IL PRETORE
A scioglimento della riserva ha emesso la seguente ordinanza di
rimessione degli atti alla Corte costituzionale nella causa r.g.l. n.
3259/92 promossa da Fabbri Marco (dott. proc. Paolo Naldi) contro
l'Istituto nazionale della previdenza sociale (I.N.P.S.) (avv.
Giordano Coco), oggetto: indennita' di malattia.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1. - Con ricorso depositato il 21 ottobre 1992 Marco Fabbri ha
dedotto che l'I.N.P.S., con provvedimento del 15 marzo 1991, gli
aveva comunicato la decadenza dall'indennita' di malattia per il
periodo dal 31 luglio al 9 agosto 1990, incolpandolo di non aver
consentito il 5 agosto 1990 la visita medica di controllo dello stato
di malattia, senza averne giustificato motivo.
Il ricorrente, ritenendo illegittimo tale provvedimento, lo aveva
impugnato con ricorso del 28 maggio 1991 al comitato provinciale
dell'I.N.P.S. di Bologna.
Con provvedimento del 19 dicembre 1991, comunicato al ricorrente
il 7 gennaio 1992, l'I.N.P.S. aveva respinto tale ricorso.
Tutto questo ed altro premesso e dedotto Marco Fabbri ha
presentato le seguenti conclusioni: "voglia l'ill.mo sig. pretore di
Bologna, magistrato del lavoro, accertare e dichiarare il diritto di
Fabbri Marco a percepire l'indennita' di malattia per il periodo dal
31 luglio 1990 al 9 agosto 1990 e conseguentemente condannare
l'I.N.P.S. in persona del suo presidente e legale rappresentante a
corrispondere a Fabbri Marco la indennita' di malattia per il periodo
suddetto con inoltre interessi e rivalutazione monetaria".
2. - L'I.N.P.S. si e' opposto alla domanda.
L'Istituto ha eccepito preliminarmente la decadenza del ricorrente
dall'azione, ai sensi dell'art. 4, primo comma, parte seconda, del
d.l. 19 settembre 1992, n. 384, cosi' come convertito dalla legge 14
novembre 1992, n. 438.
Tale disposizione stabilisce che nelle controversie in materia di
prestazioni temporanee di cui all'art. 24 della legge n. 88/1989,
l'azione e' sottoposta al termine di decadenza di un anno. Per la
decorrenza del termine la disposizione richiama quanto prescritto
nella prima parte dello stesso comma nella materia dei trattamenti
pensionistici.
Tale disposizione distingue tre ipotesi differenti di inizio di
decorrenza del termine di decadenza che, secondo la difesa
dell'I.N.P.S., devono essere interpretati nel seguente modo, in
collegamento tra loro:
1) decorrenza dalla data di decisione del ricorso pronunziata
dai competenti organi dell'I.N.P.S. Tale ipotesi presuppone che siano
stati osservati i termini per la proposizione del ricorso
amministrativo all'I.N.P.S., di novanta giorni dalla notizia del
provvedimento: (art. 46, quinto comma, della legge n. 88/1989), e
quello di novanta giorni dalla presentazione del ricorso (art. 46,
sesto comma, della legge n. 88/1989) per la decisione del ricorso;
2) decorrenza dalla data di scadenza del termine stabilito per
la pronunzia della decisione sul ricorso amministrativo. Tale ipotesi
presuppone il rispetto del solo termine di presentazione del ricorso;
non anche di quello per la decisione da parte dell'I.N.P.S.;
3) decorrenza dalla data di scadenza dei termini prescritti per
l'esaurimento del procedimento amministrativo computati a decorrere
dalla data di presentazione della richiesta di prestazione. Tale
ipotesi si applica nel caso di mancata presentazione del ricorso nei
termini di legge. Il termine per proporre l'azione decorre dalla
scadenza del termine complessivo di centottanta giorni assegnato per
la procedura amministrativa.
