Ricorso per conflitto di attribuzione della provincia di Torino
nella persona del presidente pro-tempore della provincia, giusta
deliberazione della giunta provinciale 13 giugno 1993, verbale n. 30,
rappresentata e difesa come da mandato a margine del presente atto
dall'avv. Rino Gracili del foro di Milano ed elettivamente
domiciliata in Roma, presso lo studio dell'avv. Domenico Davoli, via
S. Maria Maggiore n. 112 contro il Governo della Repubblica in
persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore, in
relazione all'approvazione del d.l. 22 maggio 1993 n. 155,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 118 del 22 maggio 1993 recante
"Misure urgenti per la finanza pubblica", e piu' precisamente in
relazione all'art. 3 col quale: al primo comma viene operata la
riduzione del 5% (cinque per cento) dei trasferimenti statali, per
contributi ordinari, spettanti, per l'anno 1993, alle amministrazioni
provinciali ed ai comuni ai sensi dell'art. 29, primo e secondo
comma, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504; al secondo comma, viene
operata la riduzione del 7% (sette per cento) del complesso delle
dotazioni ordinarie riconosciuto alle amministrazioni provinciali ed
ai comuni, per l'anno 1993, ai sensi dell'art. 35 del citato d.-lgs.
30 dicembre 1992, n. 504; nonche' in relazione all'art. 8 col quale
per l'anno 1993 l'ammontare dei mutui che la cassa depositi e
prestiti puo' concedere per il finanziamento degli investimenti degli
enti locali viene ridotto all'importo complessivo di 3.600
(tremilaseicento) miliardi in luogo dell'importo previsto in
precedenza, con una riduzione del 50% (cinquanta per cento); ed e'
precisato che detto importo comprende anche i mutui previsti da norme
speciali, ivi inclusi quelli destinati ai settori dell'edilizia
scolastica e dell'edilizia giudiziaria.
F A T T O
Con d.l. 22 maggio 1993, n. 155, sono stata emanate le "Misure
urgenti per la finanza pubblica" proposte dal Presidente del
Consiglio dei Ministri e dal Ministro del tesoro e delle finanze di
concerto con il Ministro del bilancio e della programmazione
economica ed approvate con deliberazione del Consiglio dei Ministri
nella riunione del 21 maggio 1993.
Alcune delle suddette misure, contenute negli artt. 3 e 8 del
d.l., riguardano, per l'anno 1993, la finanza degli enti locali.
L'art. 3, rubricato "trasferimenti agli enti locali" stabilisce
che:
1. "Per l'anno 1993 i contributi ordinari spettanti alle
amministrazioni provinciali e comunali ai sensi dell'art. 29, primo e
secondo comma, del d.-lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, sono ridotti del
5 per cento; la riduzione viene operata per intero all'atto della
corresponsione della quarta rata dei contributi stessi. Sono esclusi
dalla riduzione gli enti locali dichiarati dissestati alla data di
entrata in vigore del presente decreto".
2. "Ai fini dell'applicazione delle disposizioni recate dall'art.
35 del citato decreto legislativo n. 504/1992, il complesso delle
dotazioni ordinarie riconosciuto alle amministrazioni provinciali e
ai comuni per l'anno 1993 e' rideterminato, con gli stessi criteri
indicati al primo comma, assumendo come base di riferimento una
riduzione del 7 per cento".
L'art. 8, rubricato "mutui cassa depositi e prestiti", dispone
che:
"Per l'anno 1993 l'ammontare dei mutui che la cassa depositi e
prestiti puo' concedere per il finanziamento degli investimenti degli
enti locali non puo' superare il complessivo importo di L. 3.600
miliardi. Detto ammontare comprende anche i mutui previsti da norme
speciali, ivi inclusi quelli destinati ai settori dell'edilizia
scolastica e dell'edilizia giudiziaria".
A seguito dell'emanazione delle su riportate disposizioni, in data
15 giugno 1993, si riuniva la giunta provinciale di Torino.
In tale adunanza la giunta rilevava che le nuove previsioni
risultavano estremamente penalizzanti per la finanza dell'ente e
compromettono gravemente l'esercizio delle attribuzioni
costituzionalmente garantite alla provincia.
La giunta rilevava, infatti, che gli artt. 3 e 8 del citato d.l.
n. 55/1993 privavano gli enti locali di una parte rilevante delle
gia' insufficienti entrate derivanti dai trasferimenti erariali senza
prospettive di poterle sostituire in alcun modo.
Inoltre la riduzione dell'ammontare dei mutui della cassa depositi
e prestiti compromette gravemente, nel corso dell'esercizio, i
programmi elaborati da province e comuni.
Si viene cosi' a determinare - evidenziava la giunta - una sorta
di immobilismo operativo degli enti locali anche, e soprattutto, in
ordine all'esercizio dei loro compiti volti alla tutela degli
interessi della collettivita' sotto il profilo dello sviluppo
economico, sociale e culturale.
