ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 100, 103 e
104 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 753 (Nuove norme in materia di
polizia, sicurezza e regolarita' dell'esercizio delle ferrovie e di
altri servizi di trasporto), promosso con ordinanza emessa l'11 marzo
1993 dal Tribunale di Pavia nel procedimento civile vertente tra
l'Azienda Servizi Municipalizzati di Pavia e Forlini Pietro ed altri,
iscritta al n. 224 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21, prima serie speciale,
dell'anno 1993;
Visti gli atti di costituzione di Comizzoli Mario e dell'A.S.M. di
Pavia nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 1993 il Giudice
relatore Luigi Mengoni;
Uditi gli avvocati Luciano Ventura per Comizzoli Mario, Ferruccio
Carboni per l'A.S.M. di Pavia e l'avvocato dello Stato Giuseppe Stipo
per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio di appello promosso dall'Azienda
Servizi Municipalizzati di Pavia avverso la sentenza pretorile 19
febbraio 1992, che l'aveva condannata a corrispondere ai ricorrenti
la retribuzione prevista dall'art. 17, lett. c), del r.d.l. 19
ottobre 1923, n. 2328, il Tribunale di Pavia, con ordinanza dell'11
marzo 1993, ha sollevato, in riferimento all'art. 76 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale degli artt. 1,
100, 103 e 104 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 753, attuativo della
delega legislativa conferita al Governo dalla legge 6 dicembre 1978,
n. 835, "nella parte in cui dispongono l'abrogazione del (citato)
r.d.l. n. 2328 del 1923 senza farne salva la vigenza quale norma
transitoria anche per le categorie di servizi di trasporto diverse da
quelle indicate nell'art. 1, comma 3, del d.P.R. n. 753 del 1980". Ad
avviso del giudice remittente, le norme denunciate sono viziate da
eccesso di delega in relazione:
a) all'art. 1, lett. c), della legge n. 835 del 1978, che
demanda al Governo di "provvedere al riordinamento e
all'aggiornamento delle disposizioni per la polizia, la sicurezza e
la regolarita' dei servizi di trasporto terrestre" limitatamente a
quelli, diversi dalle ferrovie in concessione, rimasti di competenza
degli organi dello Stato o trasferiti alla competenza delle Regioni,
esclusi pertanto i servizi gestiti dalle aziende municipalizzate;
b) all'art. 1, lett. a), che demanda al Governo di provvedere
all'aggiornamento e al riordino delle norme contenute nel
"Regolamento circa la polizia, sicurezza e regolarita' dell'esercizio
delle strade ferrate", approvato con r.d. 31 ottobre 1873, n. 1687,
restando percio' estranea alla delega la materia dei tempi di "lavoro
effettivo" e dei relativi parametri retributivi, non compresa
nell'art. 10 del citato regolamento e disciplinata dall'art. 17 del
r.d.l. n. 2328 del 1923;
c) all'art. 1, lett. e), che autorizza il Governo ad "abrogare
tutte le disposizioni vigenti nelle materie oggetto di delega in
contrasto con la futura normativa", dai cui destinatari sono escluse,
ai sensi della precedente lett. c), le aziende municipalizzate.
Sul punto della rilevanza della questione il Tribunale precisa che
gli accordi aziendali, cui rinvia l'art. 4/A del c.c.naz. 23 luglio
1976 per gli autoferrotranvieri, non contemplano una disciplina
convenzionale che possa ritenersi assorbente del diritto di
retribuzione previsto dall'art. 17 del r.d.l. n. 2328 del 1923. I
detti accordi disciplinano soltanto "i c.d. tempi accessori, istituto
ben diverso da quello previsto dal menzionato art. 17".
2.1. - Nel giudizio davanti alla Corte si e' costituita l'Azienda
Servizi Municipalizzati di Pavia sostenendo, soprattutto nella
memoria integrativa dell'atto di costituzione, l'irrilevanza della
questione, e chiedendo in subordine una dichiarazione di
infondatezza.
La questione sarebbe irrilevante perche', indipendentemente
dall'abrogazione o no del decreto del 1923, la causa oggetto del
giudizio a quo "avrebbe dovuto essere decisa sulla base della
normativa applicabile al rapporto di lavoro dei dipendenti
dell'Azienda Municipalizzata, ossia il r.d. n. 148 del 1931 e gli
accordi collettivi ai quali il medesimo rinvia".
