Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione siciliana, in
persona del presidente della giunta regionale Francesco Martino,
autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 88 del 16
marzo 1994, rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Valerio Onida
di Milano e Francesco Castaldi, ed elettivamente domiciliato presso
l'avv. Gualtiero Rueca in Roma, largo della Gancia 1, coma da delega
a margine del presente atto contro il presidente del Consiglio dei
Ministri pro-tempore in relazione alla nota della Banca d'Italia in
data 10 febbraio 1994, n. 00036497, pervenuta alla regione ricorrente
il 15 febbraio 1994, e avente ad oggetto "regione siciliana.
Competenze in materia di sportelli".
La regione siciliana ha competenza legislativa ripartita, e
competenza amministrativa propria, in materia di "disciplina del
credito, delle assicurazioni e del risparmio" (art. 17, lett. e, e
art. 20 dello statuto speciale).
Le norme di attuazione dello Statuto in materia di credito e
risparmio sono state dettate con d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133. Esse
stabilirono fra l'altro che gli organi regionali esercitano le
attribuzioni in materia di "autorizzazione all'apertura, al
trasferimento, alla sostituzione ed alla chiusura nel territorio
regionale". degli istituti ed aziende di credito operanti
esclusivamente nel territorio regionale (art. 2, lett. c, in
relazione alla lett. a), nonche' di autorizzazione all'apertura, al
trasferimento, alla sostituzione ed alla chiusura nel territorio
regionale di sportelli di istituti ed aziende di credito aventi la
sede centrale in Sicilia, ma operanti anche fuori del territorio
regionale" (art. 2 lett. d); e che "la richiesta di autorizzazione
all'apertura, al trasferimento o alla sostituzione, nel territorio
della regione, di sportelli bancari di istituti di credito di diritto
pubblico, banche di interesse nazionale e aziende di credito aventi
la sede centrale fuori della regione siciliana deve essere presentata
all'Assessorato delle finanze della regione, il quale ove non ritenga
respingerla, la inoltra alla Banca d'Italia per i provvedimenti di
sua competenza, ai sensi del regio decreto legge 12 marzo 1936, n.
375, e successive modificazioni" (la legge bancaria, ora in larga
parte abrogata e sostituita dal testo unico delle leggi in materia
bancaria e creditizia approvato con d.lgs 1 settembre 1993, n. 385).
L'esercizio delle competenze della regione in materia di apertura
degli sportelli bancari nel territorio regionale e' continuato
pacificamente anche dopo che, in ottemperanza ai nuovi indirizzi
comunitari e nazionali di liberalizzazione del mercato creditizio, la
Banca d'Italia detto' nuove disposizioni in base alle quali
l'apertura di nuovi sportelli non veniva piu' subordinata al
preventivo rilascio di un'autorizzazione, ma era consentita a meno
che la Banca d'Italia stessa non intervenisse con un provvedimento
sospensivo (c.d. silenzio-assenso).
In piena conformita' con tali disposizioni della Banca d'Italia,
anche la regione ricorrente emano' analoghe disposizioni (circolare
dell'Assessore per il Bilancio e le finanze in data 16 novembre 1990,
n. 303811) le quali disciplinavano la competenza della regione sia a
sospendere l'esecuzione delle iniziative per l'apertura di nuovi
sportelli assunte dalle banche operanti esclusivamente nel territorio
regionale o aventi sede centrale in Sicilia (ai sensi dell'art. 2,
lett. c e lett. d del d.P.R. n. 1133 del 1952: cfr. punti 2 e 3 della
citata circolare 16 novembre 1990), sia a sospendere l'esecuzione
delle iniziative per l'apertura di nuovi sportelli delle banche
aventi sede centrale fuori della regione, in via concorrente con
l'analogo potere di sospensione spettante in questi casi alla Banca
d'Italia (ai sensi dell'art. 6 del d.P.R. n. 1133 del 1952: cfr. il
punto 4 della citata circolare del 16 novembre 1990).