Quanto sopra, mentre l'ordinamento giuridico conferisce alle prov-
ince la titolarita' di funzioni pubbliche costituzionalmente
rilevanti e garantite, concorrenti con quelle attribuite a poteri ed
organi statuali in senso proprio e nonostante che la legge 8 giugno
1990, n. 142, in aderenza agli artt. 5 e 128 della Costituzione
nonche' in attuazione della IX disposizione transitoria della stessa,
riconosca le autonomie esistenti ed attribuisca agli enti locali di
una piu' ampia autonomia finanziaria, statutaria e funzionale.
La giunta provinciale sottolineava, infine, che le norme in
questione sono in netto contrasto oltre che con la Costituzione
(artt. 5, 81, 119 e 128) con quanto stabilito dall'art. 54 della
legge n. 142/1990 - che oltretutto costituisce normativa "rinforzata"
- e con l'art. 34, quinto comma, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504,
relativo al riordino della finanza degli enti territoriali.
Pertanto la giunta deliberava di promuovere, dinanzi a codesta
ecc.ma Corte costituzionale, conflitto di attribuzioni nei confronti
del Governo per aver quest'ultimo, attraverso il d.l. 22 maggio
1993, n. 155, compromesso e leso l'esercizio delle attribuzioni
costituzionali spettanti alla provincia.
Il ricorso per conflitto di attribuzioni si fonda sul fatto che
col decreto-legge citato il Governo opera una rilevante riduzione dei
trasferimenti di risorse dallo Stato-ente agli enti locali, privando
cosi' questi ultimi delle risorse finanziarie per loro previste dalla
normativa vigente, indispensabili all'esercizio delle loro funzioni
costituzionalmente riconosciute.
In sostanza con questo decreto-legge il Governo, nel corso
dell'esercizio finanziario, sposta risorse finanziarie destinate agli
enti locali riservandole nella disponibilita' dello Stato-apparato.
PRESUPPOSTI SOGGETTIVI
L'art. 37 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87,
stabilisce che "il conflitto tra i poteri dello Stato e' risoluto
dalla Corte costituzionale se indorge tra organi competenti a
dichiarare definitivamente la volonta' dei poteri a cui appartengono
e per la delimitazione della sfera di attribuzioni determinate per i
vari poteri da norme costituzionali". La citata norma lascia sempre
aperta, caso per caso, la necessita' dell'accertamento dell'idoneita'
soggettiva del ricorrente a promuovere il giudizio e della esistenza
effettiva del conflitto di attribuzioni fra i vari poteri. Infatti
il giudizio davanti alla Corte e' caratterizzato da una fase
preliminare nella quale la Corte decide con ordinanza, in camera di
consiglio, sull'ammissibilita' del ricorso. Per quanto concerne
l'individuazione dei presupposti soggettivi e quindi la nozione di
"potere dello Stato", la Corte costituzionale ha abbandonato gia' da
tempo la tesi secondo la quale i "poteri dello Stato", cui si
riferisce l'art. 134 della Costituzione, sarebbero soltanto il potere
legislativo, esecutivo e giudiziario. La giurisprudenza della Corte
ha, infatti, individuato quali ulteriori poteri il Presidente della
Repubblica, la stessa Corte costituzionale, gli elettori firmatari
della richiesta di referendum e cioe' soggetti che non sono
ricomprensibili, in modo evidente, nella su richiamata tripartizione.
Quanto alla provincia la Corte, in passato, ha negato la sua
legittimazione ad esser parte di un conflitto di attribuzione
sollevato ai sensi dell'art. 37 della legge costituzionale n. 87 del
1953 "non essendo l'amministrazione provinciale competente a
dichiarare definitivamente in materia, la volonta' del potere cui
appartiene" (ordinanza n. 101/1970). Tale pronuncia, peraltro,
negava la legittimazione della Provincia solo nell'ipotesi in cui
essa agisca quale organo di decentramento statale, lasciando
impregiudicata la questione nell'ipotesi in cui la stessa, come nel
caso di specie, sia indotta ad agire nella veste in ente titolare di
poteri propri, cioe' "ente autonomo" nell'ambito dei principi fissati
dalle leggi generali della Repubblica che ne determina le funzioni.
E' pertanto necessario analizzare se in quest'ultima ipotesi la
provincia possa ritenersi legittimata a sollevare il conflitto. A
tale riguardo occorre richiamare la fondamentale sentenza della Corte
costituzionale n. 69/1978 con la quale essa ha ammesso a sollevare il
ricorso gli elettori firmatari di una richiesta referendaria. In
tale pronuncia la Corte afferma che "se i 'poteri dello Stato',
legittimati a proporre il conflitto di attribuzione ai sensi
dell'art. 134 della Costituzione, sono anzitutto e principalmente i
poteri dello Stato-apparato, cio' non esclude che possano
riconoscersi a tale effetto come poteri dello Stato anche figure
soggettive esterne allo Stato-apparato, quanto meno allorche' ad esse
l'ordinamento conferisca la titolarita' e l'esercizio di funzioni
pubbliche costituzionalmente rilevanti e garantite, concorrenti con
quelle attribuite a poteri ed organi statuali in senso proprio". Con
tale pronuncia la Corte, attualizzando la portata dell'istituto e
valorizzando la concezione dello Stato come "Stato-ordinamento", ha
ammesso al ricorso soggetti formalmente esterni allo "Stato-persona".