La difesa dell'I.N.P.S. ha notato come il caso della controversia
rientri nella ipotesi di cui al punto sub 2. Infatti contro il
provvedimento dell'I.N.P.S. emesso in data 15 marzo 1991 il
ricorrente aveva proposto reclamo tempestivamente, il 28 maggio 1991.
La decisione di rigetto era stata resa il 19 dicembre 1991 ed era
stata comunicata al ricorrente il 7 gennaio 1992, percio' oltre il
termine.
Conseguentemente, secondo l'ordine sopra descritto, la data cui
fare riferimento per l'inizio del termine di decadenza annuale per
proporre la domanda giudiziale era quella del 26 agosto 1991, ossia
quella della formazione del c.d. silenzio-rifiuto, trascorsi novanta
giorni dalla presentazione del ricorso amministrativo.
Ragionando in tale modo la difesa dell'I.N.P.S. ha eccepito la
intervenuta decadenza dell'azione al momento della presentazione del
ricorso giudiziario, essendo trascorso piu' di un anno dalla
formazione del silenzio rifiuto.
La difesa dell'I.N.P.S. ha sollevato anche eccezioni di merito,
riguardanti l'obbligo di reperibilita' dell'assistito, ed ha dedotto
la mancata osservanza di quelle misure, minime e necessarie, per
consentire al medico di controllo di rintracciarlo per eseguire la
visita.
La difesa dell'istituto, tutto questo premesso, ha concluso per il
rigetto del ricorso.
3. - All'udienza del 7 gennaio 1993 il ricorrente, col replicare
all'eccezione di decadenza sollevata dall'I.N.P.S., ha affermato la
non applicabilita' dell'art. 4 del d.l. n. 384/1992 alla
fattispecie; ha precisato che comunque la domanda era stata proposta
entro l'anno dalla decisione dell'I.N.P.S. sul ricorso
amministrativo.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il pretore intende sollevare d'ufficio la questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 4, primo e quarto comma, del
d.l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito dalla legge 14 novembre
1992, n. 438, per le ragioni che vengono esposte di seguito.
La rilevanza della questione.
1.1. - Come si rileva da quanto premesso la difesa dell'I.N.P.S.,
in questo processo, instaurato dopo l'emanazione e l'entrata in
vigore del d.l. n. 438/1992, eccepisce la decadenza del ricorrente
dall'azione giudiziaria promossa in base alle disposizioni di tale
decreto legge, dandone per scontata la loro applicazione alle
situazioni dei diritti e dei ricorsi amministrativi in corso nel
periodo antecedente alla entrata in vigore della norma. Di fatto,
come si ricava dalla narrativa del processo, l'I.N.P.S. eccepisce
che, con l'entrata in vigore delle nuove norme, il ricorrente e'
decaduto dall'azione per l'avvenuto decorso del termine previsto da
tale normativa.
1.2. - In effetti l'art. 4 citato abroga espressamente e
sostituisce il secondo e terzo comma del d.P.R. n. 639/1970.
Con tali nuove norme il legislatore ha stabilito, tra le altre
cose, di ridurre il precedente termine decennale (decorrente dalla
data di comunicazione del provvedimento) per proporre domanda
giurisdizionale nei confronti delle decisioni amministrative di
reiezione di ricorsi in materia di trattamenti pensionistici (il
termine e' ridotto a tre anni) e in materia di prestazioni temporanee
(il termine e' ridotto ad un anno).
Tale nuova normativa assume rilevanza generale. Per effetto di
quanto esplicitamente disposto al terzo comma, vanno sottratti alla
sua disciplina solo i procedimenti gia' instaurati alla data di
entrata in vigore del decreto-legge e ancora in corso alla stessa
data. L'art. 14 dello stesso decreto legge stabilisce quale giorno
per la propria entrata in vigore quella della pubblicazione, avvenuta
il 19 settembre 1992.
1.3. - L'interpretazione letterale di tale normativa proposta
dalla difesa dell'I.N.P.S. appare formalmente rispondere al testo
delle disposizioni; i risultati che ne conseguono sono coerenti con
l'intendimento del legislatore di ridurre drasticamente i termini per
la difesa giudiziale dei diritti in tali materie.