Il sistema delle competenze non e' mutato nemmeno dopo che il
d.lgs 14 dicembre 1992, n. 481, sulla base della delega in cui agli
artt. 1 e 25, primo comma, della legge 19 febbraio 1992, n. 142, ebbe
dettato una nuova disciplina della materia, in base alla quale,
portandosi a compimento il processo di liberalizzazione
dell'attivita' bancaria, lo stabilimento di succursali di enti
creditizi nazionali e' generalmente consentito ma la Banca d'Italia
puo' vietare tale stabilimento "per motivi attinenti all'adeguatezza
delle strutture organizzative o della situazione finanziaria,
economica e patrimoniale degli enti", con obbligo degli enti
creditizi di attenersi alle procedure indicate nelle istruzioni della
Banca d'Italia (art. 13, primo comma 1, d.lgs n. 481/1992).
Anche per tutto l'anno 1993 (il d.lgs n. 481 del 1992 e' entrato
in vigore il 1 gennaio 1993, ai sensi dell'art. 50 del medesimo)
l'apertura di nuovi sportelli delle banche aventi sede in Sicilia ha
continuato ad essere attuata nell'osservanza delle disposizioni
regionali, e le relative procedure hanno continuato pacificamente a
far capo all'amministrazione regionale, cui la Banca d'Italia
trasmetteva il proprio parere: come risulta dai documenti che, a
titolo esemplificativo, si producono in questa sede.
A seguito dell'entrata in vigore del d.lgs 1 settembre 1993, n.
385, contenente il nuovo testo unico delle leggi in materia bancaria
e creditizia, emanato sulla basa della delega di cui all'art. 25
secondo comma, della legge n. 142/1992 - entrata in vigore avvenuta
il 1 gennaio 1994, ai sensi dell'art. 162 dello stesso decreto
legislativo - la Banca d'Italia ha ora inviato alla regione
ricorrente la nota 10 febbraio 1994, qui impugnata, nella quale si
ricorda che l'art. 13 del d.lgs n. 481/1992 ha "ridisciplinato la
materia dell'apertura di succursali in armonia con il principio di
liberta' di stabilimento" e che "le relative disposizioni hanno poi
trovato definitiva sistemazione nell'art. 15 del testo unico"; si
sostiene che "nel nuovo contesto normativo non e' previsto il
rilascio di provvedimenti autorizzativi", ma "alla Banca d'Italia e'
peraltro attribuito il potere di vietare lo stabilimento di nuove
succursali solo per motivi di vigilanza, cioe' attinenti
all'adeguatezza delle strutture organizzative o della situazione
finanziaria, economica e patrimoniale delle banche interessate"; si
rileva che l'art. 159 del testo unico "ribadisce il principio che
nell'ambito dell'intero territorio nazionale le valutazioni di
vigilanza sono riservate alla Banca d'Italia e precisa, tra l'altro,
che la disposizioni dell'art. 15 in materia di sportelli bancari e'
inderogabile e prevale sulle disposizioni contrarie gia' emanate"; in
relazione e tutto cio', prosegue la nota, "si ritiene, doverosamente,
che siano da considerare superate le attribuzioni finora spettanti
alla regione a statuto speciale in materia di sportelli"; e che "di
conseguenza, anche le banche operanti in tali regioni dovrebbero
d'ora innanzi avere la possibilita' di procedere liberamente
all'apertura di nuove dipendenze, salvo che sussistono
controindicazioni di vigilanza". Conclusivamente si fa presente "che
la Banca d'Italia non potra' piu', per il futuro, provvedere a
fornire il consueto parere tecnico a codesta regione, ma intratterra'
direttamente le banche interessate all'apertura di nuovi sportelli
ove ritenga di esercitare il potere di veto attribuitole dalla
legge". La riportata nota, ad avviso della regione ricorrente, da'
pero' un'interpretazione errata del sistema costituzionale e
legislativo, e risulta pertanto illegittima e lesiva delle
attribuzioni spettanti alla regione ai sensi dello statuto e delle
norme di attuazione, per i seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione dell'art. 17, lett. e), dello statuto speciale e degli
artt. 2, lett. c) e d), e 6, delle norme di attuazione di cui al
d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133, in relazione agli artt. 15 e 159 del
d.lgs 1 settembre 1993, n. 385.
