Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale in carica dott. Carlo Andreotti,
rappresentata e difesa - come da procura speciale per notaio dott.
Pierluigi Mott, di Trento, in data 1 aprile 1994, (rep. n 59773),
conferita giusta deliberazione della giunta provinciale n. 3587 del
30 marzo 1994 - dall'avv. prof. Sergio Panunzio e presso lo stesso
elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3; contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio in carica; per il regolamento di competenza in relazione ai
provvedimenti dell'amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni - Ente poste italiane di cui alle note della stessa
amministrazione n. DCPA/1/4/0001390 in data 7 febbraio 1994
(pervenuta alla provincia ricorrente in data 14 febbraio 1994) e n.
TN. IV/4/DER 1386 in data 4 marzo 1994 (pervenuta alla provincia
ricorrente in data 8 marzo 1994), ed elenchi allegati; nonche', per
quanto possa occorrere, in relazione al "piano regionale" predisposto
dalla direzione centrale patrimonio delle poste italiane.
F A T T O
1. - Lo statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige (d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670) riconosce alla provincia autonoma ricorrente
la competenza legislativa primaria in materia di "edilizia comunque
sovvenzionata totalmente o parzialmente, da finanziamenti a carattere
pubblico" (art. 8, primo comma, n. 10, d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670). In tale materia, la provincia e' altresi' titolare delle
corrispondenti potesta' amministrative (art. 16 d.P.R. n. 670/1972).
A tenore dell'art. 68 dello statuto, la provincia succede allo Stato
(e alla regione) nei beni e nei diritti demaniali e patrimoniali
pertinenti alle materie attribuite alla sua competenza. In
attuazione di questa norma, l'art. 8, primo comma, lett. b del d.P.R.
20 gennaio 1973, n. 115 (recante le norme di attuazione dello statuto
speciale in materia di trasferimento dei beni demaniali e
patrimoniali ed approvato con la speciale procedura stabilita
dall'art. 107 st.), dispone che vengano trasferiti alle provincie di
Trento e di Bolzano gli edifici destinati ad alloggi economici e
popolari di proprieta' dello Stato. La medesima disposizione esclude
dal trasferimento alle provincie gli alloggi assegnati ai dipendenti
pubblici, che vengono definiti come gli "alloggi la cui concessione
sia essenzialmente condizionata alla prestazione in loco di un
determinato servizio presso pubbliche amministrazioni". Analoga
definizione e' contenuta nell'art. 24 del d.P.R. 22 marzo 1974, n.
381, recante le norme di attuazione dello statuto del Trentino-Alto
Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche. La formula
legislativa ha posto alcuni dubbi interpretativi, dai quali e'
originato un contenzioso tra le provincie autonome e lo Stato, avente
ad oggetto la esatta delimitazione della categoria degli alloggi di
servizio e, quindi, la individuazione degli immobili sottratti
all'esercizio delle competenze provinciali (e al trasferimento alle
provincie). L'interpretazione fornita da queste ultime, e nella
quale - anche per le ragioni che saranno di seguito esposte - in
questa sede si insiste, e' nel senso che la formula legislativa in
esame si riferisce di soli alloggi di servizio "in senso stretto",
ossia a quegli immobili il cui uso e' concesso al dipendente in
ragione della specifica funzione che egli stesso riveste nell'ambito
della amministrazione.
Alla stregua di questa interpretazione, gli alloggi sottratti
all'esercizio della potesta' legislativa e amministrativa delle
provincie sono soltanto quelli ora indicati e non anche tutti gli
altri immobili destinati alla generalita' dei dipendenti di una
amministrazione, che prestino servizio in una determinata sede nel
territorio provinciale.
2. - Con la legge 24 dicembre 1993, n. 560, e' stata fissata la
disciplina della alienazione degli alloggi di edilizia pubblica.
Il primo e secondo comma dell'art. 1 contengono l'individuazione
degli immobili soggetti alla disciplina dell'alienazione. A questo
riguardo, il primo comma, con previsione particolarmente ampia,
chiarisce che "sono alloggi di edilizia residenziale pubblica,
soggetti alle norme della presente legge, quelli acquisiti,
realizzati o recuperati, ivi compresi quelli di cui alla legge 6
marzo 1976, n. 52, a totale carico o con concorso o con contributo
dello Stato, della regione o di enti pubblici territoriali".
