Ricorso della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del presidente della giunta in carica Renzo Travanut, rappresentato e difeso - come da procura in calce del presente ricorso e giusta deliberazione giuntale autorizzativa in data 15 febbraio 1994, n. 408 - dell'avv. Renato Fusco, avvocato della regione e dal prof. avv. Sergio Panunzio, presso il cui studio in piazza Borghese n. 3, Roma, elegge domicilio, ricorrente, nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in carica, resistente, per la risoluzione del conflitto di attribuzioni, con riferimento al telegramma 18 dicembre 1993 del prefetto di Gorizia (trasmesso per conoscenza alla regione Friuli-Venezia Giulia - direzione regionale delle autonomie locali ed ivi protocollato in data 21 dicembre 1993) con il quale si e' chiesto al Consorzio di bonifica pianura Isontina con sede in Ronchi dei Legionari la trasmissione degli atti deliberativi relativi a contratti, in applicazione dell'art. 15 della legge 13 maggio 1991, n. 203; nonche', per quanto possa occorrere, con riferimento, alla presupposta ed applicata circolare del Ministro dell'interno in data 13 dicembre 1993 (portata a conoscenza col suddetto telegramma in data 18 dicembre 1993 del prefetto di Gorizia) nella parte in cui con essa si sia riconosciuta al prefetto di Gorizia il potere di richiedere la trasmissione ed il controllo preventivo sugli atti deliberativi consorziali relativi a contratti, ai fini dell'applicazione del suddetto art. 15 della legge n. 203/1991. I 1. - La regione Friuli-Venezia Giulia ha competenza legislativa primaria ed esclusiva in materia di "agricoltura .. bonifiche .." ai sensi dell'art. 4, n. 2, dello statuto di autonomia approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1. Va evidenziato che - similmente all'esistente parallelismo tra funzioni legislative ed amministrative previsto dall'art. 118 della Costituzione per le regioni ordinarie - l'art. 8 dello statuto stabilisce che la regione medesima esercita le funzioni amministrative nelle materie attribuite alla sua competenza legislativa. Con norme di attuazione emanate con d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116, venivano trasferite alla regione Friuli-Venezia Giulia personale, beni e funzioni amministrative gia' statali riguardanti anche il settore delle bonifiche agrarie. Con le successive norme di attuazione contenute nel d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469, veniva riconfermato tale trasferimento di funzioni amministrative, mediante estensione alla ricorrente regione dell'analogo trasferimento operato a favore delle regioni ordinarie con l'art. 73 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. La regione Friuli-Venezia Giulia esercitava l'attribuita competenza legislativa nel settore di cui trattasi inizialmente con la legge regionale 2 marzo 1966, n. 3. Successivamente la legge regionale 18 ottobre 1967, n. 22, all'art. 18, primo comma, assegnava alla competenza dell'assessore all'agricoltura, alle foreste ed all'economia montana la trattazione degli affari concernenti la classificazione dei comprensori di bonifica integrale .. e la formazione dei piani di bonifica integrale .. nonche' la progettazione, la direzione ed il collaudo delle opere di bonifica integrale .. ed ogni altro adempimento concernente le bonifiche. Il comma secondo della stessa disposizione puntualizzava che lo stesso assessore regionale all'agricoltura svolge .. ogni altra funzione amministrativa che, riguardo ad opere o lavori attinenti alle materie elencate all'art. 4, n. 2, dello statuto, le leggi dello statuto demandano al Ministero dell'agricoltura e delle foreste. L'art. 34 poi stabiliva che "Alla costituzione dei consorzi di bonifica integrale .. al raggruppamento dei loro uffici, alla fusione, alla scissione ed alla soppressione dei consorzi medesimi ed alla modifica dei loro confini territoriali si provvede con decreto del presidente della giunta regionale, previa deliberazione della giunta medesima, su proposta dell'assessore all'agricoltura, alle foreste ed all'economia montana". Aggiungeva detto articolo che "Allo stesso modo vengono adottati .. i provvedimenti di controllo sugli organi consorziali ed i provvedimenti di controllo sostitutivo". L'art. 35, infine, puntualmente stabiliva che "Le funzioni di controllo sugli atti dei consorzi di bonifica integrale .. e tutte le altre funzioni amministrative .. vengono esercitate dell'assessore all'agricoltura, alle foreste ed all'economia montana. I provvedimenti emanati dall'assessore nell'esercizio di tali funzioni sono definitivi". Con la legge regionale 23 agosto 1985, n. 43, si emanavano ulteriori "Norme in materia di controllo sugli atti dei consorzi di bonifica". Ribadito all'art. 1, primo comma, che "La regione esercita sui consorzi di bonifica funzioni di controllo e di vigilanza", al secondo comma si specificava ulteriormente che "Gli atti consortili .. sono soggetti al solo controllo di legittimita' che viene esercitato dall'assessore regionale all'agricoltura". Disciplinato puntualmente il procedimento del controllo medesimo (artt. 2, 3, 4 e 5), con l'art. 6 si prevedeva espressamente, che " .. Nell'esercizio del controllo di legittimita' l'assessore regionale all'agricoltura .. annulla con provvedimento motivato gli atti che siano illegittimi". Va a tale proposito posto nel massimo rilievo che detto controllo preventivo di legittimita' aveva ed ha carattere generalizzato, essendo espletato dall'assessore regionale su tutti gli atti degli organi consorziati (fatta eccezione dei soli "atti di mera esecuzione, di atti .. gia' esecutivi, atti meramente ripetitivi e confermativi, atti privi di contenuto dispositivo, atti che impegnino o liquidino .. pagamenti di spese fisse", ai sensi dell'art. 1, secondo comma). Dall'esame delle riportate norme risulta indubitabile che sin dalla costituzione della regione Friuli-Venezia Giulia ad essa spettano - e sono stati pure disciplinati dalla legislazione regionale - sia le funzioni amministrative ordinamentali sia l'attivita' di controllo sugli organi e sugli atti dei consorzi di bonifica integrale, in virtu' della competenza - legislativa ed amministrativa - stabilita dai citati art. 4, n. 2, ed art. 8 dello statuto di autonomia ed ulteriormente definita dalla normativa di attuazione. 2. - Con la legge 8 giugno 1990, n. 142, com'e' noto, e' stato disciplinato innovativamente l'ordinamento delle autonomie locali, risultando dedicato il capo XII al "Controllo sugli atti". Di tale capo risultano rilevanti ai fini del presente giudizio due disposizioni: l'art. 45, che individua "le deliberazioni soggette a controllo preventivo di legittimita'", stabilendo poi il secondo comma, lett. a), che possono essere sottoposte a controllo preventivo eventuale - su richiesta di un determinato numero di consiglieri - anche quelle riguardanti "acquisti, alienazioni, appalti ed in genere tutti i contratti"; l'art. 49 il quale ha disciplinato il "Controllo e vigilanza nei confronti di enti diversi dai comuni e dalle province", puntualizzando che "Salvo diverse disposizioni recate dalle leggi vigenti, alle unita' sanitarie locali, ai consorzi, alle unioni di comuni ed alle comunita' montane si applicano le norme sul controllo e sulla vigilanza dettate per i comuni e le province". Risultando la regione autonoma Friuli-Venezia Giulia attributaria di competenza legislativa secondaria e concorrente ai sensi dell'art. 5, n. 4, dello statuto in materia di "disciplina dei controlli previsti dall'art. 60" dello stesso statuto di autonomia (che a sua volta prevede che "il controllo sugli atti degli enti locali e' esercitato da organi della regione nei modi e nei limiti stabiliti con legge regionale, in armonia con i principi delle leggi dello Stato") e' stata poi emanata la legge regionale 12 settembre 1991, n. 49" riguardante appunto le "Norme regionali in materia di funzioni di controllo .. nei confronti degli enti locali e delle unita' sanitarie locali". Con detta normativa, nel rispetto dei principi fissati dalla legge n. 142/1990, si e' regolata quindi l'attivita' regionale di controllo riferita soltanto agli enti territoriali minori ed alle unita' sanitarie. L'art. 29 della richiamata legge regionale ha integralmente riprodotto la disposizione dell'art. 45, secondo comma, della legge n. 142/1990, prevedendo il controllo preventivo eventuale con riguardo ad acquisti, alienazione ed appalti e contratti in genere deliberati dai suddetti enti. Va sottolineato che con la stessa legge regionale nulla veniva modificato con riguardo al controllo preventivo di legittimita' allora vigente (e tuttora operante) con riguardo ai consorzi di bonifica, per i cui atti continua quindi a sussistere un controllo preventivo generalizzato da parte dell'assessore regionale all'agricoltura. 