L'assemblea regionale siciliana nella seduta del 10 maggio 1994,
ha approvato il disegno di legge n. 684-370 dal titolo "Integazioni
alle leggi regionali 1 agosto 1974, n. 31 e 27 dicembre 1978, n. 70 e
interpretazione autentica dell'art. 9 della legge regionale del 7
agosto 1990, n. 25 concernenti la pesca", comunicato a questo
Commissario, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello statuto
speciale, il 13 maggio 1994.
L'art. 1, che di seguito si trascrive, da' adito a censure di
carattere costituzionale sotto il profilo dell'arbitrarieta' e
dell'irragionevolezza della norma in esso contenuta:
"1. Il comma 2 dell'art. 9 della legge regionale 7 agosto 1990, n.
25 deve intendersi applicabile a tutti i natanti autorizzati ad
esercitare la pesca a strascico nei compartimenti marittimi indicati
nello stesso comma. La dizione 'operanti nelle aree delimitate ai
sensi del primo comma' dello stesso art. 9 va interpretata nel senso
di 'autorizzati all'esercizio della pesca nelle acque dei golfi di
Castellammare, Catania e Patti', ai sensi e per gli effetti dell'art.
3 del d.m. n. 248 del 7 maggio 1987".
Al fine di una piena comprensione del reale intento perseguito dal
legislatore regionale nell'adozione della disposizione de qua si
ritiene opportuno fare una breve cronistoria degli eventi che hanno
preceduto la presentazione e l'approvazione del disegno di legge.
L'art. 9 della l.r. n. 25/1990, interpretato autenticamente con la
norma oggetto del presente gravame, attribuiva per il triennio
1990/1992 un'indennita' aggiuntiva a quella generale per il fermo
biologico, di cui all'art. 14 della l.r. n. 26/1987, alle imprese,
persone fisiche e giuridiche, che svolgevano l'attivita' di pesca nei
golfi di Catania, Castellammare e Patti con natanti iscritti in
compartimenti marittimi di Catania, Palermo, Messina, Trapani ed
Augusta.
L'assessorato regionale alla pesca, con circolare n. 3502 del 26
novembre 1990, nell'impartire le direttive agli uffici competenti per
l'applicazione della suddetta normativa ebbe ad esplicitare che
destinatari delle particolari agevolazioni fossero i soggetti che, in
possesso dei requisiti generali di cui alla l.r. n. 26/1987,
esercitassero la pesca a strascico, e/o con sistemi allo stesso
assimilabili con natanti iscritti nei compartimenti prima indicati
nelle aree delimitate dal primo comma del predetto art. 9, ribadendo
al contempo che le provvidenze competevano esclusivamente ai natanti
iscritti nelle delegazioni di spiaggia di Milazzo, Patti, Catania,
Augusta, Acicastello, Brucoli, Terrasini, Balestrate, Castellammare,
S. Vito Lo Capo ed operanti nei Golfi in questione.
L'assessore regionale alla cooperazione, commercio, artigianato e
pesca con propri decreti del marzo ed aprile del '92 estendeva
l'erogazione dei contributi in favore delle imprese e componenti
degli equipaggi iscritti nei compartimenti marittimi compresi nella
zona di mare tra Capo Zafferano e Capo Calava' ed operanti la pesca a
strascico e/o con sistemi similari, disattendendo i limiti
determinati dalla norma di cui all'art. 9 delle l.r. n. 25/1990,
posta peraltro a fondamento dei decreti medesimi.
Detti decreti costituivano una chiara estensione dell'ambito
applicativo della vigente legislazione sia riguardo alla
delimitazione territoriale di efficacia che ai soggetti destinatari
delle provvidenze economiche.
La stessa amministrazione successivamente, a seguito di un riesame
dei provvedimenti in questione ne aveva rilevato l'illegittimita' ma
non sospeso gli effetti sulla base di un parere reso dalla locale
Avvocatura dello Stato ove veniva, peraltro, evidenziata l'esistenza
di posizioni giuridiche qualificabili come interesse legittimo in
capo ai destinatari dei provvedimenti di divieto che, in ossequio a
questi ultimi, avevano comunque sospeso l'attivita' di pesca.
