Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Lombardia, in
persona del presidente della giunta regionale Fiorinda Ghilardotti,
autorizzata con deliberazione della giunta regionale n. 44096 del 30
novembre 1993, rappresentata e difesa dagli avv.ti prof. Valerio
Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliata presso
quest'ultimo in Roma, largo della Gancia n. 1, come da delega in
calce al presente atto, contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri in relazione alla direttiva del Presidente del Consiglio dei
Ministri 11 ottobre 1993, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 241
del 13 ottobre 1993, recante "Direttiva ai commissari di Governo, ai
sensi dell'art. 13, primo comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400.
L'art. 13, primo comma, della legge n. 400/1988 prevede
l'emanazione di direttive del Presidente del Consiglio, adottate
sulla base degli indirizzi del Consiglio dei Ministri, relative alle
funzioni e attivita' dei commissari del Governo nelle regioni
indicate nelle lettere da a) ad f) dello stesso art. 13.
Di tali funzioni e attivita', alcune attengono esclusivamente alle
competenze statali e ai rapporti nell'ambito dell'amministrazione
statale, e non sono pertanto suscettibili di incidere sulle
competenze e sulle attivita' delle regioni.
Altre invece toccano direttamente i problemi del coordinamento e
della collaborazione fra organi e amministrazioni statali e
amministrazioni regionali.
La direttiva in oggetto riguarda entrambi tali ambiti di
attivita', e anzi prevalentemente proprio i rapporti fra Stato e
regioni.
Solo il punto 2 della direttiva attiene esclusivamente alla
"funzione di sovraintendenza sulle attivita' degli uffici statali
decentrati e relative modalita' di espletamento".
A tale proposito la regione ricorrente rileva solo che, al punto
2.4, si prevede la convocazione, da parte del commissario del
Governo, di conferenze da lui presiedute "tra i rappresentanti degli
uffici decentrati dello Stato a livello regionale e di altre
pubbliche amministrazioni", conferenze cui si prevede possano far
seguito vere e proprie intese "tra i rappresentanti delle
amministrazioni intervenute". Il generico riferimento ad "altre
pubbliche amministrazioni" potrebbe astrattamente ritenersi
estensibile anche alle amministrazioni della regione e degli enti da
essa dipendenti; e se cosi' fosse, sarebbe palese il contrasto fra le
previsioni della direttiva e lo stesso art. 13, primo comma, lett.
b), della legge n. 400/1988, secondo cui le riunioni di coordinamento
che coinvolgono le regioni devono essere convocate dal Presidente
delle regioni e da quest'ultimo presiedute, e non possono sfociare in
vere e proprie intese vincolanti.
E' ragionevole peraltro ritenere, anche sulla base del confronto
fra il paragrafo 2 e il paragrafo 3 della direttiva, che dette
previsioni non siano riferibili alle amministrazioni regionali, ma
solo a quelle statali o di altri enti dipendenti dallo Stato. In tal
caso nulla vi sarebbe da eccepire da parte della regione: ma anche a
questo proposito appare utile un chiarimento da parte della Corte.
Il paragrafo 1 della direttiva si intitola "Rapporti tra Stato e
regioni - Cooperazione tra gli organi".
Si dispone anzitutto che "per assicurare a livello regionale
l'unita' di indirizzo e l'adeguatezza dell'azione amministrativa,
nonche' il buon andamento della pubblica amministrazione e
l'attuazione coordinata dei programmi statali e regionali, il
commissario del Governo promuove la cooperazione tra gli uffici dello
Stato e quelli della regione nell'esercizio delle funzioni di
rispettiva competenza".
Ora - a parte la non corrispondenza tra il titolo, che accenna
alla cooperazione "tra gli organi", e il contenuto, che si riferisce
alla cooperazione "tra gli uffici" statali e regionali - e' facile
osservare che la direttiva, nell'individuare le finalita'
dell'attivita' disciplinata, mescola palesemente fini che la legge
indica come propri dell'attivita' commissariale di sovrintendenza
alle funzioni esercitate dagli organi amministrativi decentrati dello
Stato (art. 13, primo comma, lett. a), legge n. 400/1988: "assicurare
a livello regionale l'unita' di indirizzo e l'adeguatezza dell'azione
amministrativa"), e fini che la legge indica invece come propri
dell'attivita' di coordinamento delle funzioni amministrative statali
con quelle esercitate dalla regione (art. 13, primo comma, lett. b):
"ai fini del buon andamento della pubblica amministrazione e del
conseguimento degli obiettivi della programmazione".