In base a tale interpretazione il termine iniziale di decorrenza
della decadenza va comunque posto all'interno di un periodo che, al
massimo, puo' arrivare ai centottanta giorni dalla emanazione del
provvedimento assunto come lesivo.
Cio' si verifica peraltro soltanto nella ipotesi di mancata
presentazione del ricorso entro il termine di legge.
Nelle altre ipotesi il termine puo' comunque essere inferiore a
centottanta giorni.
Non e' invece possibile, secondo le nuove norme, individuare quale
data iniziale da cui far decorrere il termine di decadenza quella
della comunicazione della decisione tardiva di rigetto; comunicazione
che, come spesso accade, viene fatta a distanza di tempo
dall'effettivo inoltro del ricorso amministrativo. Una tale
interpretazione, oltre ad essere in palese contrasto con le ragioni
di fondo espresse dalla nuova legge, renderebbe vana la previsione da
parte del legislatore nello stesso primo comma dell'art. 4 di ben tre
ipotesi differenti della data di inizio del decorso del termine di
decadenza. 1.4. - A questo punto, in coerenza con la interpretazione
che la lettera e le ragioni della nuova normativa suggeriscono, si
dovrebbe trarre la conseguenza per cui il diritto di adire
l'autorita' giudiziaria del ricorrente sarebbe venuto meno. Infatti,
poiche' nel caso in questione si e' avuta una decisione tardiva di
rigetto, comunicata il 7 gennaio 1992, non e' con riferimento a
questa che si individua la data iniziale di decorso del termine di
decadenza. Invece si dovrebbe far rientrare la fattispecie in quella
disciplinata nell'ipotesi sub 2 sopra menzionata, per cui il termine
annuale dovrebbe ritenersi iniziato con la formazione del silenzio-
rifiuto sul ricorso amministrativo; cioe' dalla data 26 agosto 1991.
Conseguentemente il deposito del ricorso giudiziale avvenuto il 21
ottobre 1992 andrebbe riferito ad un diritto che sarebbe venuto meno.
Cio' comporterebbe il conseguente accoglimento della eccezione ed il
rigetto della domanda.
Quanto si e' esposto fin qui e' sufficiente a dimostrare la
rilevanza ai fini del giudizio della questione che si intende
sollevare.
La questione di legittimita' costituzionale.
2.1. - Dopo la emissione del d.l. n. 384/1992 questo giudice (ed
i magistrati di questa sezione delle controversie del lavoro e della
previdenza) hanno potuto constatare come la difesa dell'I.N.P.S.
abbia sollevato l'eccezione di decadenza dall'azione ai sensi di
quanto disposto dall'art. 4, in modi e per ragioni identiche a quelle
svolte in questo processo, in tutte le controversie promosse nei
confronti dell'Istituto per pensioni o per prestazioni temporanee,
dopo l'entrata in vigore della norma citata.
In base al dato di esperienza che si desume dal sistema e dalle
sperimentate tecniche di difesa in giudizio dell'I.N.P.S. nelle
controversie che presentino questioni di interpretazione di norme, si
puo' ritenere che l'I.N.P.S., ente beneficiario della nuova
normativa, intenda farne valere l'interpretazione e la applicazione
nel senso piu' letterale e formale possibile, quali sostenute in
questo processo e nei molti altri esaminati ed in corso. Poiche' la
difesa dell'I.N.P.S. in questo processo rispecchia una realta' che si
puo' pensare estesa in tutto il territorio nazionale, ed anche il
comportamento di ordinaria amministrazione dell'ente nei confronti
delle posizioni analoghe di altri cittadini, appare necessario che il
giudice, cui e' sottoposta la interpretazione e l'applicazione della
nuova norma, ne sollevi la questione di legittimita' costituzionale
perche' l'intervento e la decisione della Corte costituzionale
valgano ad eliminare, nei limiti del ragionevole e del possibile,
oggi, una situazione di obiettiva incertezza del diritto vigente, in
un numero molto esteso di casi, nel contesto di una conflittualita'
giudiziale sul tema, che si annuncia tanto abbondante quanto sterile
di risultati, ove si escluda quello del ritardo nel soddisfacimento
dei diritti previdenziali e quello dell'induzione cosi' cagionata
dall'Istituto nei cittadini a non promuovere giudizi che sembrano
destinati ad essere coltivati dall'I.N.P.S. in tutti i gradi. 2.2. -
E' gia' stato riportato il contenuto del primo comma dell'art. 4 del
d.l. n. 384/1992, che riduce ad un anno il termine per la
proposizione dell'azione giudiziaria in materia di prestazioni
temporanee, "a pena di decadenza".