Poiche' gli operatori interessati, privati del loro ordinario
reddito a causa del maggior fermo temporaneo loro imposto, avrebbero
potuto citare in giudizio, con esito molto verosimilmente positivo,
l'amministrazione per il risarcimento del danno derivante dal
comportamento illegittimo della stessa, l'assessore pro-tempore
preferi' non annullare in sede di autotutela i provvedimenti in
questione inviando al contempo, pero', tutta la documentazione
relativa alla procura della Corte dei conti.
Della illegittimita' dei suddetti provvedimenti amministrativi si
era, peraltro, reso conto lo stesso assessore che li aveva emanati
tant'e' che ebbe a prospettare al suo successore nella carica
l'opportunita' di procedere all'annullamento degli stessi in via di
autotutela.
Quest'ultima circostanza si evince dalle deduzioni presentate
dallo stesso amministratore alla procura regionale della Corte dei
conti per la Sicilia, dopo aver ricevuto la formale contestazione di
responsabilita' ex art. 5 del d.l. n. 359/1993 notificatagli il 13
novembre 1993 (all. 1 e 2).
L'assemblea regionale siciliana, nella seduta del 4 marzo 1994,
approvava il disegno di legge n. 650 dal titolo "Modifiche ed
integrazioni della legislazione regionale in materia di lavori
pubblici. Agevolazioni per il settore della pesca e disposizioni in
materia finanziaria", il cui art. 4, introdotto a seguito di un
emendamento presentato in aula ed approvato senza il prescritto
parere delle commissioni legislative competenti, disponeva che i
benefici di cui all'art. 9 della l.r. n. 25/1990, relativi al premio
di fermo biologico, fossero estesi, limitatamente al solo anno 1992
alle imprese di pesca ed ai componenti degli equipaggi interessati
dal divieto contenuto nei decreti assessoriali del 19 marzo e del 28
aprile 1992.
Che il fine ultimo della presentazione e dell'approvazione
dell'emendamento, introdotto nel suddetto art. 4 del disegno di legge
n. 650, fosse stato quello di procedere ad una sorta di impropria
sanataria dei provvedimenti adottati dall'assessore in carica nel
1992, e' stato gia' rilevato nel corso dell'esame preventivo di
legittimita' svolto da questo commissariato, che con atto notificato
in data 12 marzo 1994, ha ritenuto di proporre ricorso dinnanzi a
codesta Corte avverso l'art. 4 in questione per violazione degli
artt. 3, 97 e 103 della Costituzione e 12 dello statuto speciale.
Orbene, il legislatore siciliano, pur in presenza della
proposizione del ricorso sopra menzionato e nelle more della
definizione del giudizio di responsabilita' amministrativa pendente
presso la sezione regionale della Corte dei conti nei confronti
dell'assessore e del direttore regionale alla pesca in carica nel
1992, ai quali in data 3 maggio 1994 sono stati notificati atti di
citazione in giudizio (all. n. 3), ha ritenuto di intervenire
un'altra volta con il provvedimento legislativo oggetto del presente
gravame, che nei fatti costituisce un tentativo di eludere la
precedente impugnativa e di condizionare al contempo l'esito
dell'azione della magistratura contabile.
Tale convincimento e' supportato, oltre che dall'analisi della
esposta sequenza temporale dei fatti e', piu' in generale,
dell'attivita' dell'amministrazione regionale, dal contenuto delle
deduzioni difensive presentate alla procura della Corte dei conti dal
direttore regionale alla pesca (all. 4), sottoposto anch'egli al
procedimento giudiziario di accertamento di responsabilita'
amministrativa per aver predisposto i decreti assessoriali del 1992,
ove, a sostegno della legittimita' del proprio operato, adduce le
argomentazioni quasi integralmente e pedissequamente riportate nella
relazione illustrativa che accompagna l'iniziativa legislativa teste'
approvata.