In particolare, e' evidente come il coordinamento tra le funzioni
amministrative statali e quelle regionali non possa essere
finalizzato ad assicurare "l'unita' di indirizzo".
Tale unita' e' caratteristica infatti solo dell'attivita'
amministrativa degli apparati dello Stato, al cui conseguimento e'
finalizzata l'attivita' di direzione del Presidente del Consiglio
(art. 95, primo comma, della Costituzione); mentre la regione, in
quanto ente dotato di autonomia "politica", ha e persegue anche
nell'attivita' amministrativa propri indirizzi, definiti o vincolati
dalle leggi e dai programmi regionali, e non soggetti ad essere
uniformati a quelli statali, bensi' solo suscettibili, semmai, di
coordinarsi per iniziativa spontanea dei due enti nell'ambito del
principio di leale cooperazione.
Parlare dunque indiscriminatamente di "unita' di indirizzo" da
assicurare a livello regionale fra attivita' dello Stato e attivita'
della regione, ad opera del commissario del Governo, invocando il
criterio che esplicitamente la legge limita invece al coordinamento
delle funzioni amministrative esercitate dagli uffici decentrati
dello Stato, significa presupporre una forzata riconduzione delle
attivita' regionali a indirizzi statali, e negare in definitiva la
caratteristica peculiare dell'autonomia regionale.
Paramenti, parlare di "adeguatezza" dell'azione amministrativa -
altro criterio che la legge riferisce solo al coordinamento degli
uffici periferici dello Stato, mentre per il coordinamento
Stato-regioni si riferisce solo al principio costituzionale di "buon
andamento" dell'amministrazione - significa ancora una volta
presupporre una possibilita' di verifica da parte dello Stato, in
ordine all'attivita' amministrativa regionale, in base a valutazioni
discrezionali non limitate al canone costituzionale del buon
andamento, e percio' potenzialmente invasive della sfera di autonomia
di indirizzo politico e amministrativo della regione.
Ne' si potrebbe dire che si tratta di espressioni generiche e
polisense; poiche' non a caso la legge utilizza termini e concetti
precisi e diversi a proposito del coordinamento degli uffici statali
e di quello fra amministrazioni statali e regionali, e non a caso
invece la direttiva riprende promiscuamente, a proposito dei rapporti
Stato-regioni, le due serie di termini e di concetti che la legge
tiene separati.
Ancora, nell'indicare il fine dell'"attuazione coordinata dei
programmi statali e regionali", la direttiva compie un'analoga
trasposizione.
Infatti la legge parla dell'"attuazione coordinata dei programmi
statali e regionali" solo a proposito delle relazioni periodiche del
commissario del Governo al Presidente del Consiglio, anche in
funzione delle verifiche periodiche da compiere in seno alla
conferenza Stato-regioni (art. 13, primo comma, lett. f), legge n.
400/1988), e dunque solo in vista di funzioni di coordinamento da
esercitarsi ove necessario a livello del Governo nazionale.
Come obiettivo del coordinamento fra Stato e regione, da
promuoversi d'intesa fra il commissario del Governo e il Presidente
della regione, la legge indica solo il "conseguimento degli obiettivi
della programmazione" (art. 13, primo comma, lett. b).
Viceversa la direttiva in oggetto indica nell'"attuazione
coordinata" dei programmi uno dei fini dell'attivita' di
coordinamento del commissario: con cio' configurando una interferenza
del commissario stesso, ben al di la' delle funzioni di raccordo ad
esso demandate dalla Costituzione e dalla legge, nell'attivita'
amministrativa regionale attuativa dei programmi.
