ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 41-bis, secondo
comma, della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento
penitenziario e sull'esercizio delle misure privative e limitative
della liberta') e successive modificazioni, promossi con tre
ordinanze emesse il 7 aprile, il 17 marzo ed il 1x aprile 1993 dal
Tribunale di sorveglianza di Milano, nei procedimenti di reclamo
rispettivamente proposti da Nuvoletta Lorenzo, Ercolano Salvatore e
Nobile Gaetano, iscritte ai nn. 396, 401 e 402 del registro ordinanze
1993 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 29 e
30, prima serie speciale, dell'anno 1993;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 6 ottobre 1993 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Ritenuto in fatto
1. - Con tre ordinanze identiche nella sostanza, il Tribunale di
sorveglianza di Milano solleva questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 41-bis, secondo comma, della legge 26 luglio
1975 n. 354 in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, e 113,
primo e secondo comma, della Costituzione.
2. - Ritenendo di non poter applicare in via analogica il
procedimento di reclamo previsto dall'art. 14-ter dell'ordinamento
penitenziario avverso i provvedimenti di sorveglianza particolare, e
concludendo pertanto che i provvedimenti ex art. 41-bis sfuggono a
qualsiasi tipo di tutela giurisdizionale, il giudice remittente
prospetta un possibile contrasto della norma impugnata:
con l'art. 3 della Costituzione, in quanto, mentre il
provvedimento dell'Amministrazione penitenziaria che dispone il re-
gime di sorveglianza particolare e' sottoposto alla giurisdizione del
Tribunale di sorveglianza, attraverso la proposizione del reclamo
previsto dall'art. 14-ter dell'ordinamento penitenziario (assistito
da tutta una serie di garanzie idonee ad assicurare un regolare
contraddittorio tra le parti), l'atto amministrativo di
sottoposizione al regime penitenziario in esame, che pure incide
gravemente sui diritti essenziali della persona, costituzionalmente
tutelati, sfugge a qualsiasi tipo di controllo di legalita' in ordine
alla conformita' dello stesso alla legge, non consentendo a colui che
vi e' sottoposto, di dolersi dell'eventuale illegittimita';
con l'art. 24, primo comma, della Costituzione, per
l'impossibilita' di vedersi assicurata la facolta' di difesa sotto il
duplice profilo della difesa tecnica e del rispetto del principio del
contraddittorio;
con l'art. 113, primo e secondo comma, della Costituzione, in
quanto detta norma (che garantisce la tutela giurisdizionale nei
confronti di tutti gli atti della pubblica amministrazione, e che
costituisce puntuale specificazione di quanto disposto in termini
generali dall'art. 24 della Costituzione, anche in connessione al
principio di eguaglianza) non pare rispettata in assenza di mezzi di
impugnazione nei confronti di detti provvedimenti avanti il giudice
ordinario, laddove la magistratura di sorveglianza e' pacificamente
riconosciuta quale giudice naturale dei rapporti del detenuto con
l'Amministrazione penitenziaria allorche' l'operato di questa venga
ad incidere sui suoi diritti soggettivi.
3. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
concluso per l'infondatezza della questione.
La difesa del Governo ritiene, in sintesi, che nella fattispecie
in esame debba riconoscersi la giurisdizione del giudice
amministrativo in quanto l'oggetto del reclamo proposto avverso i
provvedimenti applicativi del regime ex art. 41-bis, secondo comma,
risulta essere la legittimita' dell'esercizio di un potere,
riconosciuto per legge alla pubblica amministrazione, nei confronti
di un soggetto che non gode di un diritto di liberta' pieno, bensi'
gia' "compresso" dal titolo detentivo.
Considerato in diritto
1.1. - Il Tribunale di sorveglianza di Milano, con tre ordinanze
di contenuto sostanzialmente identico, dubita, in riferimento agli
artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, della legittimita' dell'art.