Come si e' ricordato, la Banca d'Italia, nella nota impugnata,
muove dalla premessa che le competenze regionali in materia di
sportelli bancari siano "superate" a seguito dell'entrata in vigore
del nuovo testo unico approvato con il d.lgs n. 385/1993, onde "d'ora
innanzi" in questa materia dovrebbe esercitarsi esclusivamente il
diritto di veto della Banca d'Italia medesima, la quale "non potra'
piu', per il futuro" fornire invece pareri alla regione.
Ma l'art. 15, primo comma, del testo unico, secondo cui le banche
italiane possono stabilire succursali nel territorio della
Repubblica, ma "la Banca d'Italia puo' vietare lo stabilimento di una
nuova succursale per motivi attinenti all'adeguatezza delle strutture
organizzative o della situazione finanziaria, economica e
patrimoniale della banca", non costituisce, su questo punto, che la
letterale riproduzione di quanto gia' disponeva l'art. 13 primo
comma, del d.lgs n. 481/1992.
Se fosse dunque vero che tale disposizione abbia la portata di far
venir meno le competenze regionali in materia di sportelli, non si
comprenderebbe perche' fino ad oggi, e pur nel vigore di detto art.
13 del d.lgs n. 481/1992, tali competenze invece non siano state
affatto ritenute "superate", e anzi abbiano continuato ad essere
esercitate pacificamente.
In realta' l'art. 15 del testo unico (come gia' il corrispondente
art. 13 del d.lgs n. 481/1992) non consente per nulla siffatta
interpretazione.
Esso si limita a trasformare il vecchio potere di "autorizzazione"
all'apertura di sportelli - gia' esercitato, da ultimo, sulla base
delle disposizioni regionali, nella forma del silenzio-assenso,
dunque in regime di sostanziale liberalizzazione - in un potere di
vietare lo stabilimento delle nuove succursali, per gli stessi motivi
- o quanto meno per alcuni dei motivi - per i quali in precedenza
poteva essere negata l'autorizzazione o essere disposta la
"sospensiva" che impediva la formazione del silenzio assenso.
Cio' che e' cambiato, con l'attuazione delle norme comunitarie,
non e' tanto ne' principalmente la procedura da seguire per
l'apertura di nuovi sportelli, che vede pur sempre l'intervento
necessario dell'autorita' pubblica in funzione di controllo,
autorita' alla quale le iniziative di apertura debbono essere
comunicate, e che ha il potere di vietarle. Cio' che e' cambiato e'
il contenuto e l'ambito del potere esercitato dall'autorita'
pubblica, che, in coerenza con il nuovo regime dell'attivita'
bancaria, vede espressamente limitate le ragioni che possono
giustificare il provvedimento negativo, e non puo' piu' essere
esercitato come potere largamente discrezionale in nome di interessi
pubblici indifferenziati o genericamente individuati.
Ma la sostanza e la portata del potere non cambiano. Si tratta pur
sempre di un potere attribuito all'autorita' pubblica per controllare
l'insediamento delle imprese bancarie onde verificare che esso non si
svolga in contrasto con gli interessi pubblici che nella materia
debbono essere salvaguardati, e attinenti all'affidamento della
clientela, alla solidita', al buon ordine e alla "buona salute" del
sistema delle imprese creditizie operanti sul mercato.
Tra il vecchio potere autorizzativo e il nuovo potere di divieto
non esiste dunque una radicale differenza di natura, tale da far
ritenere che al secondo non possa applicarsi il sistema di riparto di
competenze che caratterizzava il primo; sussiste solo una differenza,
per cosi' dire, quantitativa, nel senso della minore intensita' del
potere di divieto rispetto a quello di autorizzazione
preventivamente.