Del tutto singolare, poi, e' la previsione del punto 1.2 della
direttiva, secondo cui non solo il commissario del Governo "segue"
l'attivita' degli organi regionali, ma ad esso "sono inviati i
progetti di provvedimenti legislativi e gli altri atti deliberativi"
della regione.
Si configura cosi' una sorta di controllo preventivo sulle
deliberazioni del consiglio e della giunta regionale, del tutto in
contrasto con la disciplina costituzionale dei controlli sulle leggi
(art. 127 della Costituzione) e sugli atti amministrativi (art. 125
della Costituzione) della regione.
Se per quanto riguarda i progetti di legge si travalica nettamente
l'ambito dei compiti demandati al commissario (che non comprendono in
alcun modo una interferenza "preventiva" sull'attivita' legislativa
regionale, limitandosi il suo intervento al successivo visto sulle
leggi, previo esame di esse da parte del Governo centrale), l'obbligo
di invio al commissario degli "altri atti deliberativi" degli organi
regionali, oltre a tradursi in un adempimento estremamente gravoso (e
assurdo) sul piano pratico, comporterebbe una sorta di improprio
generalizzato controllo statale sugli atti amministrativi regionali,
assolutamente incompatibile con le regole costituzionali.
Il punto 1.3 della direttiva stabilisce che "il commissario del
Governo cura l'esecuzione delle deliberazioni prese dal Consiglio dei
Ministri e degli atti emanati da un Ministro in sostituzione di
organi della regione rimasti inattivi".
Tale generica previsione, se dovesse intendersi come suscettibile
di fondare un'attivita' di sostituzione di organi regionali anche in
casi nei quali tale sostituzione non sia prevista dalla legge, e con
modalita' non stabilite dalla legge, sarebbe da ritenersi a sua volta
illegittima per violazione dei principi costituzionali in tema di
poteri sostitutivi nei confronti delle regioni, e in particolare del
principio di legalita' sostanziale nonche' delle regole di
competenza, procedurali e sostanziali, che la giurisprudenza di
questa Corte ha affermato ai fini del legittimo esercizio di detti
poteri sostitutivi.
Il paragrafo 3 della direttiva in oggetto stabilisce che "il
commissario del Governo, sentito previamente il presidente della
giunta regionale, puo' convocare, con cadenza di norma semestrale,
riunioni di coordinamento tra i rappresentanti regionali e i
funzionari responsabili di uffici decentrati dello Stato a livello
regionale".
Tale previsione contrasta doppiamente con l'art. 13, primo comma,
lett. b), della legge n. 400/1988, cui pure si riferisce quanto ai
fini dell'attivita'. Da un lato in quanto prevede che sia il
commissario a convocare le riunioni, laddove secondo la legge egli
puo' solo "promuoverle", cioe' richiederne la convocazione, spettando
poi al presidente della regione presiederle, (come dispongono l'art.
13, primo comma, lett. b), legge n. 400/1988 e lo stesso punto 3.3.
della direttiva in oggetto), e dunque anche convocarle formalmente.
E' evidente infatti che sia colui cui spetta presiedere la riunione a
convocarla, fissandone il tempo e compilando l'ordine del giorno.
Dall'altro lato, mentre la legge stabilisce che il commissario
provveda al coordinamento in questione "d'intesa con il presidente
della regione", la direttiva prevede che la convocazione delle
riunioni di coordinamento (che sono in concreto lo strumento previsto
di coordinamento) avvenga non solo ad opera del commissario del
Governo, ma addirittura senza previa intesa con il presidente della
regione, che verrebbe solamente "sentito"³ (Si osservi, per misurare
la consapevole "degradazione" operata nei confronti della posizione
degli organi regionali, che la stessa direttiva prevede previe
"intese" con i prefetti al fine di invitare alle riunioni
rappresentanti degli enti locali: punto 3.2).
Ancora, il punto 3.2. della direttiva prevede che possano
partecipare alle riunioni di coordinamento anche i prefetti e
rappresentanti degli enti locali, all'uopo invitati. Ora, poiche' e'
chi convoca le riunioni che in concreto, normalmente, individua i
partecipanti alle stesse, ne discende che sarebbe il commissario del
Governo, chiamato dal punto 3.1 a convocare le riunioni, a poter
anche invitare tali ulteriori soggetti, e cio' - si badi - senza
nessuna intesa preventiva col presidente della regione, che al piu'
(e non e' nemmeno detto) verrebbe "sentito" sul punto, mentre
apposite "intese" dovrebbero intervenire con i prefetti quanto ai
rappresentanti degli enti locali da invitare.