L'infondatezza e' sostenuta per un verso con argomenti analoghi a
quelli svolti dalla Corte di cassazione nella sentenza n. 6089 del
1991, per altro verso sul riflesso che l'abrogazione del decreto del
1923 "non ha affatto travolto la normativa degli autoferrotranvieri
dipendenti dalle aziende municipalizzate, in quanto e' rimasto in
vigore il r.d. n. 148 del 1931, del quale l'art. 104 in questione ha
abrogato soltanto l'art. 8, sesto comma".
Nel merito l'Azienda si riporta ai motivi della sentenza appena
citata, che ha ritenuto la questione manifestamente infondata. Non vi
sarebbe eccesso di delega, secondo la Corte di cassazione, perche'
tra le norme del regolamento del 1873, che il Governo e' stato
delegato ad aggiornare e riordinare, vi e' l'art. 10 che obbliga le
societa' esercenti a "fissare l'orario di servizio del personale in
modo da lasciare a questo le ore necessarie di riposo continuato",
cioe' una norma afferente alla medesima materia regolata dal r.d.l.
n. 2328 del 1923, sicche' la delega comprende anche il potere di
incidere sul rapporto di lavoro, quanto meno per la disciplina degli
orari e dei turni di lavoro.
2.2. - Si e' pure costituita una delle parti private chiedendo la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle norme impugnate
per i motivi esposti nell'ordinanza di rimessione, che sono stati poi
sviluppati e integrati in un'ampia memoria depositata in prossimita'
dell'udienza di discussione.
La difesa del prestatore di lavoro osserva che oggetto della
disciplina di cui all'art. 17, lett. c), del regolamento del 1923 non
e' tanto la durata dell'orario effettivo di lavoro del personale di
scorta ai treni, quanto piuttosto le modalita' del suo calcolo e i
riflessi economici del medesimo, cioe' una materia non compresa nella
delega, onde appare inconferente il riferimento all'art. 10 del r.d.
n. 1687 del 1873, il quale non tocca il trattamento economico del
personale. D'altra parte, la norma regolamentare non puo' dirsi
superata dall'art. 1 del r.d. n. 148 del 1931, essendo invece rimasta
in vigore in funzione di minimo legale di trattamento non derogabile
dai contratti collettivi.
In particolare, per quanto riguarda l'art. 1, lett. e), della legge
n. 835 del 1978, la parte privata rileva che questa disposizione,
letta nel contesto complessivo della delega, "non autorizza affatto
il Governo ad abrogare qualsiasi norma che abbia a che vedere con
l'esercizio ferroviario". Il potere abrogativo conferito al Governo
incontra il duplice limite del riferimento della delega non a tutti i
pubblici servizi di trasporto, ma soltanto a quelli specificati
nell'art. 1, lett. c), e della condizione che le norme abrogate siano
in contrasto con la futura normativa. La violazione di tale limite ha
comportato che l'abrogazione "secca" del r.d.l. n. 2328 del 1923,
senza il temperamento previsto dall'art. 103 del decreto delegato,
inapplicabile alle aziende municipalizzate, lascia priva di ogni
regolamentazione legislativa per il personale di queste aziende la
materia delle modalita' temporali delle prestazioni di lavoro e del
computo nel lavoro effettivo dei tempi occorrenti per
l'avvicendamento dei turni di guida, materia per la quale l'art. 36
della Costituzione prevede una riserva di legge.
3. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione
sia dichiarata inammissibile o, in subordine, infondata.
Inammissibile perche', per quanto riguarda il trattamento
retributivo del personale delle aziende municipalizzate, la
disciplina legale previgente e' stata sostituita dalla contrattazione
collettiva ai sensi dell'art. 1, secondo comma, del r.d. n. 148 del
1931. Infondata per le ragioni illustrate nella sentenza n. 6089 del
1991 della Corte di cassazione piu' volte citata.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Pavia ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, 100, 103 e 104 del d.P.R. 11 luglio
1980, n. 753 - attuativo della delega legislativa conferita al
Governo dalla legge 6 dicembre 1978, n. 835, per l'emanazione di
nuove norme in materia di polizia, sicurezza e regolarita'
dell'esercizio delle ferrovie e di altri servizi di trasporto -
"nella parte in cui dispongono l'abrogazione del r.d.l. 19 ottobre
1923, n. 2328, senza farne salva la vigenza, quale norma transitoria,
anche per le categorie di servizi di trasporto diverse da quelle in-
dicate nell'art. 1, comma 3, del d.P.R. n. 753 del 1980".
