ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 15 della legge
19 marzo 1990, n. 55, cosi' come modificato dall'art. 1, commi 1,
lett. b, e 4- bis, della legge 18 gennaio 1992, n. 16 - rectius,
dell'art. 15, commi 1, lett. b, e 4- bis, della legge 19 marzo 1990,
n. 55, come modificato dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16
- (Norme in materia di elezioni e nomine presso le regioni e gli enti
locali), promosso con ordinanza emessa il 14 luglio 1992 dal TAR
della Calabria sul ricorso proposto da Tursi Prato Giuseppe contro la
Presidenza del Consiglio dei ministri ed altri, iscritta al n. 27 del
registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell'anno 1993;
Visto l'atto di costituzione di Tursi Prato Giuseppe, nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 maggio 1993 il Giudice relatore
Mauro Ferri;
Uditi l'avvocato Mauro Leporace per Tursi Prato Giuseppe e
l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 14 luglio 1992, il Tribunale amministrativo
regionale della Calabria ha sollevato, in riferimento all'art. 3
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
"dell'art. 15 legge 19 marzo 1990, n. 55, cosi' come modificato
dall'art. 1, commi 1, lett. b) e 4- bis, della legge 18 gennaio 1992,
n. 16" (rectius, dell'art. 15, commi 1, lett. b, e 4- bis, della
legge 19 marzo 1990, n. 55, cosi' come modificato dall'art. 1 della
legge 18 gennaio 1992, n. 16), "nella parte in cui, per le ipotesi di
reato ivi descritte, viene determinata la sospensione dalle cariche
pubbliche elettive pure ivi elencate dei soggetti che abbiano
riportato condanna penale anche non definitiva, senza che al riguardo
venga operata alcuna distinzione, in relazione alle fattispecie
penali previste, fra condanne per reato tentato e condanne per reato
consumato".
Il giudice remittente premette che il ricorrente, eletto
consigliere della Regione Calabria a seguito delle consultazioni del
giugno 1990, ha impugnato il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri del 10 giugno 1992 con il quale e' stata disposta - in
applicazione delle norme sopra menzionate - la sua sospensione dalla
predetta carica per essere stato condannato (con sentenza del
Tribunale di Cosenza) alla pena di due anni e otto mesi di reclusione
per il reato di tentata concussione (sentenza avverso la quale il
ricorrente ha proposto appello, giudizio tuttora pendente).
Cio' posto, l'art. 1 della legge n. 16 del 1992 sancisce al primo
comma l'impossibilita' di essere candidati alle elezioni
amministrative - e comunque di ricoprire talune cariche elettive, fra
le quali quella di consigliere regionale, rilevante nel caso di spe-
cie - per coloro che abbiano riportato condanna penale, anche non
definitiva, per delitti fra i quali e' ricompresa la fattispecie di
cui all'art. 317 del codice penale (concussione); statuendosi al
successivo comma 4- bis che, ove alcuna delle condizioni di cui al
comma 1, intervenga dopo l'elezione o la nomina, essa "comporta
l'immediata sospensione dalle cariche sopra indicate".
Riveste dunque fondamentale importanza - prosegue il remittente -
la problematica della interpretabilita' o meno delle fattispecie
criminose previste dal legislatore non soltanto con riguardo alle
ipotesi di reato consumato, bensi' anche a quelle di tentativo.
Per quanto riguarda il tenore letterale della norma de qua, si
rileva come alla elencazione dei riferimenti codicistici recanti
l'individuazione delle figurae criminis per le quali il legislatore
ha ritenuto applicabile la misura sospensiva sopra ricordata sia del
tutto estranea la esplicitazione del "tentativo" (e della relativa
coordinata normativa, rappresentanta dall'art. 56 del codice penale).