Del resto anche il potere di autorizzazione, quando si esplica nei
confronti di attivita' dei privati oggetto della garanzia
costituzionale e comunitaria di liberta' di impresa, non e' e non
puo' essere potere latamente discrezionale di consentire o di non
consentire, per qualunque motivo di pubblico interesse, lo
svolgimento di dette attivita'. Esso puo' esercitarsi in senso
negativo, cioe' attraverso un diniego di autorizzazione, solo a
seguito di una motivata determinazione dell'autorita', la quale
riscontri in concreto una ragione di impedimento riconducibile agli
interessi pubblici tipizzati dalle norme che disciplinano il settore.
Lo stesso accade, in forma diversa, quando l'autorita' non sia
piu' chiamata a rilasciare una preventiva autorizzazione, ma abbia un
potere di vietare l'attivita'.
Cio' vale a dimostrare la perfetta omogeneita' che sussiste fra
siffatti poteri di autorizzazione e di divieto: questo secondo
costituisce solo una forma diversa attraverso la quale possono essere
fatti valere i medesimi interessi pubblici.
Anche sul piano degli effetti giuridici, fra diniego di
autorizzazione e provvedimento di divieto non sussiste una radicale
differenza.
In entrambi i casi sussiste una preesistente situazione di diritto
del privato, che pero' nel primo caso non puo' esercitarsi fino a che
non intervenga l'autorizzazione, nel secondo caso non puo'
esercitarsi quando intervenga il divieto.
Questa sostanziale omogeneita' delle situazione, sotto il profilo
della configurazione sostanziale dei poteri autoritativi, emerge in
ancora piu' chiara luce se si considera' l'ipotesi in cui il potere
autorizzatorio - come e' avvenuto anche nella materia in esame - si
esercita nella forma del c.d. silenzio-assenso. In questo caso,
sostanzialmente, il privato che chiede l'autorizzazione si trova
nella stessa situazione di chi sia soggetto a un potere di divieto:
sa che entro un determinato lasso di tempo prestabilito potra' essere
emesso un provvedimento interdittivo dell'autorita'.
La omogeneita' sostanziale, e la relativa intercambialita', del
regime autorizzatorio, di quello del "silenzio-assenso" e di quello
del possibile divieto, risultano nel modo piu' esplicito, ad esempio,
nella disciplina dettata dagli artt. 19 e 20 della legge 7 agosto
1990, n. 241, in tema di semplificazione dell'azione amministrativa.
L'art. 19 prevede che i regolamenti determinino "i casi in cui
l'esercizio di un'attivita' privata, subordinata ad autorizzazione,
licenza, abilitazione, nulla osta, permesso o altro atto di consenso
comunque denominato, puo' essere intrapreso su denunzia di inizio
dell'attivita' stessa da parte dell'interessato all'amministrazione
competente", spettando a quest'ultima "verificare d'ufficio la
sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti e
disporre, se del caso, con provvedimento motivato, il divieto di
prosecuzione dell'attivita' e la rimozione dei suoi effetti"; l'art.
20 a sua volta prevede che i regolamenti determinino "i casi in cui
la domanda di rilascio di una autorizzazione, licenza, abilitazione,
nulla osta, permesso o altro atto di consenso comunque denominato,
cui sia subordinato lo svolgimento di un'attivita' privata, si
considera accolta qualora non venga comunicato all'interessato il
provvedimento di diniego entro il termine fissato".
Come si vede, lo stesso interesse pubblico, nell'ambito del
medesimo procedimento, puo' essere curato vuoi attraverso l'istituto
dell'autorizzazione, vuoi attraverso quello dell'autorizzazione
tacita per silenzio-assenso, vuoi attraverso l'istituto dell'obbligo
di comunicazione e dell'eventuale divieto.
Orbene, cio' che e' accaduto nel caso dell'arpertura di sportelli
bancari e' precisamente il passaggio da un regime di autorizzazione
espressa ad uno di autorizzazione tacita per silenzio-assenso, ed ora
ad un regime di potesta' di divieto per ragioni determinate: ma si
tratta sempre di poteri autoritativi conferiti per la cura degli
interessi pubblici ritenuti prevalenti nel settore.
Dunque, se le norme statutarie e di attuazione conferiscono, in
determinate ipotesi, alla regione il potere di autorizzare, dal
momento in cui tale potere si e' trasformato in potere di vietare,
questo non puo' che spettare alla stessa regione.