2. - L'Azienda Servizi Municipalizzati di Pavia ha eccepito
l'irrilevanza della questione sul riflesso che la causa oggetto del
giudizio a quo "avrebbe dovuto essere decisa sulla base della
normativa applicabile al rapporto di lavoro dei dipendenti delle
aziende municipalizzate di trasporto, ossia il r.d. 8 gennaio 1931,
n. 148, e gli accordi collettivi ai quali il medesimo rinvia,
prescindendo dall'applicabilita' diretta dell'art. 17 del r.d.l. n.
2328 del 1923. Si trattava, quindi, di valutare se la normativa
collettiva nazionale e quella aziendale riservano un trattamento
adeguato alle prestazioni dei conducenti di linea per quanto concerne
sia i c.d. tempi accessori in senso stretto, sia le prestazioni rela-
tive ai cambi di veicoli".
Analoga eccezione e' stata formulata dall'Avvocatura dello Stato,
ad avviso della quale l'art. 1, secondo comma, del r.d. n. 148 del
1931 ha "sostituito la disciplina normativa previgente con la
contrattazione collettiva per quanto riguarda l'aspetto retributivo".
L'eccezione non puo' essere accolta. Poiche' le norme del r.d.l.
2328 del 1923 concernenti il trattamento economico del personale non
possono ritenersi abrogate dall'art. 1, secondo comma, del r.d. n.
148 del 1931, ma sono rimaste in vigore come minimi legali non
derogabili (in peius) dalla contrattazione collettiva (art. 7 disp.
prel. cod. civ.), la tesi proposta sembra debba intendersi nel senso
che il giudice a quo, una volta accertato che la contrattazione
collettiva si occupa soltanto dei c.d. tempi accessori, che sono cosa
diversa dai "tempi di cambio", avrebbe dovuto mettere a confronto le
due discipline, legale e collettiva, per valutare, col metodo
globale, se la seconda sia complessivamente piu' favorevole ai
lavoratori, cosi' da potersi considerare assorbito il beneficio
previsto dall'art. 17, lett. c), del r.d.l. del 1923. Va replicato
che - a parte la questione se il metodo globale di confronto, con cui
si applica il criterio della fonte piu' favorevole nei rapporti tra
contratto individuale di lavoro e contratto collettivo (art. 2077
cod.civ.), sia applicabile anche ai rapporti tra contratto collettivo
e legge o regolamento - la detta valutazione e' espressamente
respinta dall'ordinanza di rimessione: "non si puo' ritenere -
afferma il giudice a quo - che dagli accordi aziendali cui rinvia il
contr. coll. naz. del 23 luglio 1976 per gli autoferrotranvieri
discenda una disciplina convenzionale del rapporto di lavoro degli
appellati con l'ASM di Pavia assorbente del diritto alla retribuzione
prevista dall'art. 17 del r.d.l. n. 2328 del 1923".
3. - In relazione agli artt. 1, 100 e 103 del d.P.R. n. 753 del
1980 la questione e' inammissibile perche' queste norme non incidono
sulla disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti delle aziende
municipalizzate.
L'art. 1, terzo comma, in conformita' dell'art. 1, lett. c), della
legge di delega, estende le norme comunque riguardanti le ferrovie in
concessione a tutti gli altri servizi collettivi di pubblico
trasporto terrestre di competenza degli organi dello Stato e, se
concernenti la polizia e la sicurezza dell'esercizio, anche a quelli
di competenza delle regioni. Nel novero di questi servizi pubblici
non rientrano le aziende municipalizzate di trasporto. Queste aziende
sono estranee anche al campo di applicazione degli artt. 100 e 103,
esso pure limitato ai servizi pubblici indicati nell'art. 1, terzo
comma. Va soggiunto che in relazione all'art. 103 la questione e'
formulata in termini palesemente contraddittori, in quanto muove a
questa norma la censura di non avere fatta salva la vigenza, in via
transitoria, del r.d.l. n. 2328 del 1923 "anche per le categorie di-
verse da quelle indicate nell'art. 1, terzo comma, del d.P.R. n. 753
del 1980", cioe' per le categorie non comprese tra i destinatari
della funzione legislativa delegata al Governo.
