IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi nn. 605/1992,
767/1992 e 917/1992, proposti, rispettivamente, dall'Auser -
Associazione autogestione servizi e solidarieta' nazionale, dalla
Cariplo e dal Codacons, rappresentati e difesi, la prima, dagli
avv.ti Massimo D'Antona e Antonio Fontana e presso quest'ultimo
elettivamente domiciliata, in Roma, via Cassia, 701; la seconda,
dagli avv.ti Umberto Potoschnig, Giuseppe Franco Ferrari e Mario
Sanino e presso quest'ultimo elettivamente domiciliata, in Roma,
viale Parioli, 180; il terzo, dagli avv.ti Carlo Rienzi e Giuseppe Lo
Mastro, ed elettivamente domiciliato presso il primo, in Roma, viale
delle Milizie, 9; contro il Ministero del tesoro e il Dipartimento
degli affari sociali, costituitisi in giudizio, rappresentati e
difesi dall'Avvocatura generale dello Stato e presso la stessa
domiciliati ex lege, in Roma, via dei Portoghesi, 12; e nei confronti
della regione Lazio (ricorsi n. 605/92 e n. 917/92), non costituitasi
in giudizio; del comune di Roma (ricorso n. 605/92), costituitosi in
giudizio; del Codacons, costituitosi in giudizio in tale specifica
qualita', rappresentato e difeso dall'avv. Carlo Rienzi e presso la
stesso elettivamente domiciliato, in Roma, viale delle Milizie, 9;
per l'annullamento del decreto del Ministro del tesoro in data 21
novembre 1991, relativo alle modalita' per la costituzione dei fondi
speciali per il volontariato presso le regioni, nonche' degli atti
connessi;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni
intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, alla pubblica udienza del 12 novembre 1992, il consigliere
Eugenio Mele;
Uditi, altresi', gli avv.ti Fontana, Potoschnig, Ferrari, Sanino,
Montaldo, Lo Mastro per i ricorrenti, l'avv. Puca, in sostituzione
dell'avv. Brigato, per il comune di Roma e l'avv. dello Stato De
Giovanni per le amministrazioni statali;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue;
F A T T O
Con il primo ricorso, contraddistinto con il n. 605/92, l'Auser -
Associazione per l'autogestione dei servizi e la solidarieta'
nazionale, impugna il decreto ministeriale specificato in epigrafe,
in quanto questo si e' posto contro le specifiche disposizioni della
legge n. 266/91 e, in particolare, contro l'art. 15 della stessa.
Le violazioni vengono individuate all'art. 1 del d.m., che
illegittimamente sottrae il 50% delle contribuzioni ai fondi speciali
per attribuirli ad altri fondi speciali, "scelti liberamente dai
suddetti enti e casse"; all'art. 2 dello stesso decreto ministeriale,
dove si prevede che il comitato costituito per la gestione del 50%
dei fondi sia composto con la maggioranza dei componenti attribuita
agli enti e casse che contribuiscono ex lege al fondo stesso; ancora,
allo stesso art. 2, punti 5 e 6, per la totale arbitrarieta' delle
scelte di amministrazione; all'art. 3, comma terzo, in cui si prevede
la possibilita' dell'iscrizione nell'elenco regionale di una entita'
non individuata dalla legge, e precisamente un soggetto il cui
statuto preveda comunque attivita' a favore delle organizzazioni di
volontariato.
Con due successive memorie, l'avvocatura generale dello Stato,
costituitasi in giudizio per le amministrazioni statali intimate,
rileva che non vi e' sottrazione di fondi nella ripartizione
territoriale degli stessi, che la ricorrente non ha interesse a
censurare direttamente la composizione del comitato che gestisce il
fondo regionale, in cui comunque la maggioranza dei componenti agli
enti e casse di risparmio e' conseguenza diretta del fatto che i
contributi da questi versati ai fondi regionali sono un loro
patrimonio separato e, infine, che vi e' differenza tra centri di
servizi e associazioni di volontariato, le quali ultime possono solo
pretendere che i centri funzionino, senza poter vantare un diritto
esclusivo negli elenchi regionali.