Nella disposizione oggetto di censura, infatti, viene proposta,
sotto forma di interpretazione autentica, una diversa, innegabilmente
piu' ampia, definizione dei soggetti destinatari delle provvidenze
contenute nella legge regionale del 1990 che consentirebbe, mediante
l'implicito riconoscimento della sua efficacia retroattiva, la
legittimazione degli atti amministrativi "medio tempore" emanati.
Orbene, secondo quanto codesta Corte ha avuto modo di chiarire in
numerose pronunce, si puo' riconoscere carattere di interpretazione
autentica ad una legge solo quando la stessa, non modificando il
testo della norma interpretata ne chiarisce il significato e la
portata, ovvero privilegia una tra le tante interpretazioni
possibili, di guisa, che il contenuto precettivo e' espresso dalla
coesistenza delle due norme (quella precedente e quella successiva
che ne esplicita il significato) le quali rimangono entrambe in
vigore.
Senonche' secondo i parametri di identificazione cosi' delimitati,
ad avviso del ricorrente, non sussistono i presupposti in base ai
quali ragionevolmente il legislatore possa intervenire con la forma
dell'interpretazione autentica.
Invero la disposizione contenuta nell'art. 9 della l.r. n. 25/1990
sin dalla data della sua entrata in vigore, proprio in virtu' della
chiarezza dei termini, non aveva dato occasione a divergenze
interpretative ne', tantomeno, su di essa si erano costituiti diversi
orientamenti applicativi.
All'operatore amministrativo, in considerazione della ratio della
legislazione nazionale e comunitaria sul fermo biologico, era parso
conseguenziale ancorare l'erogazione delle provvidenze relative al
mancato effettivo esercizio dell'attivita' di pesca nelle zone di
mare interessate dal divieto cosi' come inequivocabilmente delimetate
dall'art. 9 della l.r. n. 25/1990.
D'altronde inconferente e non coerente appare il riferimento alla
sola autorizzazione all'esercizio della pesca mediante l'iscrizione
dei natanti nei compartimenti marittimi della Sicilia senza il
necessario collegamento con il secondo dei presupposti che la legge
stessa prevedeva per l'individuazione dei soggetti beneficiari, con
il richiamo alla effettiva normale operativita' dei natanti stessi
negli ambiti territoriali come sopra determinati per i quali
sussisteva il divieto temporaneo della pesca a strascico e/o con
altri attrezzi similari.
Infatti il pregiudizio economico connesso con il divieto di pesca,
presupposto per l'erogazione del contributo pubblico sostitutivo, non
puo' ritenersi sic et sempliciter sussistente in capo a tutti i
soggetti, che pur titolari dell'autorizzazione all'esercizio
dell'attivita' in questione ai sensi dell'art. 3 del d.m. n. 248 del
7 maggio 1987, non abbiano in realta' svolto abitualmente la pesca
nelle zone interessate al ripopolamento ittico.
Cio' posto e' di palmare evidenza che non possa attribuirsi natura
interpretativa all'intervento del legislatore siciliano in quanto
anche la disposizione statale di riferimento (id est art. 3 del d.m.
n. 248/1987) attiene esclusivamente alla validita' delle licenze,
mentre per quanto riguarda la regolamentazione dei premi per il
fermo, nel corpo dello stesso decreto ministeriale, si richiede
l'esercizio effettivo dell'attivita'.
Con cio' non si vuole escludere che il legislatore possa
introdurre, con effetto ex nunc, una nuova disciplina della materia;
quello che con il presente gravame si vuole sottoporre al vaglio di
codesta Corte e' l'arbitraria attribuzione della natura di norma di
interpretazione autentica ad un intervento legislativo che ha valore
e significato chiaramente innovativo.
Si rivela, infatti, priva di intrinseca ragionevolezza la
previsione di una norma per effetto della quale si determina un
inadeguato ed incongruente rapporto tra fine dichiarato e strumento
utilizzato per il perseguimento di tale fine.
