Ricorso, della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale in carica, dott. Luis Durnwalder,
rappresentata e difesa - come da procura speciale rep. n. 17099 in
data 28 marzo 1994, rogata dal vice segretario della giunta e
ufficiale rogante avv. Giovanni Salghetti Drioli, conferita giusta
deliberazione della giunta provinciale n. 1399 del 21 marzo 1994 -
dagli avvocati professori Sergio Panunzio e Roland Riz e presso il
primo di essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n.
3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica per il regolamento di competenza
in relazione al provvedimento dell'Amministrazione delle poste e
delle telecomunicazioni - Ente poste italiane, contenente un elenco
di alloggi (redatto ex art. 1, quarto comma, della legge n. 560/1993)
della suddetta amministrazione siti nella provincia di Bolzano,
trasmesso con nota della stesa amministrazione n. DCPA/1/4/0001390 in
data 7 febbraio 1994, pervenuto alla provincia ricorrente dalla
regione autonoma Trentino-Alto Adige mediante comunicazione fax in
data successiva e poi nuovamente trasmesso direttamente alla
provincia con nota TN. VI/4 Der/1387 del 4 marzo 1994; nonche', per
quanto possa occorrere, in relazione al "piano regionale" predisposto
dalla Direzione centrale patrimonio delle poste italiane.
F A T T O
1. - Lo statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige (d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670) riconosce alla provincia autonoma ricorrente
la competenza legislativa primaria in materia di "edilizia comunque
sovvenzionata totalmente o parzialmente, da finanziamenti a carattere
pubblico" (art. 8, primo comma, n. 10, del d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670). In tale materia, la provincia e' altresi' titolare delle
corrispondenti potesta' amministrative (art. 16 del d.P.R. n.
670/1972).
Tutti gli immobili acquistati, realizzati o recuperati mediante
interventi finanziari pubblici, comunque siano qualificati ("alloggi
di edilizia residenziale pubblica", ovvero "alloggi economici e
popolari"), sono quindi assoggettati alla competenza provinciale,
rientrando nella previsione generale di cui alla citata disposizione
statutaria ("edilizia comunque sovvenzionata totalmente o
parzialmente") e nelle previsioni dettate dalle norme di attuazione
(che, e' utile precisare, non costituiscono disposizioni meramente
esecutive delle norme statutarie, ma assolvono anche alla funzione di
integrare la disciplina dello statuto e, quindi di concorrere a
determinare l'ambito delle competenze costituzionali della
provincia).
A tenore dell'art. 68 dello statuto, la provincia succede allo
Stato (e alla regione) nei beni e nei diritti demaniali e
patrimoniali pertinenti alle materie attibuite alla sua competenza.
In attuazione di questa norma, l'art. 8, primo comma, lett. b) del
d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (recante le norme di attuazione dello
Statuto speciale in materia di trasferimento dei beni demaniali e
patrimoniali ed approvato con la speciale procedura stabilita
dall'art. 107 dello statuto), dispone che vengano trasferiti alle
province di Trento e di Bolzano gli edifici destinati ad alloggi
economici e popolari di proprieta' dello Stato. La medesima
disposizione esclude dal trasferimento alle province gli alloggi
assegnati ai dipendenti pubblici, che vengono definiti come gli
"alloggi la cui concessione sia essenzialmente condizionata alla
prestazione in loco di un determinato servizio presso pubbliche
amministrazioni". Analoga definizione e' contenuta nell'art. 24 del
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, recante le norme di attuazione dello
statuto del T.-A.A. in materia di urbanistica ed opere pubbliche.