Il Collegio remittente afferma tuttavia di essere ben consapevole
della intrinseca fragilita' argomentativa rappresentata da un iter
logico unicamente svolgentesi attorno al rilevato dato testuale. Ed
anzi osserva che e' proprio la letterale non riscontrabilita',
accanto alle figure che rappresentano lo stadio consumativo del
reato, anche delle fattispecie di tentativo, a far ritenere possibile
(e, nel caso in esame, a valutare come positivamente realizzatasi)
un'operazione di "apertura" del contenuto della norma, idonea a
ricomprendervi anche le fattispecie criminose non perfezionatesi: con
conseguente omogenea irrogabilita' della misura afflittiva
(sospensione dalla carica elettiva) a fronte di presupposti penali
(sia pur di accertata consistenza, ma pur sempre) di diversa
gravita', alla quale accederebbe la violazione del fondamentale
principio di eguaglianza, sancito all'art. 3 della Costituzione. Il
TAR, dopo aver richiamato le argomentazioni svolte dalla Adunanza
Plenaria del Consiglio di Stato nel rimettere alla Corte
Costituzionale - con ordinanza n. 15 del 29 giugno 1984 - la
questione di legittimita' dell'art. 85, lett. a) parte seconda, del
d.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3 (nella parte in cui era prevista la
destituzione del pubblico dipendente a seguito di condanna in sede
penale, senza distinguere a seconda che si fosse trattato di condanna
per un delitto tentato o consumato), ribadisce in particolare la
configurazione del tentativo in termini di alterita' rispetto alle
fattispecie criminose in ordine alle quali, di volta in volta
"aderendo" la norma ex art. 56 del codice penale (e per l'effetto
venendosi a delineare un'ipotesi complessa risultante dalla
combinazione di distinte previsioni), viene appunto ad assumere
giuridico rilievo - e concreta attitudine sanzionatoria - la
fattispecie del delitto tentato. Va poi osservato - prosegue il
giudice a quo - come la punibilita' stessa del delitto tentato non
possa comprendersi disgiuntamente dalla volonta' del legislatore di
reprimere comportamenti che, lungi dal rappresentare una fattispecie
direttamente lesiva per l'ordinamento, si configurano invece quali
evidenze di mero pericolo (e, quindi, di sola accentuata probabilita'
di attitudine lesiva), senza che si sia ritenuta necessaria (ai fini
della irrogazione di una pur attenuata pena) la ricorrenza di
quell'evento che pienamente integra la consumazione del reato.
Tale ragionamento - e, con esso, la evidente distinguibilita' a
livello stesso di allarme o danno sociale conseguente alla
commissione di fattispecie delittuose - necessariamente induce
l'esigenza di differenziazione del reato consumato da quello
(semplicemente) tentato: laddove tale necessita' e' stata
evidentemente ritenuta dal legislatore penale, irragionevole si
manifesterebbe la reductio ad unum operabile attraverso
l'omogeneizzazione di condotte che, diversificandosi quanto alla
percorrenza dell'iter consumativo (o di perfezionamento della
fattispecie) risultino egualmente idonee a condurre a medesime
conseguenze afflittive. Brevi considerazioni vanno infine condotte -
conclude il remittente - in relazione alla peculiarita' afflittiva
recata dalle disposizioni in esame.
Con esse, infatti, viene ad operarsi una pratica "sterilizzazione"
(ancorche' non necessariamente definitiva) del mandato elettivo dai
cittadini conferito mediante lo svolgimento di libere elezioni.
La gravita' dell'atto che determina la sospensione dalla carica di
un rappresentante elettivo della collettivita', da questa
democraticamente e liberamente designato in seno al Consiglio
regionale, non puo' trovare conforto che nel ristretto e tassativo
ambito discrezionalmente disegnato dal legislatore a presidio di
superiori pubblici interessi che appunto consentono di disporre la
misura della temporanea inibizione allo svolgimento della funzione
pubblica elettiva.
Se pertanto l'assimilabilita' di conseguenze sanzionatorie si
dimostra irragionevole e lesiva del principio di trattamento
paritario ove conseguente ad accertate responsabilita' penali per
reati consumati o (solamente) tentati, rincarata valenza di
opinabilita', sotto il profilo della legittimita' costituzionale,
riveste una siffatta (consentita) applicazione afflittiva ove con
essa si vengano ad incidere, in maniera cosi' accentuata e pervasiva,
i diritti di elettorato attivo e passivo. 2. - E' intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, concludendo per
l'inammissibilita' o, comunque, l'infondatezza della questione.