3. - Com'e' altrettanto noto, con la legge 17 gennaio 1991, n. 203 (che convertiva con modificazioni il d.l. 13 maggio 1991, n. 152) venivano assunti "Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalita' organizzata e di trasparenza e buon andamento dell'attivita' amministrativa". Nell'ambito delle misure predisposte per la lotto contro la delinquenza di tipo mafioso l'art. 15 di detta legge aggiungeva un comma 1-bis all'art. 16 della precedente legge 19 marzo 1990, n. 55, stabilendo che "Ai medesimi fini indicati al primo comma il prefetto .. puo' richiedere per le province, per i comuni e per gli enti indicati nell'art. 49 della legge 8 giugno 1990, n. 142, che siano sottoposte a controllo preventivo di legittimita' le deliberazioni relative alle materie di cui al secondo comma, lett. a), dell'art. 45 della citata legge n. 142/1990 con le modalita' ed i termini previsti da quest'ultima disposizione. Le predette deliberazioni sono comunicate al prefetto contestualmente all'affissione all'albo". In sostanza, quindi, per le evidenziate finalita' di sicurezza pubblica interna detta disposizione impone ai comuni, alle province, alle unita' sanitarie, alle comunita' montane, ai consorzi l'obbligo di trasmissione ai prefetti delle deliberazioni adottate per acquisti, alienazioni, appalti e contratti in genere, per le quali vige il suindicato sistema del controllo preventivo eventuale di legittimita': essendo riservato ai Prefetti medesimi a tal fine il potere di richiedere ai predetti enti che le deliberazioni medesime siano sottoposte al controllo di legittimita' (ovviamente nel caso in cui non sia stato gia' espletato). Con telegramma in data 18 dicembre 1993 del prefetto di Gorizia - indirizzato al Consorzio di bonifica pianura Isontina e trasmesso per conoscenza anche alla regione Friuli-Venezia Giulia - Direzione regionale delle autonomie locali con sede in Udine, presso cui veniva protocollato in data 21 dicembre 1993 - si informava che con circolare telegrafica del Ministero dell'interno datata 13 dicembre 1993 si erano impartiti indirizzi operativi alle Prefetture per l'applicazione uniforme (tra l'altro) delle disposizioni di cui all'art. 15 della legge n. 203/1991. Si evidenziava che in detta circolare si era ritenuto che "tra i destinatari .. (di detta norma) .. secondo cui prefetto puo' richiedere che siano sottoposte a controllo preventivo legittimita' deliberazioni (delle) province, (dei) comuni .. (e degli) enti indicati in art. 49 della legge 8 giugno 1991, n. 142, concernenti materie di cui al comma 2, lett. a), art. 45 della legge n. 142 citata rientrino anche consorzi di bonifica". E tale indirizzo operativo risultava motivato "in applicazione di principi contenuti in alcune decisioni della Corte costituzionale (sentenza n. 178/1973 et sentenza n. 188/1984) in base (alle) quali tenuto conto evoluzione (della) legislazione regionale in materia, i consorzi di bonifica, sotto (il) profilo (della) sottoposizione (al) controllo di legittimita' di cui (all')art. 130 della Costituzione devono essere considerati come enti locali. In quanto tali vengono ricompresi nella disposizione in esame che riguarda esclusivamente (il) controllo di legittimita' giustificando estensione in vista finalita' garantistiche e di ordine pubblico perseguite (dalla) norma stessa". Concludeva detto telegramma prefettizio con l'invito al consorzio destinatario " .. a provvedere at invio deliberazioni previste dall'art. 45 della legge n. 142 citata, osservando procedure di cui at art. 15 della legge n. 203/1993". I I Risultando detta determinazione prefettizia e la presupposta ed applicata circolare ministeriale invasive dell'ambito delle competenze costituzionalmente spettanti alla regione, di cui specialmente all'art. 4, n. 1, secondo comma, all'art. 5, primo comma, n. 4, ed all'art. 8 dello statuto speciale di autonomia e relative norme di attuazione gia' in precedenza indicate, si e' costretti a sollevare il conflitto di attribuzione. A) La circolare del Ministro dell'interno in data 13 dicembre 1993 ed il telegramma in data 18 dicembre 1993 del prefetto di Gorizia appaiono invasivi della sfera di competenza regionale per un duplice ordine di ragioni. A.1) L'indirizzo ministeriale e' stato determinato dalla presupposizione che le deliberazioni dei