La formula legislativa ha posto alcuni dubbi interpretativi, dai
quali e' originato un contenzioso tra le province autonome e lo
Stato, avente ad oggetto la esatta delimitazione della categoria
degli alloggi di servizio e, quindi, la individuazione degli immobili
sottratti all'esercizio delle competenze provinciali (e al
trasferimento alle province). L'interpretazione fornita da queste
ultime, e nella quale - anche per le ragioni che saranno di seguito
esposte - in questa sede si insiste, e' nel senso che la formula
legislativa in esame si riferisce di soli alloggi di servizio "in
senso stretto", ossia a quegli immobili il cui uso e' concesso al
dipendente in ragione della specifica funzione che egli stesso
riveste nell'ambito della amministrazione. Alla stregua di questa
interpretazione, gli alloggi sottratti all'esercizio della potesta'
legislativa e amministrativa delle province sono soltanto quelli ora
indicati e non anche tutti gli altri immobili destinati alla
generalita' dei dipendenti di una amministrazione, che prestino
servizio in una determinata sede nel territorio provinciale.
2. - Con la legge 24 dicembre 1993, n. 560, e' stata fissata la
disciplina della alienazione degli alloggi di edilizia pubblica.
Il primo e secondo comma dell'art. 1 contengono l'individuazione
degli immobili soggetti alla disciplina dell'alienazione. A questo
riguardo, il primo comma, con previsione particolarmente ampia,
chiarisce che "sono alloggi di edilizia residenziale pubblica,
soggetti alle norme della presente legge, quelli acquisiti,
realizzati o recuperati, ivi compresi quelli di cui alla legge 6
marzo 1976, n. 52, a totale carico o con concorso o con contributo
dello Stato, della regione o di enti pubblici territoriali".
Il terzo comma dispone che sono esclusi dall'applicazione della
legge gli alloggi di servizio dei dipendenti pubblici. Ai fini della
individuazione di tale categoria di alloggi, la norma in esame reca
una definizione differente, sul piano testuale, da quella contenuta
nelle disposizioni attuative dello statuto.
Piu' precisamente, alloggi di servizio sono definiti quelli
"oggetto di concessione amministrativa in connessione con particolari
funzioni attribuite a pubblici dipendenti".
Tale definizione corrisponde esattamente a quella adottata dal
legislatore nell'art. 28, secondo comma, della legge 30 dicembre
1991, n. 412, ove si precisa che gli alloggi di servizio, cosi'
definiti, non rientrano nella categoria degli alloggi di edilizia
residenziale. La definizione legislativa in questione, peraltro,
delimita il concetto di "alloggio di servizio" secondo contorni
esattamente coincidenti con l'interpretazione fornitane dalla
provincia ricorrente anche in relazione alle citate norme
d'attuazione dello statuto, in quanto pone il concetto stesso in
relazione allo svolgimento di una specifica funzione da parte del
dipendente assegnatario.
Al quarto comma dell'art. 1, la legge n. 560/1993 disciplina la
procedura di individuazione degli immobili da alienare. A questo
scopo, entro il termine di sessanta giorni dall'entrata in vigore
della legge, le regioni sono chiamate a formulare, su proposta dei
vari enti proprietari e sentiti i comuni interessati, un piano di
vendita. La quantita' di immobili da alienare deve essere definita
(dal piano) tra un minimo pari al 50 per cento e un massimo pari al
75 per cento del patrimonio abitativo alienabile di ogni provincia.
Trascorso il termine suddetto senza che la regione abbia predisposto
il piano di vendita, gli enti proprietari possono senz'altro
procedere alle alienazioni.
3. - Con ricorso notificato in data 29 gennaio 1994, la provincia
ricorrente ha impugnato dinanzi a codesta ecc.ma Corte la legge 24
dicembre 1993, n. 560, e in particolare, il secondo, terzo, quarto,
sesto, tredicesimo, quindicesimo, sedicesimo, diciassettesimo e
ventisettesimo comma dell'art. 1. Il giudizio e' attualmente pendente
con il n. 10/1994.