Il secondo ricorso (rubricato con il n. 767/1992) e' proposto
dalla Cariplo fondamentalmente per denunciare la illegittimita'
costituzionale delle disposizioni che vincolano la stessa al
versamento di 1/15 dei propri utili ai fondi regionali prima indicati
(art. 15 della legge 11 agosto 1991, n. 266), sulla base dei seguenti
motivi di diritto:
1) violazione e falsa applicazione del d.lgs. 20 novembre 1990,
n. 356, anche per contrasto del d.m. 21 novembre 1991 e dell'art. 15
della legge 11 agosto 1991, n. 266, con l'art. 3 della Costituzione,
e cio' in quanto, privando il soggetto pubblico azionista di
maggioranza della cassa di risparmio di un quindicesimo dei propri
proventi, si priva lo stesso della possibilita' di individuare le
migliori utilizzazioni per il mantenimento di una adeguata presenza
pubblica nel settore creditizio;
2) nuova violazione del decreto legislativo prima citato per
contrasto con l'art. 3 della Costituzione, in quanto il vincolo della
contribuzione e' stato previsto soltanto a carico degli enti
componenti l'azienda bancaria, oltre al fatto che sono esclusi da
tale contribuzione alcuni istituti di credito che hanno le stesse
caratteristiche delle Casse di risparmio;
3) illegittimita' costituzionale dell'art. 15 della legge n.
266/1991, per contrasto con gli artt. 3 e 53 della Costituzione, e
cio' perche' la norma stessa non pare correli adeguatamente la
contribuzione coattiva alla capacita' contributiva;
4) illegittimita' costituzionale del suddetto art. 15 per
contrasto con gli artt. 81 e 97 della Costituzione, per essersi
violati i principi in materia di finanza pubblica;
5) nuova illegittimita' costituzionale della medesima norma per
contrasto con l'art. 3 della Costituzione, per non essere individuato
alcun concreto obiettivo di operativita' del volontariato, per cui, a
differenza degli enti pubblici, le Casse di risparmio, pur essendo
tenute alla contribuzione, non possono essere garantite della
effettiva utilizzazione dei relativi fondi per attivita' di
volontariato;
6) nuova violazione dello stesso art. 15 per contrasto con gli
artt. 24 e 113 della Costituzione, in quanto la norma pretende
l'inserimento del meccanismo ivi previsto nello statuto della Cassa,
andando cosi' a violare l'autonomia della stessa;
7) ancora illegittimita' della medesima norma, per contrasto con
gli artt. 117 e 118 della Costituzione, per essersi violate le
competenze regionali nella materia.
Anche relativamente al secondo ricorso le amministrazioni intimate
presentano una doppia memoria nella quale rilevano la infondatezza
del ricorso della Cariplo, in quanto la recente riforma che ha
interessato il sistema bancario non ha modificato il vincolo
solidaristico che da sempre certi tipi di istituti di credito hanno,
mentre la legge n. 266/1991, cosi' come integrata dal decreto
ministeriale indicato in epigrafe, non espropria le casse di
risparmio di alcunche', in quanto si limita a costituire un
patrimonio separato degli enti creditizi, con possibilita' di
parziale scelta territoriale e con amministrazione confidata agli
stessi.
Con il terzo ricorso (n. 917/1992), il Codacons (Coordinamento
delle associazioni per la difesa dell'ambiente e dei diritti degli
utenti e consumatori) impugna lo stesso decreto ministeriale sopra
indicato, riproducendo le stesse censure che caratterizzano il primo
ricorso.
Anche contro tale ricorso le amministrazioni intimate presentano
due memorie illustrative, opponendosi al ricorso e chiedendone la
reiezione.
Il ricorrente presenta, infine, una memoria illustrativa nella
quale ribadisce le illegittimita' del d.m. gia' indicate nel ricorso
introduttivo.
All'udienza pubblica, le cause vengono discusse dalle parti,
ognuna delle quali insiste per la propria tesi. Le cause stesse
vengono, successivamente, spedite in decisione.