A tal fine ha ritenuto necessaria, ama anche sufficiente, la
sussistenza delle seguenti condizioni:
a) l'esercizio di funzioni pubbliche costituzionalmente
rilevanti e garantite;
b) la "concorrenza" di queste funzioni con quelle svolte da
organi dello Stato e cioe' l'idoneita' delle stesse ad incidere
sull'esercizio delle funzioni statali.
Quanto alla prima condizione (sub a)), va rilevato che la
provincia, a norma degli artt. 5, 114, 118 e 128 della Costituzione,
costutuisce un potere autonomo titolare di funzioni
costituzionalmente rilevanti e garantite. Dalle citate norme emerge,
infatti, che le province, cosi' come i comuni - che nel linguaggio
giuridico corrente vengono definiti "poteri locali" - fruiscono di
una autonomia tale da configurare la legislazione in materia come
costituzionalmente vincolata sia nei "limiti", che nei "principi" e
nei "metodi", sia dall'obbligo di promuovere l'autonomia stessa (cfr.
art. 5 della Costituzione). In particolare, per quanto concerne le
funzioni, l'art. 118, primo comma, della Costituzione, nel
riconoscere alle regioni le funzioni amministrative elencate
nell'art. 117 della Costituzione, riserva alle "province e ai comuni"
"le funzioni di interesse esclusivamente locale" da individuarsi con
legge, con cio' riconoscendo espressamente alle province la
titolarita' di funzioni proprie esclusive (funzioni amministrative di
interesse locale) riconducibili alla loro posizione di ente locale
intermedio fra comune e regione, attributario della cura degli
interessi e della promozione dello sviluppo della comunita'
provinciale. Si deve, peraltro, precisare che la riserva di legge in
materia, attribuisce al legislatore non una funzione creatrice degli
"interessi esclusivamentte locali", che preesistono all'intervento
legislativo, ma solo la loro individuazione. Quanto alla seconda
condizione (bus b)), dagli artt. 5 e 128 della Costituzione emerge
che le province sono titolari di funzioni fondamentali per la vita,
lo sviluppo e l'economia della comunita' provinciale. Come tali sono
suscettibili di incidere e limitare l'esercizio di funzioni statali.
Infatti il rapporto fra l'autonomia, le funzioni della provincia e il
potere legislativo e' delineato dalla stessa Costituzione che,
all'art. 128, prevede che sia il legislatore ordinario a fissare i
principi all'interno dei quali l'autonomia e le funzioni delle prov-
ince possono esplicarsi liberamente. Il legislatore ordinario puo'
intervenire sull'autonomia e le funzioni della provincia solo
modificando espressamente i principi in precedenza delineati, ma mai
intervenendo con disposizioni che regolano o vincolano in dettaglio
le modalita' di estrinsecazione delle funzioni violando
surrettiziamente i principi stessi e quindi il dettato
costituzionale. Diversamente il legislatore violerebbe in
particolare l'art. 5 della Costituzione, che impone allo stesso di
adeguare i principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze
dell'autonomia.
Riassumendo:
a) la provincia e' titolare di funzioni proprie
costituzionalmente riconosciute e garantite;
b) l'esercizio di tali funzioni e' autonomo all'interno dei
principi generali stabiliti dalle leggi dello Stato;
c) l'eventuale legge statale che violi i principi generali in
precedenza fissati dallo stesso legislatore viola con cio'
l'autonomia costituzionalmente garantita alla provincia ed invade le
attribuzioni a questa spettanti.
Pertanto, contro tale legge e' sollevabile il conflitto di
attribuzioni dinanzi alla Corte costituzionale. Ammissibilita' del
conflitto in relazione ad atti aventi forza di legge. La Corte
costituzionale nella sentenza del 6-14 luglio 1989, n. 406, ha
affermato che "in linea di principio il conflitto di attribuzione fra
poteri dello Stato non possa ritenersi dato contro una legge o un
atto equiparato. Cio' non soltanto in vista della ragionevole
esigenza di bilanciare la relativa latitudine della cerchia degli
organi abilitati al conflitto fra poteri con una piu' rigorosa
delimitazione dell'ambito oggettivo del conflitto stesso (...), ma
soprattutto in quanto la sperimentabilita' del conflitto contro gli
atti sopra indicati finirebbe con il costituire un elemento di
rottura nel nostro sistema di garanzia costituzionale, sistema che,
per quanto concerne la legge (e gli atti equiparati), e' incentrato
nel sindacato incidentale"
La strutturazione di tale garanzia costituzionale e' il frutto di
una scelta consapevole operata dal legislatore costituzionale. Al
momento in cui fu effettuata questa scelta, l'ordinamento
costituzionale italiano, pur contenendo norme come quelle degli artt.
5 e 128 della Costituzione, di fatto, in assenza dell'attuazione di
tali norme, era ancora un ordimento monistico. Con l'emanazione
della legge n. 142/1990 si e' avuta piena attuazione degli articoli
della Costituzione sopra richiamati, e si e' configurato un
ordinamento di tipo policentrico, caratterizzato da una pluralita' di
enti, ciascuno dotato di autonomia costituzionalmente garantita.