Se la regione, in altri termini, era competente a esercitare il
potere "maggiore" di autorizzare, non puo' essere competente anche ad
esercitare il potere "minore" - in esso logicamente compreso - di
vietare l'attivita'.
L'interpretazione affermata dalla Banca d'Italia comporterebbe
d'altronde il completo venir meno di una competenza regionale
espressamente contemplata dallo statuto e dalle norme di attuazione.
Ora, prima di attribuire alla legge statale una siffatta portata,
un corretto criterio interpretativo, ispirato al principio della
conservazione dei valori giuridici magis ut valeat, e all'esigenza di
dare alle leggi un significato conforme alla Costituzione, impone di
domandarsi se non sia un'altra l'interpretazione esatta, quella che
consente di rispettare l'ordine delle competenze costituzionalmente
stabilito.
Tale e' l'interpretazione - l'unica corretta, ad avviso
dell'esponente - che comporta l'esercizio da parte della Regione del
potere di divieto in questione, nei casi, e con le modalita' e i
raccordi, previsti dalle norme di attuazione dello Statuto che si
riferiscono alla autorizzazione all'apertura degli sportelli.
Del resto, sul piano letterale, non si puo' non rilevare che le
competenze attribuite alla Regione concernono non solo
l'autorizzazione all'apertura, ma anche la "chiusura" di sportelli
bancari (art. 2, lett. c e d, d.P.R. n. 1133/1952). Ora, il potere di
"vietare lo stabilimento di una nuova succursale", previsto dall'art.
15 del testo unico, se per un verso e' del tutto assimilabile e
compreso in quello di autorizzare l'apertura, per altro verso, ove si
esercitasse dopo l'avvenuta apertura, si configurerebbe propriamente
come provvedimento di chiusura dello sportello.
In altri termini le norme di attuazione chiaramente attribuiscono
alla regione la competenza per qualsiasi provvedimento idoneo ad
incidere sulla possibilita' per la banca di esercitare una
succursale.
Sotto ogni profilo, dunque, il potere in questione deve
riconoscersi di competenza della regione.
Sostiene la Banca d'Italia che il potere di vietare lo
stabilimento di nuove succursali puo' essere esercitato "solo per
motivi di vigilanza", e che le valutazioni di vigilanza, ai sensi
dell'art. 159, primo comma, del testo unico, sono riservate alla
Banca d'Italia. Nell'intendimento della Banca d'Italia,
evidentemente, i motivi per i quali puo' essere esercitato il potere
di divieto coinciderebbero senza residui con le valutazioni di
vigilanza strettamente riservate alla Banca d'Italia stessa. Ma non
e' cosi'.
L'interesse pubblico a garantire la "sana e prudente gestione"
delle banche non si esaurisce negli interessi per i quali alla Banca
d'Italia e' affidata la specifica vigilanza sull'attivita' di
raccolta del risparmio e di esercizio del credito.
Tanto e' vero che lo stesso testo unico, il quale configura una
serie di poteri pubblicistici esercitati sulle banche e diretti ad
assicurare appunto la "sana e prudente gestione" del sistema
bancario, per vari di questi poteri prevede espressamente un loro
esercizio da parte delle regioni aventi attribuzioni statutarie in
materia, sia pure previo parere della Banca d'Italia espresso "a fini
di vigilanza" (art. 159, secondo comma): e' il caso del provvedimento
di autorizzazione all'attivita' bancaria (art. 14, comma 2),
dell'accertamento di compatibilita' delle modificazioni statutarie
(art. 56, primo comma), dell'autorizzazione alle funzioni e alle
scissioni alle quali prendono parte banche (art. 57, primo comma).
Si tratta infatti di provvedimenti che attengono non solo
all'attivita' bancaria, anche se hanno riflessi su di essa, ma,
ancora prima, all'ordinamento del credito e cioe' ai soggetti e alla
loro organizzazione. E, come e' noto, proprio all'ordinamento del
credito si riferiscono per lo piu' le competenze attribuite in questa
materia alle Regioni a statuto speciale (la regione siciliana ha,
piu' ampiamente, competenza in materia di "disciplina del credito e
.. del risparmio": art. 17, lett. e dello statuto).