L'art. 4, terzo comma, dello stesso testo cosi' prevede: "Le
disposizioni di cui al primo e secondo comma, non si applicano ai
procedimenti instaurati anteriormente alla data di entrata in vigore
del presente decreto ancora in corso alla medesima data".
La difesa dell'I.N.P.S. interpreta tale disposizione con il
criterio della argomentazione a contrario; ritiene cioe' che le nuove
disposizioni, che abbreviano considerevolmente rispetto al passato il
termine di decadenza per la proposizione di domande giudiziali, e che
indicano per la decorrenza di tali termini nuovi criteri e punti di
riferimento, disciplinino tutta la materia della decadenza delle
azioni giudiziarie, con la sola esclusione per i giudizi gia'
promossi.
2.3. - La difesa dell'I.N.P.S. non si e' posta il problema, che
balza evidente agli occhi nel caso in esame e che mette in risalto la
grave incongruenza sia della normativa come della interpretazione
datane rispetto a norme e a principi costituzionali: il fatto, cioe',
che a stare al testo del decreto e alla interpretazione letterale e
formale il diritto del ricorrente alla indennita' dovrebbe
considerarsi non piu' agibile dal giorno stesso della emanazione del
d.l. n. 384/1992 e dalla sua pubblicazione per la decorrenza del
termine previsto per il suo esercizio.
Il ricorrente, prima del decreto legge, aveva tempo in base alle
norme vigenti fino al 7 gennaio 2002 per adire l'autorita'
giudiziaria; cioe' fino a dieci anni dalla comunicazione del
provvedimento di rigetto del ricorso amministrativo presentato.
Con l'entrata in vigore del decreto-legge, secondo la
interpretazione e la applicazione dell'I.N.P.S., egli ha perduto ogni
possibilita' di far valere in giudizio il diritto all'indennita' di
malattia, per il solo fatto della nuova regolamentazione dei termini
previsti a pena di decadenza per la proposizione delle domande
giudiziali. Le nuove norme non consentono al ricorrente di fare
alcunche' per il mantenimento e la tutela del diritto all'indennita'
di malattia, negata dall'I.N.P.S. Con l'entrata in vigore delle
norme il ricorrente viene considerato decaduto, automaticamente e
definitivamente, dalla possibilita' di far valere in giudizio tale
diritto, come conseguenza della interpretazione della norma. Infatti
il decreto-legge e la legge di conversione non hanno previsto alcuna
disciplina per i diritti - e le domande giudiziali relative - che
avrebbero potuto essere legittimamente fatti valere in giudizio
nell'ambio dei termini di decadenza stabiliti dalla legge vigente
applicabile fino alla sua sostituzione. 2.4. - La mancanza di ogni
disciplina transitoria che regoli il passaggio dai vecchi ai nuovi,
piu' restrittivi criteri di decorrenza del termine per poter far
valere in giudizio i propri diritti, produce questi effetti.
Tale conseguenza non potrebbe essere eliminata, nella concreta
realta' dei rapporti giuridici regolati dalle norme (se non, in
ipotesi, al termine di una estenuante e prolungata conflittualita'
giudiziaria, prevedibile secondo il sistema di difesa legale
dell'I.N.P.S., in migliaia e migliaia di casi) nemmeno in base alla
pur ragionevole obiezione che si puo' muovere all'interpretazione
data, in base alla affermazione ed alla regola dell'art. 11 delle
"Disposizioni sulla legge in generale" del c.c. per cui "la legge non
dispone che per l'avvenire: essa non puo' avere effetto retroattivo".
