ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 16 e 23 del
d.P.R. 27 marzo 1969, n. 128 (Ordinamento interno dei servizi
ospedalieri), promosso con ordinanza emessa il 7 dicembre 1992 dal
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto
dal Sindacato nazionale dei chimici dipendenti U.S.L. ed altri contro
il Presidente del Consiglio dei ministri ed altri, iscritta al n. 252
del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 23, prima serie speciale, dell'anno 1993;
Visti l'atto di costituzione del Sindacato nazionale dei chimici
dipendenti U.S.L., nonche' l'atto di intervento della Federazione
nazionale degli Ordini dei medici chirurghi e degli odontoiatri;
Udito nell'udienza pubblica del 2 novembre 1993 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Udito l'avv. Antonio Funari per la Federazione nazionale degli
Ordini dei medici chirurghi e degli odontoiatri;
Ritenuto in fatto
1. Con ordinanza del 7 dicembre 1992, il Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio ha sollevato, in riferimento agli artt. 33,
comma quinto, e 97, comma primo, della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 16 e 23 del d.P.R. 27 marzo
1969, n. 128 nella parte in cui "consentono che gli assistenti medici
siano applicati ai servizi ospedalieri di analisi e di virologia".
Il tribunale remittente premette di essere stato adito dal
sindacato nazionale dei chimici dipendenti U.S.L. nonche' da alcuni
chimici dipendenti della unita' sanitaria locale, i quali hanno
impugnato il d.P.R. 20 novembre 1990 n. 384, di recepimento
dell'accordo 6 aprile 1990 concernente il comparto del servizio
sanitario nazionale. In particolare i ricorrenti hanno denunciato la
illegittimita' degli artt. 58, comma decimo, e 124, comma secondo,
del succitato d.P.R. n. 384 del 1990, i quali stabiliscono la
partecipazione dei medici addetti ai servizi di analisi e di
virologia delle unita' sanitarie locali alla ripartizione degli
introiti per le prestazioni di laboratorio svolte in plus orario.
Dette disposizioni sarebbero, invero, affette da illegittimita'
derivata, in quanto costituenti applicazioni degli articoli 16 e 23
del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 128, norme ritenute, come si e'
rilevato, in contrasto con gli artt. 33, comma quinto, e 97, comma
primo, della Costituzione.
Tanto premesso, il tribunale remittente solleva questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 16 e 23 del d.P.R. n. 128 del
1969, ritenendo che la stessa sia rilevante e non manifestamente
infondata.
La questione e', infatti, logicamente subordinata all'esito del
giudizio circa la costituzionalita' di norme legislative che
prevedono la presenza dei medici nei servizi di analisi e di
virologia delle unita' sanitarie locali: ove venisse dichiarata la
illegittimita' di tali norme, il personale medico non potrebbe fare
parte della "e'quipe che ha reso le prestazioni aggiuntive" e quindi
verrebbe meno la base normativa della disciplina regolamentare
oggetto del giudizio "a quo".
Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice "a quo" rileva
che le norme censurate violerebbero anzitutto l'art. 33, quinto
comma, della Costituzione il cui "nucleo precettivo" andrebbe
individuato "nella necessita' non derogabile che la capacita'
professionale nel settore specifico sia seriamente accertata".
Ai fini di detto accertamento il binomio titolo di studio-esame di
stato non sarebbe ne' decisivo, ne' esauriente: cio' con particolare
riguardo alle professioni esercitate presso le strutture pubbliche,
alle quali per principio costituzionale si accede per concorso.
Nella specie, con riguardo alle posizioni funzionali di primario
ospedaliero e di aiuto corresponsabile ospedaliero gli artt. 27 e 30
del d.m. 30 gennaio 1982 prevederebbero che il concorso sia bandito
per specifiche discipline e che lo stesso comprenda, oltre ad una
prova scritta, una prova pratica "su tecniche e manualita' peculiari
della disciplina oggetto del concorso". Il successivo art. 165
individua le discipline per le quali debbono essere banditi i
concorsi, indicando al n. 12, per l'area funzionale di medicina
"laboratorio analisi chimico-cliniche e microbiologia".
Cio' consentirebbe di trarre due conclusioni.
Le prove concorsuali dei primari e degli aiuti ospedalieri
sarebbero "strettamente finalizzate" ai compiti tipici dei servizi di
analisi e di virologia.
Al contrario - ed a differenza dei casi piu' sopra considerati -
la disciplina dei concorsi per il personale che accede alla posizione
di assistente non conterrebbe alcun riferimento "a discipline
specifiche dell'area funzionale" giacche' ai sensi dell'art. 35 del
d.m. gia' indicato potrebbe indistintamente svolgersi su tutte le
materie ricomprese nell'area medesima.