Orbene, anche il potere di vietare l'apertura di succursali si
esercita non solo e non tanto in funzione di vigilanza sull'attivita'
bancaria, quanto soprattutto in funzione di controllo
sull'adeguatezza dei soggetti e della loro organizzazione.
Cio' e' testualmente confermato dall'art. 15, primo comma, del
testo unico il quale prevede che il divieto possa essere pronunciato
"per motivi attinenti all'adeguatezza delle strutture organizzative o
della situazione finanziaria, economica e patrimoniale della banca.
E' dunque palese che non solo motivi attinenti alla vigilanza
sull'attivita' bancaria, di competenza della Banca d'Italia, ma anche
altri motivi, attinenti agli interessi cui e' finalizzato il
controllo pubblicistico del sistema del credito e dei soggetti in
esso operanti, pur dopo il processo di liberalizzazione innescato
dalle norme comunitarie.
Che poi l'art. 159 del testo unico dichiari inderogabile, e
prevalente sulle disposizioni contrarie gia' emanate, la disposizione
dell'art. 15 (come gia', del resto, l'art. 46, terzo comma, del
decreto legislativo n. 481 del 1992 dichiarava inderogabile e
prevalente sulle contrarie disposizioni gia' emanate quella, fra
l'altro, dell'art. 13 dello stesso decreto, corrispondente all'art.
15 del testo unico), non puo' avere alcun rilievo ai fini del
problema qui discusso.
Il problema non e' infatti quello dell'applicabilita' o meno della
disciplina di cui all'art. 15, cui il legislatore regionale - che sta
per dare attuazione per l'ambito della propria competenza alla
direttiva CEE n. 98/646, ai sensi dell'art. 46, primo comma, del
decreto legislativo n. 481 del 1992 e dell'art. 159, quarto comma,
del testo unico - dovra' conformarsi; ma e' solo quello della
competenza a esercitare i poteri amministrativi nelle materie e sugli
oggetti che le norme statutarie e di attuazione attribuiscono alla
regione.
Fra questi poteri non puo' ritenersi incluso anche quello di
vietare lo stabilimento di nuove succursali secondo la previsione di
cui all'art. 15 del testo unico. Il potere di divieto per le ragioni
di cui a detto art. 15 dovra' dunque essere esercitato, per le banche
aventi sede in Sicilia, dalla regione, ai sensi dell'art. 2, lettere
c) e d), del d.P.R. n. 1133/1952, col parere tecnico che nell'ambito
e per i fini della propria attivita' di vigilanza sull'attivita'
bancaria la Banca d'Italia continuera' ad esprimere, anche ai sensi
dell'art. 3 dello stesso d.P.R. n. 1133/1952. Per quanto poi
riguarda le altre banche, in ordine allo stabilimento di succursali
nel territorio della regione siciliana dovra' continuare a trovare
applicazione - mutatis mutandis - l'art. 6 delle norme di attuazione
di cui al d.P.R. n. 1133/1952; onde le comunicazioni delle banche
dovranno pervenire anche alla regione, la quale potra' esercitare il
medesimo potere di divieto, che potra' essere altresi' esercitato, in
via concorrente, da parte della Banca d'Italia, anche nei casi in cui
la regione non abbia ritenuto di esercitarlo. Infatti il citato art.
6 prevede che sia la regione che la Banca d'Italia abbiano poteri
impeditivi in ordine all'apertura di nuovi sportelli di tali banche.
Si tratta, in definitiva, di una materia nella quale le norme di
attuazione gia' apprestano gli strumenti di una efficace
collaborazione fra Regione e organi centrali, in ispecie la Banca
d'Italia, e in cui quindi non puo' verificarsi nemmeno di fatto alcun
rischio di scoordinamento ne' di conflitto.
Non vi e' ragione alcuna, dunque, che possa giustificare una
indebita sottrazione alla regione di attribuzioni ad essa
costituzionalmentespettanti.