Il punto 3.4 della direttiva prevede a sua volta che "qualora, a
conclusione delle riunioni di coordinamento, si pervenga ad un
accordo sulle questioni esaminate, il presidente della giunta
regionale e il commissario del Governo verificano, per la parte di
competenza, la puntuale attuazione dell'accordo da parte,
rispettivamente, degli organi e uffici regionali e degli organi e
uffici statali interessati".
In tal modo le riunioni di coordinamento vengono trasformate in
qualcosa di assai simile alle "conferenze di servizi"; ma, questo e'
il punto, senza che nessuna disposizione legislativa preveda siffatti
accordi.
E' dunque palese la violazione del principio di legalita'
sostanziale, dal momento che si prevedono ipotesi di coordinamento
mediante accordi, realizzati in forme procedimentali diverse da
quelle eventualmente previste da singole norme, e generalizzati: e
cio', si ripete, senza alcuna base legislativa.
Che d'altra parte non ci si riferisca qui a semplici agreements
privi di efficacia giuridicamente vincolante, risulta proprio dal
fatto che si prevede una verifica della "puntuale attuazione
dell'accordo" da parte degli organi e uffici regionali e statali
interessati.
Dunque non solo gli uffici, ma addirittura anche gli organi
regionali (consiglio e giunta) risulterebbero vincolati da siffatti
"accordi" raggiunti, fuori di ogni previsione legislativa,
nell'ambito delle riunioni di coordinamento convocate dal commissario
del Governo.
In tal modo si e' piegato l'istituto delle riunioni di
coordinamento, previsto dall'art. 13, primo comma, lett. h), della
legge n. 400/1988, ad un utilizzo e ad uno sviluppo assolutamente
estranei alla previsione legislativa e in contrasto con essa oltre
che con la Costituzione.
La direttiva ha ancora una volta, su questo punto, indebitamente
esteso al coordinamento Stato-regione uno strumento - l'intesa
raggiunta in riunioni di coordinamento, di verificare nella sua
"puntuale attuazione" - che la stessa direttiva ha previsto
legittimamente per cio' che attiene al coordinamento delle
amministrazioni statali periferiche (cfr. il paragrafo 2, e in
particolare il punto 2.5).
Il punto 3.5 della direttiva prevede infine, in caso di mancato
accordo l'informazione del Presidente del Consiglio, e l'eventuale
proposta ad esso da parte del commissario (questa volta d'intesa col
presidente della regione) della convocazione di apposita sessione
della conferenza Stato-regioni.
In proposito si deve pero' osservare che i problemi del
coordinamento fra amministrazioni statali e amministrazione regionale
nel territorio di una singola regione, coinvolgendo l'autonomia della
singola medesima regione, non possono essere risolti con
deliberazioni nell'ambito della conferenza nazionale, che puo' solo
intervenire su profili e questioni riguardanti di massima l'intero
territorio nazionale e tutte le regioni.
Nel punto 5.1 della direttiva si stabilisce che "il commissario
del Governo cura l'adeguatezza, con riguardo alle esigenze del
Governo, dei flussi di informazioni provenienti da organi e aziende
regionali, nonche' dagli uffici decentrati dello Stato a livello
regionale ..".
L'accenno alle "aziende regionali" sembra far intendere che il
commissario possa acquisire direttamente flussi informativi, relativi
all'attivita' di organismi strumentali della regione, da questi
ultimi anziche' dagli organi responsabili della regione.
Ma anche il coordinamento informativo deve rispettare la
distinzione fra la sfera statale e quella regionale, e l'autonomia di
quest'ultima, onde i flussi informativi relativi alle amministrazioni
dipendenti dalla regione devono essere acquisiti esclusivamente
attraverso il tramite istituzionale del presidente della regione.