Invero, a norma dell'art. 17 del d.P.R. n. 761 del 1979, gli
assistenti possono essere assegnati a prestare servizio presso i
laboratori di analisi e di virologia senza "apposito accertamento in
sede concorsuale della relativa preparazione"; si legittimerebbe,
cosi', - secondo il giudice a quo - il dubbio circa la conformita'
della normativa impugnata (artt. 16 e 23 del d.P.R. n. 128 del 1969)
agli artt. 33, quinto comma, e 97 della Costituzione. Ne', ai fini
dell'accertamento della professionalita' specifica, potrebbero
rinvenirsi garanzie nell'esame di Stato sostenute dai laureati in
medicina e chirurgia. Tale laurea si conseguirebbe al termine di un
corso nel quale la chimica e la biologia avrebbero ruoli "del tutto
marginali" e cio' in particolare raffronto con i corsi di laurea in
chimica ed in scienze biologiche.
Detta carenza - secondo il giudice a quo - si rifletterebbe sugli
artt. 16 e 23 del d.P.R. n. 128 del 1969 che prevedono l'impiego di
assistenti nei laboratori di analisi e virologia.
La normativa censurata sarebbe, altresi', in contrasto con l'art.
97 della Costituzione, in quanto la preposizione ad organismi
pubblici di personale non dotato della necessaria preparazione
professionale violerebbe il principio di buon andamento della
amministrazione.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si e'
costituito il sindacato italiano chimici dipendenti Unita' sanitarie
locali - ricorrente nel giudizio a quo - il quale, pur riproponendo
le argomentazioni di base contenute nell'ordinanza di rimessione,
rileva che la questione - cosi' come prospettata dal Tribunale
amministrativo regionale - sarebbe "sicuramente" riduttiva e chiede
che la stessa sia "rettificata dalla Corte attraverso l'uso del
potere di autorimessione".
L'affermazione del giudice a quo, secondo la quale nella
professionalita' del medico-chirurgo (acquisita tramite il corso di
laurea in medicina e chirurgia ed il relativo esame di abilitazione)
non rientra la competenza ad effettuare analisi chimico-cliniche
dovrebbe avere una valenza generale, coinvolgendo tutte le figure
mediche dei settori ospedalieri in discussione e non solo gli
assistenti medici.
Mancherebbe, comunque, una condizione necessaria per l'accesso
alle attivita' professionali, condizione desumibile dalla normativa
sulla istruzione superiore (art. 172 lett. a) del T.U. 31 agosto
1933, n. 1592; art. 5 del R.D. 31 dicembre 1923, n. 1909; tabella
delle corrispondenze allegate al R.D. del 1933) e si tratterebbe
della laurea specifica che sola dovrebbe consentire di accedere
all'esame di abilitazione professionale di Stato.
Ne deriverebbe che le censure di illegittimita' costituzionale
proposte dal Tribunale amministrativo regionale dovrebbero concernere
tutte le figure mediche dei servizi di analisi chimico-cliniche e di
virologia e non solo quelle degli assistenti.
3. - Si e' altresi' costituita, dinanzi a questa Corte, la
Federazione nazionale degli ordini dei medici chirurghi e degli
odontoiatri, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile.
Considerato in diritto
1. - Il tribunale remittente dubita, in riferimento agli artt. 33,
comma quinto, e 97 della Costituzione, della legittimita'
costituzionale degli artt. 16 e 23 del d.P.R. n. 128 del 1969 nella
parte in cui consentono che gli assistenti medici siano applicati ai
servizi ospedalieri di analisi (art. 16) e di virologia (art. 23).
In ordine alla prima delle dedotte censure si osserva che
l'accertamento della professionalita' specifica - posto come
requisito inderogabile dall'art. 33, comma quinto, della Costituzione
- non troverebbe adeguato riscontro nel concorso per gli assistenti
medici previsto dall'art. 35 del d.m. 30 gennaio 1982 il quale -
cosi' come disciplinato - non risponderebbe a finalita' di rigorosa e
specifica professionalita'. In particolare il surrichiamato art. 35
non conterrebbe alcun riferimento a discipline specifiche dell'area
funzionale, sicche' il concorso potrebbe svolgersi indistintamente su
tutte le materie con palese violazione del criterio della
professionalita' specifica sancito dall'art. 33, comma quinto, della
Costituzione, violazione che si "rifletterebbe" sugli artt. 16 e 23
d.P.R. n. 128 del 1969.
2. - E' preliminare l'esame circa l'ammissibilita' della
questione.