Quindi, dopo l'emanazione della legge n. 142/1990, l'ordinamento
italiano si fonda su un diverso equilibrio fra i soggetti dotati di
rilevanza costituzionale, con la fondamentale conseguenza che i
comuni e le province sono enti investiti di funzioni proprie e con
sfere di autonomia garantite tali da limitare la sfera di
attribuzioni degli altri soggetti anch'essi dotati di autonomia
costituzionalmente garantita.
La Corte costituzionale nella citata sentenza del 1989 ha,
altresi' affermato che, il particolare favore per l'operativita'
della legge (e degli atti equiparati), trova un limite in relazione a
leggi (o atti equiparati) che concernano "l'ordine sostanziale e le
connesse situazioni soggettive, e soprattutto ( ..) influiscano
negativamente su queste ultime". Pertanto, la Corte ha ammesso la
possibilita' "che in relazione a leggi (o atti equiparati) che
concernano direttamente competenze di organi pubblici (...) si
presentino scarse occasioni di controversie e conseguentemente si
formino zone franche di incostituzionalita'" a condizione che non si
verifichi "un irrimediabile pregiudizio per l'attuazione dei valori
costituzionali nell'assetto dei rapporti giuridici". Riassumendo, se
pur in linea di principio la Corte ha ritenuto che il conflitto di
attribuzione fra poteri dello Stato non possa avere ad oggetto una
legge (o un atto equiparato), ne ha ammesso la possibilita'
nell'ipotesi in cui la legge (o un atto equiparato) costituiscono un
elemento di rottura del nostro sistema costituzionale.
Nel caso di specie il Governo - che nell'ambito dell'ordinamento
e' preposto precipuamente alla tutela delle attribuzioni e degli
interessi dello Stato-apparato - intervenendo nella situazione
organizzata da leggi precedenti per ridurre le risorse degli enti
locali - che costituiscono soggetti a rilevanza costituzionale ed
essenziali per il funzionamento del sistema democratico - finisce per
inserire un elemento di rottura nel nostro sistema di garanzia
costituzionale ed altera l'equilibrio nei rapporti fra i poteri
dell'ordinamento repubblicano.
Insomma, se si ammette che il Governo nel corso dell'esercizio
possa emettere i provvedimenti in esame, si consente ad esso, di
sospendere l'esercizio dell'autonomia propria degli enti locali,
cosi' come garantita dall'art. 128 della Costituzione ed attuata
dalla legge n. 142/1990. Il pericolo di atti normativi statali e
regionali lesivi delle autonomie locali si puo' prevenire solo
riconoscendo la nuova soggettivita' che deriva ai comuni e alle prov-
ince dalla legge n. 142/1990.
I comuni e le province si possono proteggere contro le invadenze
dello Stato e delle regioni solo se possono ricorrere direttamente
alla Corte costituzionale e quindi senza la mediazione del giudice e
senza il procedimento in via incidentale, che molte volte non sarebbe
nemmeno possibile instaurare.
PRESUPPOSTI OGGETTIVI DEL CONFLITTO
Analizzato l'aspetto della legislazione a sollevare il conflitto
di attribuzione da parte della provincia di Torino occorre valutare
in che modo il legislatore abbia individuato la sfera di attribuzioni
degli enti locali.
La legge n. 142 dell'8 giugno 1990, seppure con notevole ritardo
ha dato attuazione a quanto previsto dalla Costituzione accogliendo i
principi da essa sanciti secondo i quali la Repubblica italiana
risulta articolata in una pluralita' di organismi autonomi e
concorrenti ed a tal fine ha conferito alle province cosi' come ai
comuni attribuzioni, poteri e funzioni di estrema rilevanza in
attuazione degli artt. 128 e 118, primo comma, della Costituzione.
In particolare, l'art. 2 al primo comma riafferma che le "comunita'
locali, ordinate in comuni e province, sono autonome". Ai sensi del
quanto comma dell'art. 2 tale autonomia si articola essenzialmente in
autonomia statutaria e finanziaria. La norma non fa distinzione
alcuna ne' pone gerarchie tra i due concetti, per cui l'eventuale
lesione dell'autonomia finanziaria comporta nel contempo la lesione
dell'autonomia statutaria e, quindi, una lesione dell'ordinamento
istituzionale.
Infatti, la legge n. 142/1990 ha riconosciuto alle province
un'ampio potere normativo che comprende non piu' e non soltanto il
potere di emanare regolamenti, fonti sicuramente di natura
secondaria, ma anche il potere di dotarsi di uno statuto, che
costituisce fonte di natura diversa e assai piu' importante rispetto
ai primi. Lo statuto si caratterizza quale fonte normativa
costitutiva della disciplina di ciascun ente e quale fonte sub-
primaria fondata sulla norma dell'art. 128 della Costituzione e con
un ambito di competenza oggettiva delineato nella legge di principi.