41-bis, secondo comma, della Legge 26 luglio 1975 n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sull'esercizio delle misure
privative e limitative della liberta') che attribuisce al Ministro
della giustizia, quando ricorrano gravi motivi di ordine e di
sicurezza pubblica, la facolta' di sospendere in tutto o in parte,
nei confronti dei detenuti per taluni delitti, l'applicazione delle
regole di trattamento e degli istituti previsti dallo stesso
ordinamento penitenziario.
1.2. - I provvedimenti di rimessione investono sotto profili
coincidenti la medesima norma di legge e pertanto i relativi giudizi
vanno riuniti per essere decisi con unica sentenza.
2.1. - La questione e' stata sollevata nel corso di alcuni
procedimenti, avanti il Tribunale remittente, sui reclami proposti da
detenuti destinatari dei provvedimenti di applicazione del regime
detentivo di particolare rigore previsto dal citato art. 41-bis,
secondo comma. Ritengono i giudici a quibus che, in assenza di mezzi
d'impugnazione espressamente previsti dalla legge avverso
l'imposizione del detto regime, non possa applicarsi in via analogica
la disposizione dell'art. 14-ter dell'ordinamento penitenziario (che
prevede lo specifico strumento del reclamo al Tribunale di
sorveglianza avverso il regime di sorveglianza particolare disposto
ai sensi dell'art. 14-bis dell'ordinamento penitenziario), stante la
diversita' sia della ratio legis che dei presupposti del regime di
sorveglianza particolare in raffronto a quello di cui al secondo
comma dell'art. 41-bis.
2.2. - Proprio la ritenuta impossibilita', per il detenuto, di
impugnare il provvedimento ministeriale sospensivo delle regole di
trattamento ordinario, e quindi l'assenza di un controllo
giurisdizionale sulla legittimita' di un provvedimento destinato ad
incidere in modo notevole sul regime penitenziario, conduce i giudici
remittenti a dubitare della legittimita' costituzionale del secondo
comma dell'art. 41-bis, sotto tre profili analoghi nella sostanza, e
cioe' per contrasto:
con l'art. 3 della Costituzione, per la irragionevole disparita'
di disciplina nei confronti del provvedimento che dispone la
sorveglianza particolare, avverso il quale e' invece prevista la
garanzia del reclamo ex art. 14-ter dell'ordinamento penitenziario;
con l'art. 24, primo comma, della Costituzione, per lesione del
diritto di difesa avverso atti che incidono su posizioni giuridiche
soggettive "oggetto di indefettibile tutela giurisdizionale";
con l'art. 113, primo e secondo comma, della Costituzione,
ancora per l'esclusione di ogni tutela giurisdizionale avverso un
provvedimento della pubblica amministrazione.
3.1. - La questione, sotto tutti i profili sollevati, e' infondata
nei sensi di seguito esposti.
3.2. - Questa Corte, con la sentenza n. 349 del 1993, ha gia'
avuto occasione di esaminare la disposizione prevista al secondo
comma dell'art. 41-bis dell'ordinamento penitenziario, allora
sospettata d'illegittimita' sotto vari profili tra i quali, in
sintesi, per lesione della riserva di giurisdizione sancita dall'art.
13, secondo comma, della Costituzione, e per la mancanza di
un'esauriente motivazione del provvedimento di applicazione di un
piu' rigoroso regime penitenziario (il che non avrebbe consentito al
destinatario di tutelare in modo adeguato i suoi diritti in via
giurisdizionale), in riferimento agli artt. 97, primo comma, e 113,
primo e secondo comma, della Costituzione.