4. - La questione e' ammissibile in relazione all'art. 104, nella
parte in cui dispone l'abrogazione del r.d.l. n. 2328 del 1923. In
questi termini, che prospettano una sentenza puramente caducatoria, e
nei limiti della rilevanza per la decisione del giudizio a quo, la
questione e' anche fondata.
L'argomento contrario, desunto dalla sentenza n. 6089 del 1991
della Corte di cassazione, non puo' essere condiviso. Si sostiene che
l'art. 1, lett. a), della legge n. 835 del 1978, nel delegare il
Governo a provvedere all'aggiornamento e al riordino delle norme
contenute nel regolamento circa la polizia, sicurezza e regolarita'
dell'esercizio delle strade ferrate approvato con r.d. 31 ottobre
1873, n. 1687, attrae indirettamente nell'ambito della delega anche
il r.d.l. n. 2328 del 1923, avente per oggetto "la formazione degli
orari e dei turni di servizio del personale addetto ai pubblici
servizi di trasporto in concessione", ossia un oggetto coincidente
con quello dell'art. 10 del citato regolamento del 1873, il quale
demandava alle societa' concessionarie di "fissare l'orario di
servizio del personale in modo da lasciare a questo le ore necessarie
di riposo continuato".
Ma il confronto tra i due testi normativi contraddice l'asserita
coincidenza di oggetto: l'art. 10 del regolamento del 1873 si
proponeva soltanto, in funzione della sicurezza dell'esercizio delle
strade ferrate, di evitare che gli addetti fossero sottoposti a turni
di lavoro eccessivamente lunghi e gravosi senza l'alternanza di
congrui periodi di riposo, mentre il regolamento del 1923 allarga il
proprio oggetto al trattamento economico del personale in ordine ai
criteri di computo del lavoro effettivo al quale va commisurata la
retribuzione.
L'interpretazione estensiva della delega, sostenuta dall'Azienda
in causa e dall'Avvocatura dello Stato, porta all'assurdo di ritenere
che, mentre per i servizi pubblici indicati nell'art. 1, terzo comma,
del d.P.R. n. 753 del 1980 l'art. 103 del decreto medesimo ha
mantenuto in vigore, in via transitoria, il r.d.l. n. 2328 del 1923,
invece per le aziende municipalizzate la disciplina legale degli
orari e dei turni di servizio, cui rinvia l'art. 1, primo comma, del
r.d. n. 148 del 1931, sarebbe stata abrogata tout court senza alcuna
misura di diritto transitorio. Poiche' deve essere scartata, quando
e' possibile un'interpretazione diversa, l'interpretazione che
ascrive a un enunciato normativo un significato assurdo o
irragionevole, si deve ritenere che pure in relazione ai punti a) e
b) dell'art. 1 della legge n. 835 del 1978 la delega legislativa e'
limitata ai servizi pubblici di trasporto specificati nel punto c).
In questo senso, ma senza trarne la dovuta conseguenza in ordine ai
limiti del potere abrogativo previsto nel punto e), si e' orientato
lo stesso legislatore delegato nell'attuazione della direttiva di cui
al punto b) (tit. IX del d.P.R. n. 753 del 1980), e in particolare
nell'art. 100, n. 5, che per le ferrovie in concessione, e quindi
nell'ambito normativo definito dall'art. 1, terzo comma, del decreto,
autorizza il Ministro dei trasporti a emanare norme regolamentari
riguardanti la formazione dei turni per il personale addetto a
mansioni interessanti la sicurezza e la regolarita' del servizio.
Del resto, pur ammesso che, attraverso l'art. 10 del regolamento
del 1873, l'oggetto della delega investa anche il rapporto di lavoro
degli autoferrotranvieri relativamente alla disciplina dell'orario e
dei turni di servizio, il potere dell'organo delegato sarebbe
comunque limitato, secondo la lettera dell'art. 1 della legge n. 835
del 1978, alle norme interessanti la sicurezza e la regolarita' del
servizio, restandone esclusa in ogni caso la materia del trattamento
economico del personale, alla quale appartiene l'art. 17 del r.d.l.
n. 2328 del 1923.