Con il ricorso in questione la provincia denuncia l'illegittimita'
delle norme impugnate sotto un duplice profilo:
a) la legge assoggettata alla disciplina da essa dettata
l'alienazione di tutti gli alloggi di edilizia residenziale pubblica
(quale che sia la loro ubicazione, l'ente di appartenenza o l'ente
che abbia concorso al loro finanziamento), senza fare salve le
competenze legislative e le attribuzioni amministrative della
provincia ricorrente, alla quale, invece, spetta in via esclusiva di
disciplinare l'alienazione degli alloggi di edilizia residenziale,
nonche' di svolgere la relativa attivita' amministrativa;
b) il comma 3 dell'art. 1 della legge impugnata esclude dalla
alienazione solo gli alloggi di servizio "in senso stretto", ovvero
quelli concessi a pubblici dipendenti in quanto titolari di una
particolare funzione.
Ne consegue che tutti gli altri immobili assegnati o destinati a
pubblici dipendenti per soddisfare le esigenze abitative nel luogo in
cui prestano servizio, ma che non costituiscono "alloggi di servizio"
nel senso dianzi indicato, sono soggetti ad alienazione.
Anche questi ultimi immobili, ancorche' non ancora trasferiti alla
provincia ai sensi dell'art. 68 dello statuto, rientrano
evidentemente nell'ambito della sua potesta' legislativa e
amministrativa.
La legge impugnata, dunque, e' incostituzionale anche nella parte
in cui pretende di assoggettare anche questi immobili alla disciplina
statale e non fa salve le competenze provinciali sugli immobili come
sopra individuati, ancorche' non trasferiti alla provincia.
4. - Con nota del 7 febbraio 1994, l'Amministrazione delle poste e
telecomunicazioni - Ente poste italiane ha trasmesso alla regione
Trentino-Alto Adige l'elenco degli immobili di sua proprieta',
ubicati nella provincia di Bolzano, individuati dall'amministrazione
stessa per essere alienati. Nella nota viene espressamente precisato
che la individuazione degli immobili di cui all'elenco allegato e'
effettuata in ottemperanza al disposto del quarto comma dell'articolo
unico della legge n. 560/1993. La nota e' stata trasmessa dalla
regione alla provincia ricorrente mediante comunicazione fax in data
successiva in data 28 febbraio 1994 (una comunicazione e' stata poi
inviata direttamente alla provincia dalla amministrazione statale in
data 4 marzo 1994).
Il provvedimento in questione e' lesivo della competenza
legislativa e delle attribuzioni amministrative della ricorrente, che
pertanto ne chiede l'annullamento per i seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione delle competenze attribuite alla provincia autonoma di
Trento dall'art. 8, primo comma, n. 10; dall'art. 16; dall'art. 68 e
dall'art. 107 dello statuto speciale e delle relative norme di
attuazione (art. 8, primo comma, lett. b) del d.P.R. n. 115/1973 e
art. 24 del d.P.R. n. 381/1974).
1. - Nell'esposizione in fatto, si e' illustrato come la provincia
ricorrente abbia competenza legislativa esclusiva e sia titolare
delle attribuzioni amministrative in materia di edilizia comunque
sovvenzionata. La alienazione del patrimonio di edilizia residenziale
pubblica rientra evidentemente nell'ambito di tali competenze. E'
indubbio, pertanto, che spetta esclusivamente alla Provincia
ricorrente sia disciplinare la alienazione degli alloggi di edilizia
pubblica ubicati nel suo territorio, sia lo svolgimento di tutte le
attivita' amministrative necessarie a tale scopo.
Con i provvedimenti impugnati, invece, l'amministrazione statale
pretenderebbe di individuare gli immobili da alienare siti nella
provincia di Bolzano e quindi di esercitare essa stessa le
attribuzioni amministrative relative alla vendita del patrimonio
edilizio pubblico presente nel territorio della Provincia stessa. In
questo modo, i provvedimenti in esame si pongono in aperta violazione
delle competenze provinciali.