In primo luogo, osserva l'Avvocatura dello Stato, la questione e'
inammissibile per difetto di rilevanza, in quanto dinanzi al TAR
remittente e' stato chiesto l'annullamento del d.P.C.M. che avrebbe
"sospeso" il ricorrente dalla carica: la sospensione, pero', non e'
conseguita al decreto in parola, ma direttamente al verificarsi dei
presupposti di legge. Quando, pertanto, l'interessato agisce in
giudizio per vedere riconosciuto il proprio diritto a conservare la
carica rivestita, agisce a tutela di un diritto soggettivo e non di
un interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice
ordinario.
La questione e', comunque, ad avviso dell'Avvocatura,
manifestamente infondata.
La tesi del giudice remittente si fonda tutta sul presupposto che
la sospensione (e poi la decadenza) di cui all'art. 1 della legge n.
16/1992 abbia natura sanzionatoria in relazione a comportamenti di
rilevanza penale, elencati al primo comma, per i quali l'autore sia
stato riconosciuto colpevole in sede giudiziaria.
Cio' non e' esatto.
Le ipotesi previste nella norma in questione prevedono casi di non
"candidabilita'" (e quindi, in definitiva, nuovi casi di
ineleggibilita') che il legislatore ha ritenuto di configurare in
relazione al fatto che l'aspirante candidato abbia subito condanne o
misure di prevenzione per delitti connotati da una specifica
capacita' criminale e/o di particolare gravita' (cfr. sent. n.
407/1992). Si tratta, in sostanza, di "qualifiche negative" o
"requisiti negativi" che il legislatore ha ritenuto di individuare
come cause ostative finanche alla partecipazione alla competizione
elettorale: ovvio che, se seguono alla elezione, devono logicamente
tradursi in decadenza dalle cariche conseguite (la sospensione, per
suo verso, non e' altro che la cautela acche' chi ha subito condanne
non definitive non continui a svolgere le funzioni connesse alla
carica di cui e' titolare, in attesa del provvedimento definitivo).
La decadenza (e la preordinata sospensione), dunque, non hanno natura
di sanzione amministrativa che consegua al riconoscimento giudiziale
di colpevolezza in relazione a talune ipotesi delittuose, bensi'
costituiscono una nuova categoria di cause di ineleggibilita', che se
sopravvengono alla elezione, si trasformano in cause di decadenza.
La ragione cui si e' ispirato il legislatore nel delineare la
nuova categoria della "non candidabilita'" e' quella di impedire che
gli organi di governo delle amministrazioni locali siano "occupati"
da personaggi che abbiano conseguito condanne penali che rivestano
particolare qualificazione negativa, rilevando una capacita'
criminale che potrebbe mettere in pericolo il regolare funzionamento
degli organi medesimi.
Sotto questo profilo, dunque, non interessa che i reati
contemplati dal primo comma dell'art. 1 in esame siano equiparabili
quanto a gravita' - dato che per tutti e' prevista la non
candidabilita' e quindi la decadenza ove la condanna segue
all'elezione -, quanto piuttosto, non avendo la non candidabilita' o
la decadenza natura sanzionatoria, che essi rivelino, a prescindere
dalla loro gravita', una capacita' criminale tale che, a giudizio del
legislatore, il soggetto non debba neppure partecipare alla
competizione elettorale o comunque non debba essere eletto, e se
eletto, debba essere automaticamente privato della titolarita' della
carica, in modo tale da evitare il pericolo che l'azione
amministrativa possa essere inquinata dalle sue pericolose
inclinazioni a delinquere.
In questa prospettiva e' di assoluta evidenza come il peculatore,
il malversatore, il corruttore o il corrotto ecc. assolutamente in
nulla differiscono da chi abbia tentato di peculare, malversare,
corrompere ecc., ma sia stato impedito dal portare a termine il suo
disegno criminoso da un intervento esterno.
Quindi, non irragionevole trattamento eguale di due situazione di-
verse, ma, al contrario, del tutto ragionevole trattamento eguale di
due situazioni che non differiscono.
Osserva, infine, l'Avvocatura dello Stato che l'interesse della
collettivita' a vedere eliminata sul nascere ogni possibilita' di
inquinamento dell'azione degli organi di governo locali supera di
gran lunga l'interesse degli elettori a vedersi rappresentati dai
propri eletti. E poi, e soprattutto, e' da ritenere che il legame
fiduciario fra il corpo elettorale e gli eletti viene meno nel
momento in cui questi manifestino una capacita' criminale tale da
tradire la fiducia ottenuta e da compromettere il corretto
funzionamento dell'amministrazione pubblica.