Il terzo comma dispone che sono esclusi dall'applicazione della
legge gli alloggi di servizio dei dipendenti pubblici. Ai fini della
individuazione di tale categoria di alloggi, la norma in esame reca
una definizione differente, sul piano testuale, da quella contenuta
nelle disposizioni attuative dello statuto.
Piu' precisamente, alloggi di servizio sono definiti quelli
"oggetto di concessione amministrativa in connessione con particolari
funzioni attribuite a pubblici dipendenti". Tale definizione
corrisponde esattamente a quella adottata dal legislatore nell'art.
28, secondo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, ove si
precisa che gli alloggi di servizio, cosi' definiti, non rientrano
nella categoria degli alloggi di edilizia residenziale. La
definizione legislativa in questione, peraltro, delimita il concetto
di "alloggio di servizio" secondo contorni esattamente coincidenti
con l'interpretazione fornitane dalla provincia ricorrente anche in
relazione alle citate norme d'attuazione dello statuto, in quanto
pone il concetto stesso in relazione allo svolgimento di una
specifica funzione da parte del dipendente assegnatario.
Al quarto comma dell'art. 1, la legge n. 569/1993 disciplina la
procedura di individuazione degli immobili da alienare. A questo
scopo, entro il termine di sessanta giorni dall'entrata in vigore
della legge, le regioni sono chiamate a formulare, su proposta dei
vari enti proprietari e sentiti i comuni interessati, un piano di
vendita. La quantita' di immobili da alienare deve essere definita
(dal piano) tra un minimo pari al 50 per cento e un massimo pari al
75 per cento del patrimonio abitativo alienabile di ogni provincia.
Trascorso il termine suddetto senza che la regione abbia predisposto
il piano di vendita, gli enti proprietari possono senz'altro
procedere alle alienazioni.
3. - Con ricorso notificato in data 29 gennaio 1994, la provincia
ricorrente ha impugnato dinanzi a codesta ecc.ma Corte la legge 24
dicembre 1993, n. 560, e in particolare, al secondo, terzo, quarto,
sesto, tredicesimo, quindicesimo, sedicesimo, diciassettesimo e
ventisettesimo comma dell'art. 1. Il giudizio e' attualmente pendente
con il n. 9/1994.
Con il ricorso in questione la provincia denuncia l'illegittimita'
delle norme impugnate sotto un duplice profilo:
a) la legge assoggetta alla disciplina da essa dettata
l'alienazione di tutti gli alloggi di edilizia residenziale pubblica
(quale che sia la loro ubicazione, l'ente di appartenenza o l'ente
che abbia concorso al loro finanziamento), senza fare salve le
competenze legislative e le attribuzioni amministrative della
provincia ricorrente, alla quale, invece, spetta in via esclusiva di
disciplinare l'alienazione degli alloggi di edilizia residenziale,
nonche' di svolgere la relativa attivita' amministrativa;
b) il terzo comma dell'art. 1 della legge impugnata esclude
dalla alienazione solo gli alloggi di servizio "in senso stretto",
ovvero quelli concessi a pubblici dipendenti in quanto titolari di
una particolare funzione. Ne consegue che tutti gli altri immobili
assegnati o destinati a pubblici dipendenti per soddisfare le
esigenze abitative nel luogo in cui prestano servizio, ma che non
costituiscano "alloggi di servizio" nel senso dianzi indicato, sono
soggetti ad alienazione. Anche questi ultimi immobili, ancorche',
non ancora trasferiti alla provincia ai sensi dell'art. 68 dello
statuto, rientrano evidentemente nell'ambito della sua potesta'
legislativa e amministrativa.
La legge impugnata, dunque, e' incostituzionale anche nella parte
in cui pretende di assoggettare anche questi immobili alla disciplina
statale e non fa salve le competenze provinciali sugli immobili come
sopra individuati, ancorche' non trasferiti alla provincia.
4. - Con nota del 7 febbraio 1994, (pervenuta alla provincia
ricorrente il 14 febbraio), l'amministrazione delle poste e
telecomunicazioni - ente poste italiane ha trasmesso alla regione
Trentino-Alto Adige l'elenco degli immobili di sua proprieta',
ubicati nella provincia di Trento, individuati dall'amministrazione
stessa per essere alienati.
Con successiva nota del 4 marzo 1994 (ricevuta in data 8 marzo),
la medesima amministrazione ha comunicato direttamente alla provincia
l'elenco degli alloggi da alienare.