L'autonomia statutaria, oltre ad essere contenuta nell'art. 128 della
Costituzione, e' riconducibile all'esercizio della sovranita'
popolare, quale sua mediata manifestazione. Quindi, detta autonomia
deve essere valutata in collegamento con l'art. 1 della Costituzione,
che come e' noto recita: "La sovranita' appartiene al popolo, che
l'esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione".
Ne consegue che, nel caso frequente di invadenza con legge
regionale o addirittura con legge statale degli ambiti riservati alla
autonomia statutaria, occorre che gli enti locali possano difendere
la loro autonomia e possano difenderla nell'unico luogo deputato alla
difesa delle proprie funzioni costituzionalmente garantite: la Corte
costituzionale. Per quanto attiene all'autonomia finanziaria,
profilo piu' pertinente al caso in esame, va rilevato che la
disposizione dell'art. 2 della legge n. 142/1990 (ove si afferma che
"i comuni e le province hanno autonomia finanziaria nell'ambito delle
leggi e del coordinamento della finanza pubblica" sviluppa quanto
previsto dall'art. 119 della Costituzione.
La norma costituzionale, infatti, stabilendo che le leggi della
Repubblica coordinano l'autonomia finanziaria delle regioni con la
"finanza dello Stato, delle province e dei comuni", presuppone
l'esistenza in capo alla province e ai comuni di una finanza autonoma
ed organica e presuppone una quasi equiordinazione fra gli enti
dell'ordinamento: Stato-persona, regioni, province e comuni. Del
resto la previsione dell'autonomia finanziaria e' requisito
indispensabile per un'effettiva consistenza dell'autonomia.
Questa, infatti, riconosciuta dagli artt. 5 e 128 della
Costituzione e ribadita dall'art. 2 della legge n. 142/1990,
costituirebbe un'affermazione priva di contenuto concreto se ad essa
non si accompagnasse l'autosufficienza finanziaria e soprattutto la
salvaguardia, nel corso dell'esercizio, delle risorse individuate ed
assegnate come risorse "trasferite" o "trasferende". L'esistenza di
fondi sufficienti e' condizione indispensabile perche' gli enti non
siano dipendenti dal potere centrale e, quindi, possano esprimere
liberamente il loro indirizzo politico-amministrativo. Peraltro,
l'art. 2 della legge n. 142/1990 in modo analogo a quanto previsto
dall'art. 118 della Costituzione per la finanza regionale, dispone
che l'autonomia finanziaria della provincia si esplica nell'ambito
delle leggi e del coordinamento della finanza pubblica.
L'art. 54, primo comma, ribadisce che l'ordinamento della finanza
locale e' riservato alla legge.
Tuttavia i principi entro cui si dovra' muovere il legislatore nel
dettare l'attesa normativa di riorganizzazione del settore sono
contenuti nell'art. 54 della legge n. 142/1990.
Tale norma dispone, fra l'altro piu' precisamente, che:
1) "ai comuni ed alle province la legge riconosce, nell'ambito
della finanza pubblica, autonomia finanziaria fondata su certezza di
risorse proprie e trasferite";
2) "la legge assicura, altresi', agli enti locali potesta'
impositiva autonoma nel campo delle imposte, delle tasse e delle
tariffe, con conseguente adeguamento della legislazione tributaria
vigente";
3) "i trasferimenti erariali devono garantire i servizi locali
indispensabili e sono ripartiti in base a criteri obiettivi che
tengano conto della popolazione, del territorio e delle condizioni
socio-economiche, nonche' in base ad una perequata distribuzione
delle risorse che tenga conto degli squilibri di fiscalita' locale";
4) "l'ammontare complessivo dei trasferimenti e dei fondi e'
determinato in base a parametri fissati dalla legge per ciascuno
degli anni previsti dal bilancio pluriennali dello Stato e non e'
riducibile nel triennio".
Quindi i capisaldi dell'ordinamento della finanza locale sono di
grandissima portata, infatti:
a) l'ordinamento della finanza locale e l'ordinamento
finanziario sono riservati alla legge dello Stato (artt. 2, 54 e 55
della legge n. 142/1990);
b) e' prevista per i comuni e le province, la certezza di
risorse proprie e trasferite (art. 54);
c) la garanzia della copertura finanziaria statale per i
servizi locali indispensabili.
Per quanto attiene al punto a), come si e' osservato in
precedenza, l'assenza di una legge di riforma della finanza locale,
non comporta l'assemza di principi in questa materia, posto che
questi sono fissati in parte dalla legge n. 142/1990 ed in parte sono
desumibili dall'ordinamento ed anche dalla programmazione nazionale,
dalla legge del bilancio nazionale e dalle leggi sulla finanza
pubblica in generale e sulla finanza locale (in particolare il d.lgs.