Ritenendo la norma suscettibile di essere interpretata in modo
aderente al dettato costituzionale, e dichiarando quindi non fondata
la questione, la Corte riassunse alcuni principi che dovevano
ritenersi fermi in materia di ordinamento penitenziario. In
particolare, chiari' specificamente che l'Amministrazione
penitenziaria poteva certamente adottare provvedimenti in ordine alle
modalita' di esecuzione della detenzione che non eccedessero il
sacrificio della liberta' personale gia' potenzialmente imposto al
detenuto con la sentenza di condanna; provvedimenti i quali,
"naturalmente", rimanevano soggetti ai limiti ed alle garanzie
previsti dalla Costituzione in ordine al diritto di difesa (art. 24),
al divieto di ogni violenza fisica e morale (art. 13, quarto comma),
o di trattamenti contrari al senso di umanita' (art. 27, terzo
comma).
Se quindi le modalita' del trattamento non incidenti sulla
liberta' personale del detenuto potevano anche essere rimesse alle
valutazioni dell'Amministrazione, cio' non escludeva, tuttavia, la
garanzia del diritto di difesa nei confronti di tutti quei
provvedimenti che, proprio in quanto concretavano modalita' di
esecuzione della pena, erano comunque suscettibili di incidere su
diritti inviolabili dell'uomo specificamente garantiti dalle norme
costituzionali indicate.
3.3. - Sulla base di tali ragioni la sent. n. 349 del 1993 aveva
infine affermato che i provvedimenti applicativi del regime detentivo
previsto dal secondo comma dell'art. 41-bis dovevano ritenersi
certamente sindacabili dal giudice ordinario, "il quale, in caso di
reclamo, esercitera' su di essi il medesimo controllo giurisdizionale
che l'ordinamento penitenziario gli attribuisce in via generale
sull'operato dell'Amministrazione penitenziaria e sui provvedimenti
concernenti l'esecuzione delle pene".
Tale affermazione, che nella motivazione della sentenza costituiva
solo un (seppur rilevante) passaggio argomentativo, ma non un capo
della decisione, va ora pienamente ribadita.
3.4. - Occorre rilevare che nell'ambito dell'ordinamento
penitenziario e' gia' espressamente previsto un tipo di regime
detentivo - il "regime di sorveglianza particolare" - disciplinato
degli artt. 14-bis e seguenti, che nella sua concreta applicazione
viene ad assumere un contenuto largamente coincidente con il regime
differenziato introdotto con il provvedimento ex art. 41-bis, secondo
comma, di sospensione del trattamento penitenziario.
E' di intuitiva evidenza che il potere esercitato serve, in
entrambi i casi, a consentire all'Amministrazione penitenziaria di
predisporre uno strumento di particolare rigore mediante il quale
fronteggiare la pericolosita' di ben determinate categorie di
detenuti.
Ricorre anche un notevole identita' di presupposti, stante l'ampia
possibilita' di applicare il regime di sorveglianza particolare a
qualsiasi detenuto, sulla base di precedenti comportamenti
penitenziari, "o di altri concreti comportamenti tenuti nello stato
di liberta'" (art. 14- bis, quinto comma).
3.5. - In breve, una volta affermato che nei confronti
dell'Amministrazione penitenziaria i detenuti restano titolari di
posizioni giuridiche che per la loro stretta inerenza alla persona
umana sono qualificabili come diritti soggettivi costituzionalmente
garantiti, occorre conseguentemente riconoscere che la tutela
giurisdizionale di dette posizioni, costituzionalmente necessaria ai
sensi dell'art. 24 della Costituzione, non puo' che spettare al
giudice dei diritti e cioe' al giudice ordinario. Nell'attuale quadro
normativo, pertanto, in assenza di disposizioni espresse, la
competenza a sindacare la legittimita' dei provvedimenti adottati
dall'Amministrazione penitenziaria ai sensi dell'art. 41-bis deve
riconoscersi a quello stesso organo giurisdizionale cui e' demandato
il controllo sull'applicazione, da parte della medesima
Amministrazione, del regime di sorveglianza particolare, ai sensi
dell'art. 14-ter dell'ordinamento penitenziario.
Alla stregua delle considerazioni suesposte la norma puo' ricevere
un'applicazione aderente al dettato costituzionale.