Invero, l'art. 35 del d.m. 30 gennaio 1982 - veicolo
dell'inosservanza dell'art. 33, comma quinto, della Costituzione
sugli artt. 16 e 23 del d.P.R. n. 128 del 1969 - e' norma
regolamentare, come tale sottratta al sindacato di legittimita'
costituzionale. Vero e' che la disciplina di cui al succitato art. 35
- concernente le prove di esame relative al concorso per assistenti
medici - non condiziona ne' modifica la sostanza delle norme
censurate, le quali, essendo contenute in un atto avente forza di
legge ordinaria (decreti delegati) sono sottoposte al controllo di
questa Corte. Controllo che evidentemente prescinde da censure
"riflesse" ed investe le norme denunciate nella loro piena autonomia,
sicche' la questione sottoposta all'esame di questa Corte e' la
seguente: se il legislatore con riguardo agli assistenti medici
applicati ai laboratori di analisi e di virologia abbia predisposto
controlli e garanzie tali da assicurare il possesso da parte degli
stessi della professionalita' specifica richiesta dal quinto comma
dell'art. 33 della Costituzione.
3. - Cosi' delimitato e precisato l'ambito del presente giudizio,
si tratta di vagliare gli artt. 16 e 23 del d.P.R. n. 128 del 1969
alla luce degli artt. 33, comma quinto, e 97 della Costituzione.
E' stato affermato da questa Corte (sent. n. 29 del 1990 che ha
tracciato le linee fondamentali nella materia attinente ai laboratori
di analisi), che il quinto comma dell'art. 33 della Costituzione
"reca in se' un principio di professionalita' specifica: richiede
cioe' che l'esercizio delle attivita' professionali rivolte al
pubblico avvenga in base a conoscenze sufficientemente approfondite".
Cio' risponde al criterio di buon andamento dell'amministrazione -
nel caso di professionisti operanti in una struttura pubblica - ed
altresi' alla esigenza di tutelare l'affidamento della collettivita',
che assume particolare rilievo in una materia come quella della
tutela della salute, disegnata dall'art. 32 della Costituzione nella
sua duplice valenza di diritto soggettivo dell'individuo ed insieme
interesse della collettivita'. Tanto premesso, occorre qui ribadire
che i contenuti, i limiti e le procedure di accertamento della
professionalita', richiesta dal quinto comma dell'art. 33 della
Costituzione, sono rimessi alla ragionevole discrezionalita' del
legislatore (sentt. n. 174 del 1980 e n. 26 del 1990). Criterio di
valutazione di tale ragionevole uso e' la verifica che i controlli
predisposti in ordine alla professionalita' degli assistenti medici
applicati ai servizi ospedalieri di analisi e di virologia siano tali
da garantire la presenza del requisito della professionalita' piu'
volte richiamato.
Al riguardo l'art. 97 della Costituzione statuisce che "agli
impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso,
salvo i casi stabiliti dalla legge", principio ribadito e sviluppato
dalla legislazione di rilievo generale in materia di pubblico impiego
e precisamente dalla legge 11 luglio 1980, n. 312, nonche'
recentemente dall'art. 36 del d.l. 3 febbraio 1993, n. 23, il quale
ha sostituito l'art. 20 della legge quadro sul pubblico impiego 29
marzo 1983, n. 93 ed ha riaffermato il principio del concorso
pubblico per l'accesso ai pubblici impieghi.
Proprio con riguardo alla materia concorsuale il legislatore ha
affidato le norme fondamentali di garanzia ai decreti delegati
(aventi forza di legge ordinaria) rimettendo la disciplina piu'
dettagliata e specifica alla normativa regolamentare, per consentirne
l'adattamento alle esigenze delle singole amministrazioni, esigenze
emerse gia' nell'ordinamento previgente (R.D. 30 dicembre 1923, n.
2960).
4. - E' alla luce delle premesse, sin qui svolte, che occorre
vagliare la conformita' della normativa censurata al precetto
contenuto nel quinto comma dell'art. 33 della Costituzione, allo
scopo di stabilire se in tale normativa sussista quel complesso di
prescrizioni sostanziali (e di controlli) idoneo all'accertamento
della professionalita' richiesta dal precetto costituzionale, tale da
legittimare la presenza degli assistenti medici nei laboratori di cui
agli artt. 16 e 23 del d.P.R. n. 128 del 1969.
Al riguardo vengono in rilievo i sopraindicati decreti legislativi
delegati emanati dal Governo sulla base di delega conferita con l. 12
dicembre 1978, n. 833, art. 47, terzo comma (Istituzione del servizio
sanitario nazionale) ed in particolare il d.P.R. 20 dicembre 1979, n.
761 (Stato giuridico del personale delle Unita' sanitarie locali).
Piu' precisamente l'art. 17 del d.P.R. n. 761 del 1979 dispone che
"alla posizione funzionale di assistente medico si accede mediante
pubblici concorsi per titoli ed esami ai sensi del precedente art.
12, distinti per le aree funzionali di medicina, di chirurgia, di
prevenzione e sanita' pubblica", mentre l'art. 12 dello stesso d.P.R.