30 dicembre 1992, n. 504). Di tal guisa, tenendo presente che la
legge n. 142/1990 si caratterizza per la sua natura di legge
rinforzata (cfr. art. 1), e' evidente che ogni intervento del
legislatore statale deve avvenire nell'ambito dei principi fissati da
tale legge, a meno che non li modifichi espressamente con una norma
ad hoc, sempre, pero', nel rispetto dei principi di autonomia locale
sanciti dalla Costituzione. Per quanto attiene al punto b),
l'autonomia finanziaria dei comuni e delle province e' fondata,
almeno cosi' enuncia il secondo comma dell'art. 54, su certezza di
risorse proprie e trasferite. L'attuazione dei disposti statutari
dell'ente provincia di Torino concernenti l'organizzazione,
l'erogazione e la programmazione dei servizi necessita della
conoscenza anticipata delle disponibilita' finanziarie su cui possono
fare affidamento gli amministratori locali nell'esercizio finanziario
corrente e negli esercizi successivi. Solo in tal caso si puo'
sapere quali servizi verranno coperti dai trasferimenti erariali e
regionali, quali servizi necessari potranno essere erogati a carico
delle finanze locali, quali investimenti potranno essere decisi ed
effettuati. La certezza deve risultare garantita nel corso di tutto
il periodo finanziario di riferimento. La mancanza di certezza delle
risorse puo' portare a disavanzi in espansione; a situazioni di
partite e di debiti fuori bilancio; con conseguenze disastrose ed
anche dichiarazioni di dissesto finanziario incontrollabili e di
responsabilita' per amministratori e funzionari. Pertanto il Governo
non puo' intervenire, con un decreto-legge, prevedendo una riduzione
delle entrate quando l'esercizio finanziario e' gia' largamente
inoltrato; quando i bilanci sono stati approvati ed assestati; quando
le destinazioni di spesa e la ripartizione delle risorse disponibili
sono gia' state stabilite.
In riferimento al punto c), l'art. 54, secondo comma, stabilisce
non solo che i trasferimenti erariali devono garantire i servizi
locali indispensabili, ma anche che questi devono essere ripartiti
secondo precisi criteri che tengano conto della popolazione, del
territorio e delle condizioni socio-economiche, nonche' in base ad
una perequata distribuzione delle risorse che tenga conto degli
squilibri di fiscalita' locale. Questa operazione, sia pure di
massima e secondo criteri accentratori, e' stata compiuta in sede di
approvazione del bilancio dello Stato, della legge finanziaria
statale e della legge sulla finanza locale ed in particolare col
d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504. Quanto descritto rende chiaro che
il legislatore nel disciplinare i trasferimenti erariali, anche nel
caso intervenga con provvedimenti provvisori e contingenti, non puo'
prescindere dai parametri fissati al riguardo dalla legge di
principi. Quanto delineato, quindi, individua i limiti che
l'attivita' governativa deve rispettare anche sotto il profilo dei
rapporti Governo-Parlamento. In caso d'inosservanza di questi limiti
e principi, siano chiaramente in presenza di un uso illegittimo della
facolta' governativa di regolamentazione della finanza locale ed
anche di proposta al Parlamento. Muovendosi in direzione
completamente opposta a quella indicata dalla legge sulle autonomie
locali n. 142/1990, nonche' della legge delega n. 421/1992 e del
relativo decreto legislativo di attuazione n. 504/1992, il Governo
con il d.l. n. 155 del 22 maggio 1993 opera una irrigionevole,
immotivata ed illegittima riduzione dei trasferimenti previsti a
favore degli enti locali e quindi della provincia. In particolare,
l'art. 3 dispone, al primo comma, la riduzione del 5% dei contributi
ordinari, mentre al secondo comma la riduzione del 7% del complesso
delle dotazioni ordinarie riconosciute agli enti locali per l'anno
1993; l'art. 8, sempre per l'anno 1993, riduce drasticamente del 50
per cento l'ammontare dei mutui che possono essere concessi dalla
cassa depositi e prestiti per il finanziamento degli investimenti
degli enti locali compresi i mutui destinati ai settori dell'edilizia
scolastica e dell'edilizia giudiziaria. Le conseguenze sui bilanci
degli enti locali di quanto disposto dal Governo appaiono gravi. In
particolare il bilancio preventivo della provincia di Torino presenta
un elevato grado di rigidita' in relazione alla distribuzione fra
spese fisse e spese variabili. Infatti, sul volume totale delle
risorse correnti ammontanti a L. 304.769 miliardi, le spese fisse
incidono per una somma di L. 294.306 miliardi pari, quindi, al 96%.
Pertanto il margine di manovra delle risorse correnti e da destinare
per lo piu' ai fondi di riserva ed alle spese che non sono
propriamente istituzionali, ma tuttavia connesse a compiti
consolidati negli anni (assistenza, cultura, ecc ..) si riduce in
modo notevolissimo sino a L. 10.463 miliardi pari al 4% dell'intero
ammontare e pertanto tende a zero.
Con l'art. 3 del citato d.l. si va ad incidere indistintamente
sulle spese correnti, comprimendo inevitabilmente le spese sia le
spese fisse sia quelle variabili gia' di per se' insufficienti.