D I R I T T O
I tre ricorsi, pur impugnando il decreto ministeriale 21 novembre
1991 da due distinti (e, per molti aspetti, contrapposti) angoli
visuali, possono considerarsi sicuramente connessi sia da un punto di
vista soggettivo (stesse amministrazioni intimate e, in parte, anche
medesimezza tra controinteressati in un ricorso e ricorrenti in un
altro) che da un punto di vista oggettivo (la duplicita'
antagonistica delle censure tende in ogni caso alla eliminazione del
regolamento che si ritiene, direttamente o indirettamente,
illegittimo), per cui gli stessi possono essere in via preliminare
riuniti per essere decisi con un unico provvedimento giurisdizionale.
Il Collegio, peraltro, ancora in via preliminare rispetto
all'esame del merito del ricorso, ritiene di sollevare questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 15 della legge n. 266 del 1991,
per contrasto dello stesso con gli artt. 3, 41 e 53 della
Costituzione, e cio', in parte, in adesione alle prospettazioni
svolte dalla Cariplo nel ricorso n. 767/1992, e, in parte, d'ufficio.
La questione di costituzionalita', mettendo in discussione la
scaturigine legislativa su cui poggia l'impugnato decreto del
Ministro del tesoro, relativo appunto alle modalita' per la
costituzione dei fondi speciali per il volontariato presso le
regioni, e' evidentemente rilevante nei giudizi sottoposti all'esame
del collegio, in quanto la declaratoria di illegittimita'
costituzionale dell'art. 15 della legge suddetta farebbe venir meno
o, quanto meno, renderebbe necessaria una profonda modifica dello
stesso decreto ministeriale 21 novembre 1991.
Per le ragioni appena evidenziate, non puo' trovare accoglimento
l'istanza, avanzata in udienza dall'Auser, di decidere comunque il
ricorso dalla stessa proposto, anche nel caso di rilevanza e di non
manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 15 della legge n. 266/1991.
La questione e' non manifestamente infondata.
E cio' per le seguenti considerazioni.
Gli enti creditizi istituiti in enti pubblici, tra i quali sono
appunto ricomprese anche le Casse di risparmio, per una sorta di
emenda all'attivita' di settore, sempre considerata nell'iconografia
classica non molto commendevole dal punto di vista morale, sono da
tempo obbligati a devolvere una parte dei propri utili ad attivita'
di beneficenza o comunque di pubblica utilita' (cosi' l'art. 35,
comma terzo, del r.d. 25 aprile 1929, n. 967).
Tale vicenda e' stata sempre piu' o meno pacifica in
considerazione del fatto che l'utile di un ente pubblico, anche se
determinatosi nell'ambito di una serie di operazioni di mercato,
meglio non poteva essere adoperato, salva quella parte necessaria
all'autofinanziamento, che a partecipare comunque agli oneri di
carattere pubblico; e cio' in presenza di una situazione del settore
bancario che mai aveva messo in discussione la posizione di piu' che
stabile sicurezza degli istituti di credito enti pubblici rispetto
alla concorrenza interna ed internazionale.
Non solo, ma l'esistenza di una norma generale che imponeva, si',
agli enti pubblici creditizi di destinare una parte dei propri utili
alla beneficenza e alle attivita' di utilita' pubblica, ma lasciava
liberi gli stessi di scegliere in concreto come impegnare tali fondi,
aveva determinato uno studio attento per l'indirizzo di questi
contributi, con scelta per quelli fra essi che potessero garantire
all'istituto di credito un ritorno in immagine in gran parte
remunerativo del denaro speso.
Questa imprenditorialita' nella utilizzazione dei fondi destinati
alla beneficenza e all'attivita' pubblica in genere era divenuta
cosi' importante, se ben gestita, che si era persino assistito a un
non qualche raro episodio di inserimento in statuti di enti
creditizi, non tenuti a questo obbligo, di una normativa che
individuava, quanto meno una facolta' del genere.