consorzi di bonifica integrale, operanti nel territorio del Friuli-Venezia Giulia, siano sottoposte al controllo previsto dalla legge n. 142/1990 (o quantomeno della legge regionale n. 49/1991 che in sede regionale ha dato attuazione alla legge statale di riforma delle autonomie locali). E conseguentemente il Ministro procedente ha stabilito che i prefetti insediati nel territorio regionale medesimo possano richiedere - ai sensi dell'art. 15 della legge n. 203/1991 - sottoposizione a controllo di legittimita' di quelle deliberazioni consorziali relative ad acquisti, alienazioni, appalti e contratti in genere le quali l'art. 49 della legge n. 142/1990 (e l'art. 29 della legge regionale n. 49/1991) prevede un controllo preventivo di legittimita' solo eventuale. Ma nell'impartire detto indirizzo operativo si e' completamente omesso di considerare la competenza regionale definita in materia dallo statuto di autonomia e la legislazione emanata in esplicazione di detta competenza. Come sopra e' stato chiarito, il controllo sui consorzi di bonifica regionali e' regolato in via esclusiva ed autonoma della legge regionale 23 agosto 1985, n. 43: risultando demandato quello sugli organi alla giunta regionale e quello preventivo di legittimita' sugli atti all'assessore regionale all'agricoltura. E risulta decisivo il rilievo che detto controllo preventivo di legittimita' ha carattere generalizzato, riguardando tutti gli atti deliberativi dei consorzi medesimi (ad eccezione solo degli atti ripetitivi, confermativi ed esecutivi) e sicuramente quelli attinenti ad acquisti, alienazioni, appalti e contratti in genere! Del tutto incongruamente quindi con la denunciata circolare ministeriale si sono abilitati i prefetti aventi sede in territorio del Friuli-Venezia Giulia a richiedere le deliberazioni dei consorzi di bonifica riferentesi ad atti contrattuali per una eventuale richiesta di assoggettamento ad un controllo preventivo di legittimita': controllo che, in base alla normativa regionale vigente, deve essere gia' stato espletato dall'assessore regionale competente. E di conseguenza del tutto illegittimamente il prefetto di Gorizia ha chiesto la trasmissione dei citati atti deliberativi ai fini di richiederne il controllo di legittimita'! Essendo del tutto pacifico che non risulta ammissibile la duplicazione di un controllo preventivo di legittimita', la direttiva ministeriale e la richiesta prefettizia invadono la sfera di competenza amministrativa regionale in materia di controllo sugli atti dei consorzi di bonifica integrale, quale disciplinata dalla gia' citata legge regionale n. 43/1985. A.2) Con l'impugnata circolare ministeriale si e' altresi' ritenuto che rientrino tra gli enti indicati dall'art. 45 della legge n. 142/1990 anche i consorzi di bonifica " .. in applicazione dei principi contenuti in alcune decisioni della Corte costituzionale (nn. 178/1973 e 188/1984) in base alle quali, tenuto conto dell'evoluzione della legislazione regionale in materia, i consorzi di bonifica sotto il profilo della sottoposizione al controllo di legittimita' di cui all'art. 130 della Costituzione devono essere considerati enti locali". La surriportata giustificazione motivazionale e' frutto di una erronea impostazione logico-giuridica e comunque tale da risultare invasiva - sotto distinto aspetto - della sfera di competenza legislativa ed amministrativa della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia quale definita dall'art. 4, n. 2, dello statuto e dalla legislazione regionale emanata. Va ribadito infatti, in primo luogo, che sin dalla costituzione dell'ente regionale con le successive leggi regionali n. 3/1966, n. 22/1967, ed infine n. 43/1985 e' stato costantemente tenuto distinto il sistema del controllo sui consorzi di bonifica da quello sugli enti locali: essendo stato normativamente attribuito quello sugli organi consorziali alla giunta regionale e quello preventivo di legittimita' sugli atti all'assessore regionale all'agricoltura: laddove il controllo sull'attivita' degli enti locali territoriali (disciplinato prima con la legge regionale 3 agosto 1977, n. 48, e poi con la gia' richiamata legge regionale 12 settembre 1991, n. 49) risulta demandato ai comitati regionali di controllo aventi sede nei capoluoghi di provincia del territorio regionale. Secondariamente, va rilevato che, comunque, i consorzi regionali di