Per quanto possa sostenersi che tale criterio legale di
interpretazione delle leggi potrebbe essere adottato anche nel caso
delle norme in esame (a maggior ragione ove si consideri che la
decadenza dal diritto per la mancata promozione della domanda
giudiziale entro un termine predeterminato e' istituto che regola i
diritti ed il comportamento dei soggetti) e' facile prevedere la rep-
lica difensiva dell'I.N.P.S., imperniata sul dato formale che il
precetto dell'art. 11 delle "Disposizioni sulla legge" e' portato da
una legge ordinaria, e, di per se', non puo' avere efficacia
superiore rispetto ai precetti di altre norme ordinarie che
diversamente dispongano.
Pertanto l'efficacia come regola di interpretazione della norma
potrebbe riguardare solo i casi in cui sussistano dubbi sulla
interpretazione da dare alla efficacia delle norme della legge nel
tempo. E' facile constatare (o prevedere) che l'I.N.P.S., come del
resto il legislatore "storico", non si pongano affatto il dubbio che
i precetti del d.l. n. 438/1992 sulla decadenza dal diritto
all'azione giudiziaria in materia di pensione, possano essere
interpretati diversamente rispetto alla soluzione fornita in questo
giudizio dal servizio legale dell'I.N.P.S., in modo del tutto
congeniale agli interessi economici dell'Istituto, e alla valutazione
datane dal governo legislatore.
2.5. - A mostrare tutti gli effetti di tale interpretazione in
ordine alle situazioni di diritto preesistenti all'entrata in vigore
del decreto-legge si sottolinea il fatto significativo che la entrata
in applicazione della norma e' coincisa con la pubblicazione dello
stesso decreto nella Gazzetta Ufficiale.
Tra la emanazione della norma che prevede - con efficacia
retroattiva - l'entrata in vigore di nuovi criteri che determinano il
venir meno di diritti, sotto il profilo giuridico-formale della
decadenza del diritto di azione per l'avvenuto decorso del tempo
stabilito per la proposizione della domanda, e la conoscenza della
norma da parte dei possibili destinatari, non e' decorso alcun
intervallo di tempo, cosicche' ai titolari dei diritti sostanziali e
dei diritti di azione non e' stata consentita la benche' minima
possibilita' legale di farli valere in giudizio e di salvarne in tale
modo l'efficacia. In altri termini la legge, cosi' interpretata,
determina la soppressione legale, ipso iure, di diritti economici
pensionistici e previdenziali, adottata sotto l'aspetto giuridico
formale di una ordinaria decadenza per decorso del tempo dal diritto
di azione; soppressione nei cui confronti al soggetto non e'
possibile alcun rimedio ed alcuna attivita', che non sia quello della
negazione della legittimita' costituzionale della normativa, per il
richiamato effetto di retroattivita' nella applicazione delle norme.
3.1. - Dalle constatazioni che si sono fatte sulle norme - secondo
l'interpretazione testuale datane dall'I.N.P.S., che risponde al
manifestato intento del legislatore di introdurre norme di maggior
rigore per l'esercizio in giudizio dei diritti previdenziali - deriva
la considerazione della necessita' che la legittimita' costituzionale
delle norme in applicazione sia sottoposta al giudizio della Corte
costituzionale, in quanto la questione non appare manifestamente
infondata. 3.2. - Non si pone in dubbio che appartenga alla potesta'
del legislatore di dare una diversa, piu' restrittiva e piu' rigorosa
disciplina rispetto ai termini gia' esistenti nel nostro ordinamento,
per la proposizione in giudizio di domande riguardanti i diritti alla
pensione o alle prestazioni previdenziali, dopo i provvedimenti
amministrativi dell'I.N.P.S. sulle domande degli interessati. 3.3. -
Appare invece contestabile la legittimita' costituzionale della
normativa in applicazione, la quale, pur nel prevalente scopo di
disciplinare diversamente con termini piu' restrittivi la
possibilita' di proporre domande giudiziali in ordine alle pensioni e
alle prestazioni previdenziali, non ha dettato una espressa
disciplina transitoria sulle possibilita' di azione giudiziaria
determinata da decisioni di rigetto precedenti all'entrata in vigore
delle nuove norme, per le quali non fossero decorsi i termini
stabiliti dalla normativa previgente.