(in attuazione del quale e' stato emanato il d.m. 30 gennaio 1982)
stabilisce che per "l'ammissione ai concorsi dei singoli profili e
posizioni funzionali di ogni ruolo .. ..., le prove di esame devono
consistere in una prova scritta ed almeno in una prova orale e
pratica con particolare riferimento al curriculum formativo e
professionale, e, per i medici al servizio prestato a tempo pieno ed
alle specializzazioni acquisite".
Il quadro normativo cosi' ricostruito, per quel che concerne il
profilo funzionale dell'assistente medico, appare idoneo a realizzare
la qualita' e la quantita' dei requisiti necessari.
Innanzitutto il concorso per titoli ed esami rende possibile,
oltre la verifica del possesso delle cognizioni tecniche (tramite
l'esame) ritenute rilevanti per il servizio da svolgere, la
valutazione (tramite i titoli) del valore del candidato sotto il
profilo culturale e dell'esperienza (pregressa attivita'). Inoltre,
riveste particolare importanza la previsione contenuta nell'art. 17
del d.P.R. n. 761 del 1979 per la quale i predetti concorsi per
titoli ed esami devono essere distinti per le aree funzionali di
medicina, di chirurgia, di prevenzione e sanita' pubblica. Le materie
oggetto di esame assicurano la congruita' tra le discipline oggetto
dei concorsi e le attivita' da esplicare dopo il superamento di essi.
Quanto a siffatte attivita', riferite al ruolo funzionale
dell'assistente medico l'art. 17 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761,
reca una disciplina adeguata. Esso dispone, al quarto ed al quinto
comma, che "gli assistenti medici durante il primo anno di servizio
sono utilizzati in servizi, reparti e settori delle aree funzionali,
anche diverse da quelle di appartenenza, secondo criteri di
avvicendamento che devono favorire la formazione interdisciplinare e
l'acquisizione di esperienze professionali di carattere generale. Nel
successivo biennio sono utilizzati esclusivamente nell'ambito
dell'area funzionale di appartenenza. Al termine del triennio di
formazione gli assistenti medici sono, a domanda, inquadrati
definitivamente nei posti di organico vacanti dei diversi reparti di
specialita', servizi e settori di attivita' nei quali si articola
l'area funzionale di appartenenza, sulla base di obiettivi criteri di
precedenza, che devono tener conto del servizio prestato, delle
attitudini dimostrate e dei titoli professionali e scientifici
posseduti. In questo quadro si inserisce altresi' l'art. 63 del
d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 che, occupandosi delle attribuzioni
del personale medico nelle singole posizioni funzionali, stabilisce
che "il medico appartenente alla posizione iniziale svolge funzioni
medico-chirurgiche di supporto e funzioni di studio, di didattica e
di ricerca, nonche' attivita' finalizzata alla sua formazione,
all'interno dell'area dei servizi alla quale e' assegnato, secondo le
direttive dei medici appartenenti alle posizioni superiori".
Il complesso normativo esaminato rivela che il legislatore ha
avuto cura di garantire l'acquisizione da parte dell'assistente
medico - prima del ritorno all'area di appartenenza - di un bagaglio
di conoscenze e di esperienze interdisciplinari tali da costituire
base adeguata per l'esercizio dell'attivita' alla quale e' destinato.
A diversi criteri, del pari razionali, si ispira la selezione
concorsuale per aiuto e primario, sorretta dalla esigenza di
approfondimento specifico e di progressivo affinamento settoriale
(cfr. artt. 18 e 19 d.P.R. n. 761 del 1979), con contenuto e
procedimenti diversi delle relative prove di esame (cfr. art. 20
d.P.R. cit.).
Si puo', dunque, concludere che le garanzie predisposte dal
legislatore in ordine alla professionalita' degli assistenti medici
applicati ai laboratori di cui agli artt. 16 e 23 del d.P.R. n. 128
del 1969 sono tali da assicurare il possesso da parte di questi
ultimi delle competenze richieste dall'attivita' dei laboratori di
analisi e di virologia.
Ne deriva che le norme in contestazione soddisfano l'esigenza di
un serio ed oggettivo accertamento dell'attitudine e capacita'
professionale richieste dall'art. 33, comma quinto, della
Costituzione e, come tali, esprimono un corretto ed adeguato
esercizio della discrezionalita' legislativa.
Restano assorbite le censure relative all'art. 97 della
Costituzione, che del resto non sono state oggetto di autonomo
svolgimento.
Deve, quindi, dichiararsi non fondata la questione di legittimita'
costituzionale relativa agli artt. 16 e 23 del d.P.R. n. 128 del 1969
che il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha sollevato
con l'ordinanza indicata in epigrafe.