2. - La circostanza che l'Amministrazione delle poste e
telecomunicazioni sia attualmente proprietaria degli immobili
indicati negli elenchi non vale a legittimare la pretesa di procedere
alla loro alienazione.
Gli alloggi in questione, infatti, sono certamente soggetti
all'esercizio delle competenze provinciali, ancorche' non siano
ancora entrati nel patrimonio della provincia.
Il fatto stesso che essi siano stati individuati per l'alienazione
conferma l'esattezza della nostra tesi. L'intendimento
dell'amministrazione statale di alienare gli alloggi in questione
consente infatti di escludere che essi siano "alloggi di servizio
oggetto di concessione amministrativa in connessione con particolari
funzioni attribuite a pubblici dipendenti". Se cosi' fosse, essi non
sarebbero stati alienabili, ai sensi dell'art. 1, terzo comma, della
legge n. 560/1993. Sicche', delle due l'una: o gli immobili da
alienare sono assegnati a dipendenti dell'amministrazione non in
quanto titolari di una predeterminata funzione, ma semplicemente per
soddisfare le loro esigenze abitative nella sede di servizio (alloggi
di servizio in senso "largo" o "improprio"); o gli immobili stessi
sono ordinari alloggi di edilizia residenziale pubblica, e cioe' non
destinati esclusivamente ai dipendenti di un'amministrazione, ma ad
una generalita' di potenziali assegnatari.
In questo secondo caso, non vi alcun dubbio che sia la competenza
a disciplinare l'alienazione degli immobili, sia l'esercizio delle
relative potesta' amministrative spetterebbero alla Provincia
ricorrente, in quanto la materia rientrerebbe senz'altro nell'ambito
delle attribuzioni ad essa riconosciute dagli artt. 8, 10, 16 e 68
dello statuto (e relative norme di attuazione: d.P.R. n. 381/1974 e
art. 8, primo comma, lett. b), del d.P.R. n. 115/1973). E la
competenza legislativa e amministrativa della provincia non viene
certamente meno per il fatto, del tutto ininfluente, che gli immobili
siano attualmente di proprieta' dell'Amministrazione delle poste e
delle telecomunicazioni e non siano ancora trasferiti alla
ricorrente.
Ma alla medesima conclusione si deve pervenire anche nel primo
caso: cioe' qualora gli immobili in questione siano adibiti ad
alloggi dei dipendenti dell'Amministrazione delle poste, ma non siano
pero' alloggi di servizio in senso stretto (sibbene alloggi di
servizio in senso "improprio").
Anche in questo caso, infatti, gli immobili sarebbero soggetti
alla esclusiva competenza della provincia, che e' l'unico soggetto
abilitato a legiferare su di essi (e quindi anche sul regime della
loro alienazione) e ad esercitare qualsiasi attivita' amministrativa
avente ad oggetto gli immobili stessi. A questo riguardo, ribadiamo
che a tenore delle disposizioni di attuazione dello statuto speciale
(art. 8, lett. b), del d.P.R. n. 115/1973 e art. 24 del d.P.R. n.
381/1974) gli unici alloggi sottratti all'esercizio delle competenze
provinciali sono gli alloggi di servizio. Quanto alla delimitazione
della categoria degli alloggi di servizio, si e' gia' rilevato che
sia nella legge n. 560/1993, sia nella precedente legge n. 412/1991,
il legislatore ha espressamente evidenziato che la qualificazione di
un immobile come "alloggio di servizio" presuppone necessariamente un
rapporto di accessorieta' rispetto all'esercizio, da parte di un
determinato pubblico dipendente, di una specifica funzione. "Alloggio
di servizio", cioe', non puo' essere qualificato qualsiasi immobile
che l'amministrazione ponga a disposizione di un proprio dipendente
per soddisfare le sue esigenze abitative nella sede in cui egli
presta il proprio servizio.