bonifica integrale non possono essere ricompresi nell'estensione applicativa dei controlli previsti per gli enti locali diversi dai comuni e province, indicati dall'art. 49 della legge n. 142/1990 (tra cui rientrano genericamente anche i consorzi). Va sottolineato, infatti, che espressamente detta norma esclude l'applicabilita' della introdotta disciplina dei controlli su detti diversi enti in caso di esistenza di "diverse disposizioni recate dalle leggi vigenti": ma con riferimento ai consorzi regionali di cui trattasi indubitabilmente esiste ed e' vigente la (diversa) regolamentazione dei consorzi disciplinata dalla piu' volte citata legge regionale 23 agosto 1985, n. 43! Ed a tale proposito appare rilevante evidenziare che lo stesso Ministero dell'interno con una prima circolare in data 7 giugno 1990, esplicativa dell'applicazione della legge n. 142/1990 correttamente esplicitava che " .. l'estensione (delle disposizioni della legge di riforma in tema di controllo e vigilanza sugli enti diversi da quelli territoriali locali) .. non e' automatica, ma e' finalizzata a sopperire eventuali carenze normative. Infatti, ove sussista una diversa indicazione della legislazione vigente, questa e' chiamata a prevalere". Diversa disciplina del controllo sugli organi e sugli atti dei consorzi di bonifica che nel Friuli-Venezia Giulia esiste ed e' vigente. In terzo luogo, infine, va contestata la fondatezza e la pertinenza della surriportata motivazione logico-giuridico enunciata nella circolare a giustificazione della ricomprensione dei consorzi di bonifica tra gli enti locali ai fini del controllo di legittimita' degli atti. Nel mentre non si comprende dall'esame di quali precedenti normative si sia tratta la convinzione che sussisterebbe una evoluzione della legislazione regionale tendente ad una tale equiparazione (comunque del tutto insussistente nella legislazione della regione Friuli-Venezia Giulia!), si deve peraltro escludere che un tale convincimento possa correttamente derivare dai principi enunciati da codesta ecc.ma Corte con le indicate sentenze. Infatti con la ordinanza n. 84/1986 (erroneamente citata come "sentenza" dell'impugnata circolare) e' stata definita una questione in ordine ad un consorzio agrario provinciale, ente consorziale avente problematiche del tutto distinte rispetto ai consorzi di bonifica integrale. La sentenza n. 178/1973 invece, nell'ambito di un conflitto di attribuzioni tra Stato e regione in materia di istituzioni pubbliche di beneficienza ed assistenza, definisce un quadro generale delle competenze di controllo sulle II.PP.AA.BB.: stabilendo peraltro principi che apportano argomenti addirittura contrari all'interpretazione ministeriale resa nella circolare in data 13 dicembre 1993. Infatti con detta decisione si e' operata una netta distinzione tra controllo di sola legittimita' sugli atti degli enti locali territoriali (di cui all'art. 130 della Costituzione) che correttamente si qualificano di pertinenza regionale ancorche' svolti in base alla legislazione statale (ora legge n. 142/1990); e controllo sugli organi degli enti operanti nelle materie indicate negli artt. 117 e 118 della Costituzione (che e' anche controllo di merito), regolamentato dalla legislazione regionale nel rispetto dei principi della normativa statale disciplinate le singole materie medesime. Poiche' la disciplina dei consorzi di bonifica rientra nella competenza legislativa concorrente delle regioni ordinarie, dovrebbe risultare evidente che - proprio in applicazione della citata sentenza n. 178/1973 - i controlli sull'attivita' e sugli organici dei consorzi di bonifica rientra nella competenza legislativa regionale. Comunque tale problematica non puo' riferirsi conferentemente alla regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, alla quale - com'e' stato ripetutamente chiarito - e' attribuita una competenza legislativa primaria in materia di ordinamento e controllo sui consorzi di bonifica integrale; essendo stata altresi' detta competenza esplicata con (una tuttora vigente) normativa regolante il controllo preventivo di legittimita' sugli atti. Si ribadisce quindi che il contenuto della circolare ministeriale e la richiesta prefettizia di trasmissione degli atti contrattuali per una eventuale sottoposizione a controllo preventivo di legittimita' risultano invasive della competenza regionale in materia.