Inoltre il d.l. n. 155 del 22 maggio 1993, intervenendo ad esercizio
finanziario inoltrato, quando la maggior parte delle spese e' stata
impegnata e quando altri impegni incombono sull'ente in virtu' di
numerosi obblighi posti continuamente a carico degli enti locali da
parte di leggi statali e regionali, crea la premessa per una chiusura
in disavanzo dell'esercizio. Anche sotto questo punto di vista,
pertanto, risulta essere gravemente violata non soltanto l'automia
finanziaria locale, ma anche quella politica amministrativa. Non
vale certamente a giustificare tale intervento del governo l'esigenza
per lo Stato di contenere il deficit pubblico. Gli enti locali sono
consapevoli dell'estrema importanza dell'obiettivo, ma questo non
puo' essere perseguito alterando gli equilibri istituzionali
delineati dalla Costituzione. In particolare, gli enti locali sono
istituzioni di autonomia chiamate ad adempiere alle piu' diverse
funzioni ed ad assicurare alla cittadinanza i piu' diversi servizi.
Il Governo, operando dei tagli alla spesa degli enti locali senza
dire dove ed in che modo si ritiene di poter risparmiare nelle spese
per prestazioni a cittadini o per servizi, persegue in realta' un
intento di contenimento della spesa assolutamente astratto e privo di
un concreto riferimento alla strumentazione necessaria
all'individuazione delle entrate sostitutive. E' pertanto evidente
che la riduzione dei contributi ordinari non costituisce una misura
di effettivo contenimento del deficit del bilancio statale, ma un
semplice palliativo con il quale si finisce con l'addossare sugli
enti locali squilibri finanziari che prima o poi dovranno emergere ed
essere finanziati. E cio' con una ancor piu' evidente lesione del
principio di autonomia finanziaria ed una compressione del sistema
della finanza locale delineato dalla legge n. 142/1990.
E, d'altro canto, la riduzione del finanziamento mediante
trasferimenti si traduce in un vero e proprio onere aggiuntivo per i
bilanci degli enti locali. Dovrebbe, dunque, trovare piena
applicazione il pricipio costituzionale secondo cui ogni legge, la
quale importi nuove e maggiori spese per i bilanci pubblici deve
indicare i mezzi per farvi fronte (art. 81, quarto comma, della
Costituzione): e' infatti pacifico che tale principio valga anche nei
confronti delle leggi che comportano, anziche' un aumento di spesa,
una diminuzione di entrate. La disposizione dell'art. 3 del d.l. n.
155/1993, nel limitare radicalmente il contributo dello Stato,
determina una riduzione di entrate per gli enti locali senza indicare
la copertura finanziaria prevista dall'art. 81, quarto comma, della
Costituzione. La disposizione censurata avrebbe potuto - in astratto
- assumere un significato ove, ad esempio, a fronte di una
diminuzione dei trasferimenti alle province, il legislatore avesse
altresi' disposto una diminuzione dei servizi dalla stessa
tradizionalmente erogati e finanziati con la spesa corrente. Ma, a
parte il rilievo che cio' non avrebbe potuto essere fatto perche' in
netto contrasto col principio costituzionale di riconoscimento e
promozione delle autonomie locali, al contrario, con l'art. 2 del
recentissimo decreto interministeriale 28 maggio 1993, emanato in
attuazione dell'art. 11 della legge n. 8/1993 e dell'art. 37 della
legge n. 540/1992 il Governo, a fronte della predetta manovra
finanziaria, nel definire i servizi indispensabili di competenza
delle province, non opera alcun logico ridimensionamento degli
stessi. E' stata quindi introdotta anche nell'ordinamento degli enti
locali la categoria dei "servizi indispensabili", servizi per i quali
non esiste la libera scelta degli amministratori, dovendo gli stessi
essere in ogni caso garantiti ed assicurati ai cittadini. Da una
parte, quindi, una disposizione che limita pesantemente le risorse
finanziarie, dall'altra, una disposizione in astratto ed in se'
certamente condivisibile, che vieta in modo assoluto di sospendere,
limitare o sopprimere servizi qualificati come indispensabili.
Le argomentazioni svolte in riferimento alla norma dell'art. 3 del
d.l. n. 155/1993 possono estendersi alla seconda disposizione
impugnata - quella dell'art. 8 - con una ulteriore considerazione.
La legge n. 142/1990, per supplire ad una generale carenza di
programmazione pubblica, ha introdotto in numerose disposizioni
l'obbligo per le stesse di agire mediante piani e programmi per il
raggiungimento degli obiettivi prefissati: cosi' l'art. 3, quinto
comma, prevede il concorso di comuni e province "nella determinazione
degli obiettivi contenuti nei piani e nei programmi dello Stato e
delle regioni" provvedendo "per quanto di propria competenza, alla
loro specificazione ed attuazione", l'art. 1 assegna alla provincia
compiti di programmazione di notevole portata; ancora l'art. 32,
secondo comma, lett. b) elenca una serie di atti di natura
programmatoria che l'organo consiliare ha il compito di adottare
nell'esercizio della propria funzione di indirizzo e controllo
politico-amministrativo; l'art. 51, primo comma, infine, attribuisce
ai dirigenti "responsabilita' gestionali per l'attuazione degli
obiettivi fissati dagli orgnai dell'ente".