Il sistema poteva considerarsi, pertanto, pienamente legittimo, in
quanto, in fondo, la forzata utilizzazione in alcuni campi di parte
degli utili non si tramutava in un prelievo coattivo ma soltanto in
un indirizzo di campo operativo, per cui, libera la Cassa di
risparmio su come operare, vi era soltanto un vincolo di indirizzo ad
operare nel settore della beneficenza e delle attivita' pubbliche,
cosa perfettamente in linea, come si e' detto, con la natura pubblica
degli enti a cui era imposta una tale limitazione.
Con l'intervento, peraltro, dell'art. 15 della legge n. 266 del
1991, le cose cambiano radicalmente.
Quest'articolo, infatti, cosi' recita:
Art. 15. - Fondi speciali presso le regioni. - "1. Gli enti di cui
all'art. 12, primo comma, del decreto legislativo 20 novembre 1990,
n. 356, devono prevedere nei propri statuti che una quota non
inferiore ad un quindicesimo dei propri proventi, al netto delle
spese di funzionamento e dell'accantonamento di cui alla lett. d) del
primo comma dello stesso art. 12, venga destinata alla costituzione
di fondi speciali presso le regioni al fine di istituire, per il
tramite degli enti locali, centri di servizio a disposizione delle
organizzazioni di volontariato, e da queste gestiti, con la funzione
di sostenerne e qualificarne l'attivita'.
2. Le casse di risparmio, fino a quando non abbiano proceduto alle
operazioni di ristrutturazione di cui all'art. 1 del citato decreto
legislativo n. 356 del 1990, devono destinare alle medesime finalita'
di cui al primo comma del presente articolo una quota pari ad un
decimo delle somme destinate ad opere di beneficenza e di pubblica
utilita' ai sensi dell'art. 35, terzo comma, del regio decreto 25
aprile 1929, n. 967, e successive modificazioni.
3. Le modalita' di attuazione delle norme di cui ai commi 1 e 2,
saranno stabilite con decreto del Ministro del tesoro, di concerto
con il Ministro per gli affari sociali, entro tre mesi dalla data di
pubblicazione della presente legge nella Gazzetta Ufficiale".
Pare, quindi, evidente, che questa norma ha travolto quello che
era il principio-cardine del precedente sistema, e cioe' la scelta
delle iniziative da parte dei soggetti che erogavano concretamente le
contribuzioni. Qui, invece, l'iniziativa e' sparita: le somme sono
destinate alle Regioni per l'operativita' dei centri di servizio,
gestiti dalle associazioni di volontariato, per cui l'ente di credito
di diritto pubblico non si trova piu' nella posizione di un soggetto
a cui e' indicata una specifica politica di operativita' ma in
quella, molto piu' fastidiosa, di un soggetto a cui e' prelevata una
parte dei propri guadagni per essere consegnata ad altri soggetti e
da questi gestita.
La differenza e' enorme, poiche' nel primo caso l'ente avrebbe
potuto scegliere quelle iniziative che piu' delle altre apprestassero
un ritorno per lo stesso (soprattutto in termini di immagine), mentre
nel secondo il medesimo gioca un ruolo meramente passivo di soggetto
espropriato di una certa somma.
E che il Ministero del tesoro si sia reso conto di cio' e' segno
evidente proprio nel decreto ministeriale in questa sede impugnato,
dove si e' cercato di mitigare il rigore legislativo in piu' punti:
dando la facolta' agli enti creditizi di scegliere per il
cinquanta per cento le regioni a cui assegnare le contribuzioni (il
che, pero', non elimina il problema, ma lo riduce solo da un punto di
vista quantitativo);
attribuendo a questi prelevamenti la strana figura di patrimonio
separato degli enti creditizi, al fine di evitare la questione della
mera espropriazione (ma il patrimonio separato di carattere coattivo
assomiglia nella specie ad una confisca);
attribuendo agli enti erogatori la maggioranza assoluta nei
comitati tenuti a gestire la utilizzazione dei fondi (il che ancora
non risolve il problema, che non e' quello della gestione, ma quello
della scelta delle iniziative).