3. - Si e' costituito in giudizio il ricorrente nel giudizio a quo
Tursi Prato Giuseppe, osservando principalmente che l'interpretazione
data dal giudice remittente alla norma denunciata di
incostituzionalita' non puo' essere condivisa.
Invero la mancata esplicita previsione del reato tentato nella
elencazione dei reati che legittimano la sospensione dalla carica
elettiva impedisce che si possa ritenere compresa in detta
elencazione la figura del tentativo. E' noto, infatti, che dalla
combinazione della norma generale sul tentativo (art. 56 del codice
penale) con le singole norme incriminatrici speciali derivano figure
di reato (quelle appunto dei reati tentati) nuove ed autonome
rispetto a quelle dei reati consumati. Figure nuove ed autonome a
cui, pertanto, non si estendono automaticamente gli effetti giuridici
sfavorevoli previsti dall'ordinamento con esplicito richiamo alle
sole ipotesi di reato consumato, a meno di espressa contraria
previsione, certamente necessaria in presenza di norme di stretta
interpretazione qual e' quella in esame.
Per contro, conclude la difesa della parte privata, la diversa tesi
secondo cui anche la condanna non definitiva per il reato tentato
legittimerebbe l'automatica sospensione da consigliere regionale,
renderebbe palesemente fondata la questione di costituzionalita' di
cui si tratta, in quanto verrebbe il legislatore ad equiparare,
nell'adozione di un identico provvedimento afflittivo cosi' grave (e
di dubbia costituzionalita' sotto altri profili), soggetti
responsabili (rectius presumibilmente responsabili) di comportamenti
considerati dall'ordinamento di gravita' assai diversa.
4. - In una successiva memoria, la parte privata contesta
innanzitutto la eccezione di inammissibilita' della questione per
difetto di rilevanza sollevata dall'Avvocatura Generale dello Stato,
e, quanto al merito, ribadisce le argomentazioni svolte nell'atto di
costituzione.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Calabria solleva
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 15, commi 1, lett.
b), e 4- bis, della legge 19 marzo 1990, n. 55 (come modificato
dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16), nella parte in cui
dette norme prevedono l'immediata sospensione dalla carica elettiva
ricoperta dei soggetti che abbiano riportato, dopo l'elezione,
condanna non definitiva per alcuni delitti specificamente indicati,
"senza che al riguardo venga operata alcuna distinzione, in relazione
alle fattispecie penali previste, fra condanne per reato tentato e
condanne per reato consumato".
Ad avviso del remittente, le norme impugnate violano il principio
di eguaglianza (art. 3 della Costituzione), in quanto irrazionalmente
parificano, assoggettandole alla identica conseguenza della
automatica adozione del provvedimento di sospensione dalla carica,
situazioni indubbiamente differenziate, essendo evidente la
"alterita'" e minore gravita' delle fattispecie di reato (rectius
delitto) tentato rispetto alle corrispondenti fattispecie di reato
consumato, come si evince dal fatto che lo stesso legislatore penale
ha previsto per le prime una norma di carattere generale (art. 56 del
codice penale) che, di volta in volta "aderendo" alle varie ipotesi
criminose tipiche, da' luogo ad una figura complessa ed autonoma con
pena diminuita.
Tale denunciata equiparazione appare, poi, conclude il remittente,
ancor piu' irragionevole nei casi in cui, come in quello sottoposto
al suo giudizio, il provvedimento di sospensione colpisce soggetti
titolari di cariche elettive di diretta investitura popolare.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
un'eccezione di inammissibilita', basata sull'asserito difetto di
giurisdizione del TAR remittente: ad avviso dell'Avvocatura dello
Stato l'impugnato provvedimento di sospensione ha natura meramente
dichiarativa e il ricorrente agisce a tutela di un diritto
soggettivo, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario.
L'eccezione va rigettata.
Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte,
dall'autonomia del giudizio incidentale di costituzionalita' rispetto
a quello principale discende che, in sede di verifica
dell'ammissibilita' della questione, la Corte medesima puo' rilevare
il difetto di giurisdizione soltanto nei casi in cui questo appaia
macroscopico, cosi' che nessun dubbio possa aversi sulla sua
sussistenza (cfr., da ultimo, sent. n. 163 del 1993 e precedenti ivi
richiamati). Ora, non puo' ritenersi che nella fattispecie in esame
ricorrano tali estremi, sol che si consideri la novita' ed atipicita'
(almeno quanto ai consiglieri regionali) del provvedimento di
sospensione introdotto dalla normativa impugnata, provvedimento che,
inoltre, e' adottato non dall'organo cui l'interessato appartiene, ma
con "decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, .. su
proposta del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro per
le riforme istituzionali e gli affari regionali, previa deliberazione
del Consiglio dei ministri.".
3.1. - Passando all'esame del merito, la Corte ritiene, in primo
luogo, di doversi attenere - in conformita' al proprio costante
orientamento - alla interpretazione della normativa impugnata fornita
dal giudice a quo (e contestata dalla difesa della parte privata
costituita), nel senso della sua applicabilita' anche alle ipotesi di
condanna per delitto tentato: e cio' in quanto tale interpretazione -
cui il remittente e' pervenuto dopo ampia motivazione - da un lato
non risulta contraddetta da giurisprudenza consolidata di segno
opposto, e, dall'altro, certamente non puo' giudicarsi palesemente
erronea, tenuto anche conto del fatto che la Corte di cassazione ha
ribadito anche di recente il principio generale secondo cui, pur
costituendo il delitto tentato una figura criminosa autonoma, non
puo' ritenersi che in ogni caso, quando la legge si limita a fare
riferimento alla ipotesi tipica, debba considerarsi esclusa quella
tentata, dovendosi invece avere riguardo alla materia cui la legge si
riferisce ed alla sua ratio onde stabilire se sia compresa o meno
l'ipotesi del tentativo.
3.2. - La questione non e' fondata.
E' utile premettere che questa Corte ha ritenuto che persino
l'equiparazione quoad poenam tra delitti consumati e delitti tentati
non sia di per se' lesiva del principio di eguaglianza (pur
costituendo indubbiamente un'eccezione ai principi ispiratori del
diritto penale), ma che rientri nell'ambito della discrezionale
valutazione di politica criminale del legislatore, salvo, ovviamente,
il limite della ragionevolezza (cfr. sentt. nn. 144 del 1974 e 26 del
1979).
Cio' posto, si e' gia' avuto modo piu' volte di evidenziare che la
ratio posta a fondamento della legge 18 gennaio 1992 n. 16 (la quale
ha, in sintesi, introdotto un'ampia disciplina in tema di
eleggibilita' e, in genere, di capacita' di assumere e mantenere una
serie di cariche o incarichi di varia natura nelle regioni e negli
enti locali) e' quella di assicurare la salvaguardia dell'ordine e
della sicurezza pubblica, la tutela della libera determinazione degli
organi elettivi, il buon andamento e la trasparenza delle
amministrazioni pubbliche, allo scopo di fronteggiare una situazione
di grave emergenza nazionale coinvolgente interessi dell'intera
collettivita', connessi a valori costituzionali di primario rilievo
(cfr. sentt. nn. 407 del 1992, 197 e 218 del 1993).
Appare pertanto evidente che la scelta discrezionale operata dal
legislatore di equiparare - ai fini dell'adozione del provvedimento
contemplato nelle norme impugnate - i soggetti condannati per delitto
tentato a quelli condannati per delitto consumato non possa
considerarsi irragionevole: considerate, infatti, le indicate
finalita' che la legge in esame intende perseguire e il ruolo
ricoperto dai soggetti interessati, non illogicamente si e' ritenuto
di dare esclusivo rilievo alla capacita' criminale di questi ultimi,
a prescindere dall'effettivo verificarsi dell'evento lesivo del bene
giuridicamente protetto. Ne', ai fini della proposta questione, as-
sume alcun rilievo il fatto che possa trattarsi di soggetti titolari
di cariche elettive di diretta investitura popolare, circostanza cui
il giudice a quo accenna non come autonoma censura, ma quale elemento
di accentuazione della presunta irragionevolezza della equiparazione
operata dalla normativa in esame.