La mancata emanazione di tale disciplina transitoria consente
all'I.N.P.S. (e al diritto vivente rappresentato dalla prassi
amministrativa e dalla difesa legale istituzionale dell'I.N.P.S.), di
sostenere l'interpretazione delle normative, anche alla luce del
terzo comma dell'art. 4, nel senso della applicazione con effetto
retroattivo in tutte le fattispecie, con la sola eccezione per i
procedimenti giudiziari gia' instaurati ed in corso alla data di
emanazione e di entrata in vigore delle nuove e piu' restrittive
norme.
3.4. - Il parametro normativo cui far riferimento per il dubbio di
legittimita' costituzionale della normativa citata e' innanzitutto
l'art. 24, primo comma, della Costituzione, che afferma
l'inderogabilita' del diritto di tutti all'azione giudiziaria per la
tutela dei diritti.
La normativa in esame, al contrario, come si e' constatato, rende
materialmente e giuridicamente impossibile ad una vasta fascia di
interessati di far valere in giudizio i diritti rivendicati in
materia di pensioni e di prestazioni temporanee nei confronti
dell'I.N.P.S., per la coincidenza tra l'entrata in vigore delle nuove
norme, la efficacia retroattiva e l'effetto della decadenza rispetto
a diritti di azione fino a quel momento esistenti ed esercitabili.
Il pretore ritiene superfluo richiamare la giurisprudenza della
Corte costituzionale sul tema.
Nel caso non si tratta di termini, piu' o meno brevi, piu' o meno
adeguati rispetto alle possibilita' concrete di esercitare il diritto
di azione per la tutela dei diritti. Ci si trova di fronte ad una
soppressione normativa del diritto di azione, che viene introdotta
con l'immediata applicazione dei nuovi criteri e dei nuovi termini,
anche a situazioni in atto di termini ancora in corso secondo le
norme vigenti. Pertanto l'aspetto della lesione del diritto
costituzionale di azione appare macroscopicamente radicale, tale da
richiedere l'intervento della Corte costituzionale. 3.5. - La
questione deve essere sollevata anche in relazione all'art. 3, primo
comma, della Costituzione. Infatti le constatazioni espresse sugli
effetti della normativa mettono in risalto una irragionevole
disparita' di trattamento legislativo tra i titolari di diritti
sostanziali in materia previdenziale e pensionistica da far valere
nei confronti dell'I.N.P.S.
Poiche' la violazione del diritto costituzionale di azione si
ripercuote anche sul diritto sostanziale che si sarebbe potuto far
valere, non si ravvisa una apprezzabile ragionevolezza nella scelta
del legislatore, che ha stabilito la salvezza solamente delle domande
giudiziali gia' proposte alla data del decreto-legge, con una norma
urgente ed immediata di chiusura, che potrebbe avere senso solo con
riferimento a regole di natura strettamente processuali, quale
potrebbe essere considerata, ad es., quella del secondo comma
dell'art. 4.
La decadenza dal diritto di azione non puo' essere ritenuta solo
un istituto di carattere strettamente o meramente processuale o
ordinario. La decadenza attiene a diritti sostanziali, a partire dal
diritto costituzionale all'azione; pertanto la differenziazione
meramente temporanea tra tali diritti, in base al fatto accidentale
dell'aver il singolo promosso o meno un giudizio, non appare essere
un sufficiente ed adeguato criterio di distinzione, al fine di una
disciplina normativa che giunge anche alla sostanziale soppressioine
normativa dello stesso diritto di azione.
Anche tale profilo di lesione di principi costituzionali non
appare infondato, con la conseguente sottoposizione della questione
al giudizio della Corte costituzionale.