La qualificazione in esame, invece, puo' essere attribuita, come
si e' gia' affermato, solo ed esclusivamente quando l'immobile sia
assegnato al dipendente che sia titolare di una pubblica funzione e
in correlazione allo svolgimento di detta funzione (per esempio, la
"casa cantoniera").
Alla luce di tale interpretazione, deve necessariamente
concludersi che gli immobili sottratti alla competenza legislativa (e
all'esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative) della
provincia autonoma di Bolzano sono soltanto gli alloggi che possono
definirsi di servizio "in senso stretto", come sopra individuati.
Cio' e' tanto vero che, come si e' gia' rilevato, quando il
legislatore ha dovuto discriminare, in via generale, gli alloggi di
edilizia residenziale dagli alloggi di servizio, ha definito questi
ultimi facendo ricorso alla formula legislativa che fa riferimento -
quale elemento caratterizzante la categoria - alla attribuzione di
una determinata funzione in capo al soggetto cui e' assegnato in
godimento l'immobile.
Ne consegue che tutti gli altri immobili che siano assegnati o
destinati a pubblici dipendenti per soddisfare le esigenze abitative
nel luogo in cui prestano servizio, ma che non siano caratterizzati
da tale vincolo di destinazione (e cioe' l'essere adibiti ad alloggio
del titolare pro-tempore di una determinata funzione), rientrano nel
patrimonio di edilizia abilitativa agevolata e sono pertanto soggetti
alla competenza provinciale. Competenza che, ovviamente, sussiste
anche se gli immobili non siano stati ancora formalmente trasferiti
alla provincia.
Anche rispetto a detti immobili (e al loro regime giuridico), la
provincia autonoma di Bolzano e' dunque titolare di una competenza
legislativa primaria ( ex art. 8, primo comma, n. 10, dello statuto)
e delle corrispondenti funzioni amministrative, analogamente a quanto
avviene per gli immobili gia' trasferiti alla provincia stessa ai
sensi degli artt. 68 dello statuto e 8, primo comma, lett. a), del
d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115. Nell'ambito di tali competenze
rientra, evidentemente, anche la potesta' di legiferare per definire
il regime della alienazione dei beni in questione, nonche'
l'esecuzione del complesso di attivita' amministrative relative a
detta alienazione.
Da quanto precede, deve dunque concludersi che i provvedimenti
impugnati sono lesivi delle competenze amministrative della provincia
ancorche' gli immobili da essi elencati siano tuttora in proprieta'
dell'Amministrazione statale e non siano stati ancora trasferiti alla
provincia stessa.
3. - Al fine di prevenire una possibile eccezione, riteniamo di
dover brevemente svolgere alcuni rilievi in ordine alla spettanza
della presente controversia alla cognizione di codesta ecc.ma Corte.
Si e' ampiamente illustrato come lo statuto speciale (art. 68) e
le norme di attuazione dello stesso impongano il trasferimento alle
province autonome dei beni demaniali e patrimoniali (dello Stato e
della regione) attinenti alle materie assegnate alla loro competenza.
Il patrimonio di edilizia residenziale pubblica rientra nel
complesso dei beni oggetto del trasferimento (ed infatti e' gia'
parzialmente passato nella titolarita' delle province). I beni
oggetto del provvedimento impugnato rientrano nella competenza
provinciale, pur non essendo stati ancora trasferiti. Ricordiamo a
noi stessi che codesta ecc.ma Corte ha espresso l'orientamento
secondo cui esula dalla materia del conflitto di attribuzione fra
Stato e regioni, demandata alla propria cognizione, la vindicatio rei
da parte di uno degli enti nei confronti dell'altro. La Corte
suprema di cassazione ha quindi precisato, a sua volta, che le
controversie tra Stato e regioni nelle quali sia dedotta in
contestazione la titolarita' di beni demaniali o patrimoniali,
appartengono alla giurisdizione dell'autorita' giurisdizionale
ordinaria.