L'interpretazione autentica proposta con la norma oggetto della
presente impugnativa per le ragioni sopra esposte, e cioe' assenza di
difficolta' interpretative della preesistente dispisizione ed
inesistenza di difformi criteri di applicazione, difetta del
necessario presupposto che la giustifica.
La qualificazione di interpretazione autentica imposta dal
legislatore alla norma de qua appare invero introdotta con l'unico e
reale scopo di attribuire effetti retroattivi ad una nuova disciplina
che si intende inserire nella materia.
Risulta, pertanto, evidente che il legislatore siciliano con
l'approvazione della norma in questione, come codesta Corte ha avuto
occasione di affermare in fattispecie analoghe, ha palesemente ed
arbitrariamente distorto la tipica funzione dell'interpretazione
autentica, tendendo a conferire effetto retroattivo all'innovazione
apportata al testo originario dell'art. 9 della l.r. n. 25/1990,
effetto retroattivo che oltrettuto, ai fini dell'erogazione dei
contributi ai soggetti, come adesso vengono identificati, non
potrebbe trovare attuazione poiche' non sarebbe in ogni caso
possibile, ora per allora, verificare l'esistenza dei requisiti
richiesti.
In proposito giova altresi', rilevare la circostanza che il nuovo
assessore, pur in presenza delle pressanti richieste delle marinerie
interessate al divieto contenuto nei noti decreti del 1992, a seguito
del parere acquisito dall'avvocatura dello Stato (all. 5), non
accolse la richiesta di protrarre anche per il 1993 l'estensione del
divieto di pesca illegittimamente disposto.
E d'altronde non priva di significato e' anche la considerazione
che il legislatore siciliano in occasione del rifinanziamento per gli
anni 1993 e 1994 di talune disposizioni della legge regionale n.
25/1990, e segnatamente dell'art. 9 (art. 49 della l.r. n. 15 dell'11
maggio 1993), non ritiene di procedere ad "interpretare
autenticamente" le disposizioni in essa contenute ne', tantomeno,
estenderne i limiti oggettivi e soggettivi, limitandosi
esclusivamente ad includere, ai fini del computo del periodo di fermo
supplementare, i giorni di fermo effettuati dal 1 gennaio 1993 alla
data della sua entrata in vigore.
Quanto sopra rappresentato, non puo' dubitarsi che unico intento
del legislatore perseguito con l'iniziativa in argomento sia quello
di sanare, come si e' sopra accennato, dei provvedimenti
amministrativi illegittimi e far cadere le eventuali responsabilita'
patrimoniali che ne derivano. Tale modus procedendi dell'assemblea
regionale, si ripete, costituisce un tipico esempio di eccesso di
potere legislativo, poiche' si qualifica apoditticamente come
operazione ermeneutica quella che nella realta' si manifesta, con
intuitiva evidenza, quale vera e propria innovazione normativa.
E' risaputo, infatti, che, secondo la prevalente giurisprudenza e
la migliore dottrina di essa deve essere fatto un uso sapiente e
ponderato ricorrendovi solo in circostanze eccezionali, che nella
fattispecie non sussistono, e soprattutto per perseguire scopi di
pubblico interesse.
Rimane in ogni caso fermo che l'interpretazione autentica, e
l'efficacia retroattiva che ne deriva, non sono ammissibili - come
piu' volte hanno precisato dottrina e giurisprudenza - quando questa
possa contrastare con principi e valori costituzionali
specificatamente protetti come quelli dell'imparzialita' e del buon
andamento dell'amministrazione, nonche' della responsabilita' dei
pubblici funzionari (art. 97 della Costituzione).
Si soggiunge che in ogni caso la disposizione de qua, poiche'
comporta una indubbia estensione nella qualificazione dei soggetti
beneficiari, avrebbe dovuto essere preventivamente sottoposta al
vaglio della commissione CEE e soltanto dopo l'esito favorevole
dell'iter previsto dall'art. 93 del trattato istitutivo (a quanto
risulta non ancora avviato), potrebbe esplicare i suoi effetti.