Ma tale mitigazione, da un lato, e' solo superficiale, in quanto
non modifica (ne' avrebbe potuto farlo) il sistema di mero prelievo
previsto dall'art. 15 della legge n. 266 del 1991, e, dall'altro, pur
quando una tale modifica avesse potuto determinarsi nell'ordinamento,
si tratterebbe di una modifica contra legem, destinata prima o poi a
cadere e comunque sempre soggetta ad annullamento giurisdizionale (e
la presentazione dei ricorsi dell'Auser e del Codacons ne sono
l'indice piu' evidente).
Dalle argomentazioni suesposte, traluce, percio', la profonda
illegittimita' della norma di cui all'art. 15 della legge n. 266 del
1991, nei confronti di alcune norme dell'attuale carta
costituzionale.
E precisamente:
relativamente all'art. 3, per la disparita' di trattamento
evidente che si determina tra istituti di credito tenuti alla
contribuzione de qua e istituti di credito non tenuti alla stessa,
con la conseguenza di una posizione deteriore dei primi, che non
possono, a parita' di condizioni, apprestare un autofinanziamento in
ugual misura rispetto a quello che puo' essere apprestato dai
secondi, e cio' senza neppure la possibilita', esistente nel vecchio
sistema giuridico, di dare luogo a possibili scelte circa la
utilizzazione dei fondi vincolati, in modo da poterne trarre un
beneficio alternativo, idoneo a non mettere l'ente creditizio in
posizione di maggiore difficolta' rispetto agli altri enti non
gravati dallo stesso obbligo giuridico;
relativamente all'art. 41, in quanto, se pure e' vero che le
casse di risparmio e gli altri enti creditizi similari sono enti
pubblici, e' pur vero che gli stessi operano per intero all'interno
di un sistema di mercato, nell'ambito del quale hanno a che fare con
una concorrenza interna, comunitaria e internazionale particolarmente
agguerrita. Cosi' stando le cose, non puo' ignorarsi che l'iniziativa
economica di cui anche tali enti sono fondamentalmente portatori e'
essenzialmente libera, mentre l'aver istituito un cosi' pesante (e
soprattutto cosi' insuperabilmente chiuso) vincolo di destinazione di
utili soltanto ad una categoria di operatori del settore determina
una inammissibile intrusione dei poteri pubblici nelle scelte opera-
tive dell'imprenditore, che si pone in aperta violazione dell'art.
41, soprattutto nella parte di esso in cui impone una destinazione di
utili senza lasciare al soggetto inciso alcuna possibilita' di scelta
circa la loro concreta destinazione ed utilizzazione;
relativamente all'art. 53, in quanto la normativa di cui
all'art. 15 della legge n. 266 del 1991 opera un prelievo sugli utili
di esercizio senza avere individuato un meccanismo per verificare se
tali utili di esercizio siano o meno un reddito effettivo ovvero non
siano un reddito fittizio, destinato alla copertura di perdite
pregresse, alla predisposizione di fondi per colmare perdite future,
o, soprattutto, destinato ad una politica di autofinanziamento al
fine di poter competere nel migliore dei modi con la concorrenza in
atto. Oltre a cio', deve rilevarsi che, nella fattispecie,
trattandosi di un prelievo non generalizzato, ma specificamente
limitato ad alcuni contribuenti, esso non puo' essere considerato
alla stregua di un'imposta, ma molto piu' correttamente deve essere
classificato come un contributo, per il quale pero' occorrerebbe la
individuazione di quale utilita' ne viene ai contribuenti e qual'e'
il meccanismo relazionale tra l'attivita' pubblica e i singoli
contributi.
Per quanto sopra rappresentato, il Collegio ritiene di dover
sospendere l'esame dei tre giudizi qui riuniti e di sollevare, in
parte d'ufficio e in parte in accoglimento di specifica censura della
ricorrente Cariplo, questione di costituzionalita' dell'art. 15 della
legge 11 agosto 1991, n. 266, in riferimento alle norme
costituzionali prima indicate.