Cio' premesso, riteniamo utile evidenziare come, con il presente
conflitto, la provincia ricorrente non solleva alcuna contestazione,
in questa sede, in ordine alla titolarita' degli alloggi da alienare,
ne' lamenta il mancato trasferimento degli stessi. Con il presente
conflitto, la provincia ricorrente si limita a rivendicare la propria
competenza legislativa e le proprie attribuzioni amministrative in
relazione all'alienazione degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica ubicati nel suo territorio, senza avanzare alcuna
rivendicazione attinente alla titolarita' degli alloggi stessi, ed
anzi, precisando che i provvedimenti impugnati realizzano la lesione
delle sue competenze indipendentemente dalla circostanza,
ininfluente, che i beni siano stati o meno trasferiti nel suo
patrimonio. Oggetto della presente controversia, dunque, non e'
l'appartenenza dei beni, ma la titolarita' di funzioni legislative ed
amministrative, fondate su norme costituzionali, in ordine alla
disciplina e gestione dei beni stessi. La attuale titolarita' dei
beni e' irrilevante ai fini della presente controversia e non ne
costituisce in alcun modo un presupposto. Il parametro del giudizio
e' costituito dalle citate norme statutarie e d'attuazione. Il
ricorso, pertanto, e' pienamente ammissibile.
4. - Istanza di sospensione ex art. 40 della legge n. 87/1953.
La provincia ricorrente chiede che l'ecc.ma Corte voglia disporre
la sospensione dell'esecuzione degli atti impugnati.
Nel caso di specie, infatti, sussistono le gravi ragioni che
l'art. 40 della legge n. 87/1953 pone a presupposto del provvedimento
cautelare.
Nell'esposizione in fatto e in diritto si e' diffusamente
illustrato come le competenze legislative e amministrative in ordine
all'alienazione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica
ubicato nel territorio della provincia di Bolzano siano di esclusiva
spettanza della provincia stessa.
A tutela delle sue competenze costituzionali, la provincia ha
denunciato l'illegittimita' costituzionale della legge n. 560/1993
(che disciplina indistintamente l'alienazione di tutti gli alloggi,
senza fare salve le competenze provinciali) ed ha sollevato il
presente regolamento di competenza. In particolare, con i
provvedimenti impugnati con il presente ricorso, l'Amministrazione
delle poste e telecomunicazioni ha attivato la procedura definita
dall'art. 1, quarto comma, della legge n. 560/1993 per far luogo
all'alienazione degli alloggi di edilizia economica e popolare.
Secondo tale procedura, una volta decorso il termine per la redazione
del piano di vendita da parte della regione, l'Amministrazione
proprietaria degli immobili puo' procedere senz'altro alla vendita.
Pur rientrando nella competenza provinciale (per le ragioni che si
sono illustrate), gli immobili in questione sono attualmente nella
titolarita' dell'Amministrazione delle poste e telecomunicazioni.
Se l'esecuzione dei provvedimenti impugnati non venisse sospesa,
l'amministrazione potrebbe dunque dare seguito al procedimento e far
luogo alla alienazione degli alloggi. La pendenza del giudizio di
legittimita' costituzionale della legge n. 560/1993 e del presente
conflitto di attribuzione non costituirebbero, ovviamente, una
preclusione.
Il procedimento di alienazione e' destinato a concludersi in tempi
brevi. E' altamente probabile che prima della decisione di codesta
ecc.ma Corte sul conflitto, gli immobili siano stati gia' alienati.
In questo caso, i diritti acquisiti in buona fede dagli aventi causa
dell'amministrazione non potrebbero comunque essere pregiudicati.
La conseguenza e' che, relativamente agli immobili in questione,
alla provincia ricorrente verrebbe di fatto e irrimediabilmente
sottratta la competenza amministrativa e la pronuncia di codesta
ecc.ma Corte che dovesse accertare tale competenza, risulterebbe
inutiliter data.