In entrambe le note viene espressamente precisato che la
individuazione degli immobili di cui agli elenchi allegati e'
effettuata in ottemperanza al disposto del quarto comma dell'articolo
unico della legge n. 560/1993.
I provvedimenti in questione sono lesivi della competenza
legislativa e delle attribuzioni amministrative della ricorrente, che
pertanto ne chiede l'annullamento per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione delle competenze attribuite alla provincia
autonoma di Trento dall'art. 8, primo comma, n. 10; dall'art. 16;
dall'art. 68 e dall'art. 107 dello statuto speciale e dalle relative
norme di attuazione (art. 8, primo comma, lett. b, d.P.R. n. 115/1973
e art. 24 del d.P.R. n. 381/1974).
1. - Nell'esposizione in fatto, si e' illustrato come la provincia
ricorrente abbia competenza legislativa esclusiva e sia titolare
delle attribuzioni amministrative in materia di edilizia comunque
sovvenzionata. La alienazione del patrimonio di edilizia residenziale
pubblica rientra evidentemente nell'ambito di tali competenze. E'
indubbio, pertanto, che spetta esclusivamente alla provincia
ricorrente sia disciplinare la alienazione degli alloggi di edilizia
pubblica ubicati nel suo territorio, sia lo svolgimento di tutte le
attivita' amministrative necessarie a tale scopo.
Con i provvedimenti impugnati, invece, l'amministrazione statale
pretenderebbe di individuare gli immobili da alienare siti nella
provincia di Trento e quindi di esercitare essa stessa le
attribuzioni amministrative relative alla vendita del patrimonio
edilizio presente nel territorio della provincia stessa. In questo
modo, i provvedimenti in esame si pongono in aperta violazione delle
competenze provinciali.
2. - La circostanza che l'amministrazione delle poste e
telecomunicazioni sia attualmente proprietaria degli immobili
indicati negli elenchi non vale a legittimare la pretesa di procedere
alla loro alienazione.
Gli alloggi in questione, infatti, sono certamente soggetti
all'esercizio delle competenze provinciali, ancorche' non siano
ancora entrati nel patrimonio della provincia.
Il fatto stesso che essi siano stati individuati per l'alienazione
conferma l'esattezza della nostra tesi. L'intendimento
dell'amministrazione statale di alienare gli alloggi in questione
consente infatti di escludere che essi siano "alloggi di servizio
oggetto di concessione amministrativa in connessione con particolari
funzioni attribuite a pubblici dipendenti". Se cosi' fosse, essi non
sarebbero stati alienabili, ai sensi dell'art. 1, terzo comma, della
legge n. 560/1993. Sicche', delle due l'una: o gli immobili da
alienare sono assegnati a dipendenti dell'amministrazione non in
quanto titolari di una predeterminata funzione, ma semplicemente per
soddisfare le loro esigenze abitative nella sede di servizio (alloggi
di servizio in senso "largo" o "improprio"); o gli immobili stessi
sono ordinari alloggi di edilizia residenziale pubblica, e cioe' non
destinati esclusivamente ai dipendenti di un'amministrazione, ma ad
una generalita' di potenziali assegnatari. In questo secondo caso,
non vi e' alcun dubbio che sia la competenza a disciplinare
l'alienazione degli immobili, sia l'esercizio delle relative potesta'
amministrative spetterebbero alla provincia ricorrente, in quanto la
materia rientrerebbe senz'altro nell'ambito delle attribuzioni ad
essa riconosciute dagli artt. 8, 10, 16 e 68 dello statuto (e
relative norme di attuazione: d.P.R. n. 381/1974 e art. 8, primo
comma, lett. b, del d.P.R. n. 115/1973). E la competenza legislativa
e amministrativa della provincia non viene certamente meno per il
fatto, del tutto ininfluente, che gli immobili siano attualmente di
proprieta' dell'amministrazione delle poste e telecomunicazioni e non
siano ancora trasferiti alla ricorrente.
Ma alla medesima conclusione si deve pervenire anche nel primo
caso: cioe' qualora gli immobili in questione siano adibiti ad
alloggi dei dipendenti dell'amministrazione delle poste, ma non siano
pero' alloggi di servizio in senzo stretto (sibbene alloggi di
servizio in senso "improprio"). Anche in questo caso, infatti, gli
immobili sarebbero soggetti alla esclusiva competenza della
provincia, che e' l'unico soggetto abilitato a legiferare su di essi
(e quindi anche sul regime della loro alienazione) e ad esercitare
qualsiasi attivita' amministrativa avente ad oggetto gli immobili
stessi.