Tali disposizioni costituiscono ancora una volta la piu' alta
espressione del principio autonomistico cui e' ispirata la Carta
costituzionale (artt. 5 e 128 della Costituzione); non esiste infatti
piu' ampia autonomia di quella rappresentata dalla possibilita' per
un soggetto di proiettare la propria azione nel futuro, tentando di
prevederne i risultati e, sulla base di tale previsione, adeguare i
propri comportamenti al fine di conseguire gli obiettivi secondo
criteri di economicita', funzionalita' ed efficacia. Non e' chi non
veda, d'altronde, nel modello della programmazione un diretta
attuazione del principio del "buon andamento" dell'azione
amministrativa contenuto nell'art. 97 della Costituzione. Ebbene, la
funzione di "programmazione" vista come concretizzazione sia del
principio autonomistico, sia del principio efficentistico di cui
all'art. 97 della Costituzione, nella sua stretta corrrelazione con
il canone della ragionevolezza desumibile dell'art. 3 della
Costituzione, viene pesantemente modificata dal censurato intervento
del Governo. E' logico, infatti, che privando gli enti locali e,
nella fattispecie, le province dei mezzi finanziari necessari al
perseguimento degli obiettivi individuati dagli organi di governo
dell'ente, per un verso, risultano gravemente essere compromesse
l'autonomia e le funzioni della provincia quale "ente intermedio"
competente alla cura degli interessi ed alla promozione dello
sviluppo della comunita' provinciale (art. 2, terzo comma, della
legge n. 142/1990); mentre, per altro verso, e' precluso il
raggiungimento degli obiettivi prefissati negli atti di
programmazione degli organi collegiali, con un sensibile abbassamento
del livello di efficienza dell'azione amministrativa interessante le
aree intercomunali.
Con questa iniziativa il Governo contraddice i principi
costituzionali di buona amministrazione contenuti nell'art. 97 della
Costituzione e quindi costringe gli enti locali ad operare contro la
conclamata esigenza di efficacia, efficenza e correttezza dell'azione
amministrativa. E' opportuno, infine, ricordare che tale
ricostruzione trova autorevole conferma in alcune recentissime
decisioni della Corte costituzionale, la quale, sebbene in
riferimento all'autonomia finanziaria regionale (sentenze n. 98 e n.
116 del 1991; sentenze nn. 283/1991 e 356/1992); ha avuto modo di
affermare che "una riduzione di risorse disposta nel modo indicato
non puo' determinare squilibrio nella sfera di autonomia
costituzionalmente assicurata alle regioni e, quindi, nei confronti
di una corretta attivita' di bilancio o dovuto alla possibile
interferenza di quegli interventi sui programmi di spesa gia'
adottati ed in corso di svolgimento".
Tale affermazione di principio non puo' non ritenersi estensibile
a fortiori agli enti locali, trattandosi di soggetti dotati di pari
autonomia e dignita' costituzionale. Peraltro, il supremo Collegio
con successiva decisione - la n. 128/1993 - che pure potrebbe
suscitare alcune perplessita', ha ritenuto che non vi puo' essere
violazione del principio sopra enunciato in presenza delle due
seguenti condizioni: una manovra finanziaria di carattere generale,
diretta a far fronte ad una situazione di emergenza e disavanzo nel
settore pubblico allargato, che richiede un impegno solidale di tutti
gli enti territoriali erogatori di spesa di fronte al quale la
garanzia costituzionale dell'autonomia finanziaria non puo' fungere
da impropria giustificazione per una singolare esenzione; una manovra
finanziaria che operi esclusivamente sulle spese correnti e non anche
sulle spese destinate allo sviluppo. In riferimento al primo punto,
non vi e' dubbio che la manovra operata dal Governo con il d.l. n.
155/1993 sia priva del carattere della generalita', incidendo piu'
pesantemente sui bilanci degli enti locali, caratterizzati da una
capacita' finanziaria di gran lunga inferiore a quella dello Stato e
della regione. E soprattutto dalla "rigidezza" della loro finanza.
Pertanto, solo apparente risulta essere il coinvolgimento di tutti i
soggetti istituzionali erogatori di spesa nella riduzione del
disavanzo pubblico. Evidente, inoltre, appare la violazione del
secondo principio da parte dell'art. 8 del d.l. n. 155/1993 che si
occupa delle spese destinate agli investimenti dei locali. Dalle
considerazioni che precedono emerge con chiarezza come il Governo
abbia illegittimamente menomato le attribuzioni costituzionalmente
riservate alla provincia.
OGGETTO DEL CONFLITTO
Le osservazioni sin qui svolte consentono di puntualizzare
l'oggetto del conflitto che con il presente atto si solleva dinanzi
alla Corte costituzionale, avverso il Governo nel suo complesso. La
ricorrente lamenta innanzitutto che sia stata violata la propria
sfera di attribuzioni costituzionali attraverso il d.l. n. 155 del
22 maggio 1993. Attraverso il richiamato decreto-legge si verifica
un conflitto da interferenza che ha ad oggetto la delimitazione della
sfera di competenza della provincia di Torino ad essa riservata dagli
artt. 118 e 128 della Costituzione, oltre che della legge 8 giugno
1990, n. 142 e consistente nello stabilire se il d.l. citato leda
le attribuzioni della provincia stessa.