A questo riguardo, ribadiamo che a tenore delle disposizioni di
attuazione dello statuto speciale (art. 8, lett. b, del d.P.R. n.
115/1973 e art. 24 d.P.R. n. 381/1974) gli unici alloggi sottratti
all'esercizio delle competenze provinciali sono gli alloggi di
servizio.
Quanto alla delimitazione della categoria degli alloggi di
servizio, si e' gia' rilevato che sia nella legge n. 560/1993, sia
nella precedente legge n. 412/1991, il legislatore ha espressamente
evidenziato che la qualificazione di un immobile come "alloggio di
servizio" presuppone necessariamente un rapporto di accessorieta'
rispetto all'esercizio, da parte di un determinato pubblico
dipendente, di una specifica funzione. "Alloggio di servizio", cioe',
non puo' essere qualificato qualsiasi immobile che l'amministrazione
ponga a disposizione di un proprio dipendente per soddisfare le sue
esigenze abitative nella sede in cui egli presta il proprio servizio.
La qualificazione in esame, invece, puo' essere attribuita, come si
e' gia' affermato, solo ed esclusivamente quando l'immobile sia
assegnato al dipendente che sia titolare di una pubblica funzione e
in correlazione allo svolgimento di detta funzione (per esempio, la
"casa cantoniera").
Alla luce di tale interpretazione, deve necessariamente
concludersi che gli immobili sottratti alla competenza legislativa (e
all'esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative) della
provincia autonoma di Trento sono soltanto gli alloggi che possono
definirsi di servizio "in senso stretto", come sopra individuati.
Cio' e' tanto vero che, come si e' gia' rilevato, quando il
legislatore ha dovuto discriminare, in via generale, gli alloggi di
edilizia residenziale dagli alloggi di servizio, ha definito questi
ultimi facendo ricorso alla formula legislativa che fa riferimento -
quale elemento caratterizzante la categoria - alla attribuzione di
una determinata funzione in capo al soggetto cui e' assegnato in
godimento l'immobile. Ne consegue che tutti gli altri immobili che
siano assegnati o destinati a pubblici dipendenti per soddisfare le
esigenze abitative nel luogo in cui prestano servizio, ma che non
siano caratterizzati da tale vincolo di destinazione (e cioe'
l'essere adibiti ad alloggio del titolare pro-tempore di una
determinata funzione), rientrano nel patrimonio di edilizia
abilitativa agevolata e sono pertanto soggetti alla competenza
provinciale. Competenza che, ovviamente, sussiste anche se gli
immobili non siano stati ancora formalmente trasferiti alla
provincia.
Anche rispetto a detti immobili (e al loro regime giuridico), la
provincia autonoma di Trento e' dunque titolare di una competenza
legislativa primaria ( ex art. 8, primo comma, n. 10 dello statuto) e
delle corrispondenti funzioni amministrative, analogamente a quanto
avviene per gli immobili gia' trasferiti alla provincia stessa ai
sensi degli artt. 68 dello statuto e 8, primo comma, lett. a, del
d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115.
Nell'ambito di tali competenze rientra, evidentemente, anche la
potesta' di legiferare per definire il regime della alienazione dei
beni in questione, nonche' l'esecuzione del complesso di attivita'
amministrative relative a detta alienazione.
Da quanto precede, deve dunque concludersi che i provvedimenti
impugnati sono lesivi delle competenze amministrative della provincia
ancorche' gli immobili da essi elencati siano tuttora in proprieta'
dell'amministrazione statale e non siano stati ancora trasferiti alla
provincia stessa.
3. - Al fine di prevenire una possibile eccezione, riteniamo di
dover brevemente svolgere alcuni rilievi in ordine alla spettanza
della presente controversia alla cognizione di codesta ecc.ma Corte.
Si e' ampiamente illustrato come lo statuto speciale (art. 68) e
le norme di attuazione dello stesso impongono il trasferimento alle
provincie autonome dei beni demaniali e patrimoniali (dello Stato e
della regione) attinenti alle materie assegnate alla loro competenza.
Il patrimonio di edilizia residenziale pubblica rientra nel
complesso dei beni oggetto del trasferimento (ed infatti e' gia'
parzialmente passato nella titolarita' delle provincie).
I beni oggetto del provvedimento impugnato rientrano nella
competenza provinciale, pur non essendo stati ancora trasferiti.
Ricordiamo a noi stessi che codesta ecc.ma Corte ha espresso
l'orientamento secondo cui esula dalla materia del conflitto di
attribuzione fra Stato e regioni, demandata alla propria cognizione,
la vindicatio rei da parte di uno degli enti nei confronti
dell'altro. La Corte suprema di cassazione ha quindi precisato, a
sua volta, che le controversie tra Stato e regioni nelle quali sia
dedotta in contestazione la titolarita' di beni demaniali o
patrimoniali, appartengono alla giurisdizione dell'autorita'
giurisdizionale ordinaria. Cio' premesso, riteniamo utile
evidenziare come, con il presente conflitto, la provincia ricorrente
non solleva alcuna contestazione, in questa sede, in ordine alla
titolarita' degli alloggi da alienare, ne' lamenta il mancato
trasferimento degli stessi.
Con il presente conflitto, la provincia ricorrente si limita a
rivendicare la propria competenza legislativa e le proprie
attribuzioni amministrative in relazione all'alienazione degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica ubicati nel suo territorio,
senza avanzare alcuna rivendicazione attinente alla titolarita' degli
alloggi stessi, ed anzi precisando che i provvedimenti impugnati
realizzano la lesione delle sue competenze indipendentemente dalla
circostanza, ininfluente, che i beni siano stati o meno trasferiti
nel suo patrimonio.
Oggetto della presente controversia, dunque, non e' l'appartenenza
dei beni, ma la titolarita' di funzioni legislative ed
amministrative, fondate su norme costituzionali, in ordine alla
disciplina e gestione dei beni stessi. La attuale titolarita' dei
beni e' irrilevante ai fini della presente controversia e non ne
costituisce in alcun modo un presupposto. Il parametro del giudizio
e' costituito dalle citate norme statutarie e d'attuazione. Il
ricorso, pertanto, e' pienamente ammissibile.
4. - Istanza di sospensione ex art. 40 della legge n. 87/1953.
La provincia ricorrente chiede che l'ecc.ma Corte voglia disporre
la sospensione dell'esecuzione degli atti impugnati.
Nel caso di specie, infatti, sussistono le gravi ragioni che
l'art. 40 della legge n. 87/1953 pone a presupposto del provvedimento
cautelare.
Nell'esposizione in fatto e in diritto si e' diffusamente
illustrato come le competenze legislative e amministrative in ordine
all'alienazione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica
ubicato nel territorio della provincia di Trento siano di esclusiva
spettanza della provincia stessa.
A tutela delle sue competenze costituzionali, la provincia ha
denunciato l'illegittimita' costituzionale della legge n. 560/1993
(che disciplina indistintamente l'alienazione di tutti gli alloggi,
senza fare salve le competenze provinciali) ed ha sollevato il
presente regolamento di competenza. In particolare, con i
provvedimenti impugnati con il presente ricorso, l'amministrazione
delle poste e telecomunicazioni ha attivato la procedura definita
dall'art. 1, quarto comma, della legge n. 560/1993 per far luogo
all'alienazione degli alloggi di edilizia economica e popolare.
Secondo tale procedura, una volta decorso il termine per la redazione
del piano di vendita da parte della regione, l'amministrazione
proprietaria degli immobili puo' procedere senz'altro alla vendita.
Pur rientrando nella competenza provinciale (per le ragioni che si
sono illustrate), gli immobili in questione sono attualmente nella
titolarita' dell'amministrazione delle poste e telecomunicazioni. Se
l'esecuzione dei provvedimenti impugnati non venisse sospesa,
l'amministrazione potrebbe dunque dare seguito al procedimento e far
luogo alla alienazione degli alloggi. La pendenza del giudizio di
legittimita' costituzionale della legge n. 560/1993 e del presente
conflitto di attribuzione non costituirebbero, ovviamente, una
preclusione.
Il procedimento di alienazione e' destinato a concludersi in tempi
brevi. E' altamente probabile che prima della decisione di codesta
ecc.ma Corte sul conflitto, gli immobili siano stati gia' alienati.
In questo caso, i diritti acquisiti in buona fede dagli aventi causa
dell'amministrazione non potrebbero comunque essere pregiudicati.
La conseguenza e' che, relativamente agli immobili in questione,
alla provincia ricorrente verrebbe di fatto e irrimediabilamente
sottratta la competenza amministrativa e la pronuncia di codesta
ecc.ma Corte che dovesse accertare tale competenza, risulterebbe
inutiliter data.