L'assemblea regionale siciliana ha approvato nella seduta del 26
maggio 1994, il disegno di legge n. 643 del titolo "Recepimento della
normativa statale sul dissesto finanziario ed altri provvedimenti per
gli enti locali della Sicilia" pervenuto a questo commissariato dello
Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello statuto
speciale, il successivo giorno 30 maggio 1994.
Il provvedimento legislativo contiene una serie di prescrizioni
attinenti al regime degli enti locali ed ai vari settori in cui
questi intervengono con particolare riferimento all'assegnazione
temporanea di personale tecnico dipendente dalla regione per le
eventuali esigenze dei comuni, nonche' alle modalita' ed alla
determinazione dei criteri per l'espletamento delle procedure
concorsuali per soli titoli.
La disposizione contenuta nell'art. 1, che spiega la parte
iniziale della rubrica e che concerne il non necessario
riconoscimento dell'applicabilita' in Sicilia della normativa statale
sul dissesto finanziario degli enti locali, suscita rilievi di
carattere costituzionale sotto il profilo del mancato rispetto dei
principi di cui agli artt. 3, 97 e 119 della Costituzione.
Il legislatore regionale prende lo spunto dalla dichiarazione,
espressa al primo comma, dell'operativita' anche in Sicilia della
vigente normativa statale in materia di dissesto finanziario degli
enti locali unicamente allo scopo di apportare alla stessa
sostanziali modifiche, seppure settoriali e limitate nel tempo, che
finiscono con il vanificarne profondamente, nei fatti, la ratio.
Appare, invero, totalmente privo di logica motivazione e fuor di
luogo l'intervento legislativo dell'assemblea che dopo oltre cinque
anni di pacifica e non controversa applicazione in Sicilia delle
norme statali richiamate (e' improprio e fuorviante il termine
recepimento) rivendica una sorta di propria competenza, in una
materia assai delicata che esige uniformita' di disciplina e piena
armonizzazione fra stato e regione, all'unico fine di introdurre una
norma di sostanziale privilegio per i soli dipendenti di comuni con
popolazione fino a 15.000 abitanti, che abbiano deliberato il
dissesto entro il 31 gennaio 1994.
Non risulta, peraltro, ne' dalla relazione illustrativa
all'originario disegno di legge del Governo, ne' dai lavori
parlamentari (si puo' considerare pressocche' inesistente il
dibattito svoltosi in aula al momento dell'approvazione definitiva)
alcuna particolare, specifica ragione di carattere generale connessa
alla peculiarita' della situazione degli enti locali siciliani da
porre a fondamento della norma derogatoria introdotta con il secondo
comma dell'art. 1, che di seguito si trascrive:
"1. Le disposizioni relative al dissesto finanziario degli enti
locali, di cui all'articolo 25 del d.l. 2 marzo 1989, n. 66,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 1989, n. 144, e
successive modificazioni, si applicano nel territorio della regione
siciliana con le integrazioni di cui ai commi seguenti.
2. Limitatamente ai comuni fino a quindicimila abitanti che
abbiano deliberato il dissesto entro il 31 gennaio 1994, il personale
risultante in esubero a seguito della rideterminazione della pianta
organica operata con la deliberazione di dissesto, approvata a norma
delle disposizioni nazionali vigenti, e' assegnato con provvedimento
dell'assessore regionale per gli enti locali ad altri comuni e
province della regione che presentino posti vacanti in organico di
pari qualifica e profilo professionale. Il relativo onere e' posto a
carico della regione. Nelle more della rideterminazione delle piante
organiche di cui all'art. 3 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, il
personale in mobilita' di cui al presente comma continuera' a
prestare servizio presso l'ente di provenienza. Al fine di assicurare
la gestione minima dei servizi, restano comunque assegnate ad ogni
comune le unita' di personale necessarie per garantire la presenza di
almeno cinque dipendenti.
3. Per l'assegnazione del personale in mobilita' agli enti locali
della Sicilia, si applicano i criteri previsti nella normativa
nazionale per gli enti in dissesto.
4. Restano salve le disposizioni legislative in vigore relative
alla salvaguardia del personale assunto con finanziamenti regionali
negli enti dissestati". Ed, invero, se dall'intero contesto
dell'art. 1 puo' desumersi la volonta' di fare chiarezza nella
materia per quanto attiene alla identificazione degli organi preposti
all'applicazione, indiscussa ed indiscutibile, della legislazione
nazionale richiamata nel corpo dello stesso secondo comma, (con la
giustificata esclusione del personale assunto con finanziamenti
regionali dagli enti dissestati di cui al quarto comma), appare,
peraltro, evidente che essenziale scopo della normativa censurata e'
quello di privilegiare le posizioni di determinati dipendenti
comunali escludendoli dall'applicazione del terzo comma dell'art. 80
del d.l. 29 aprile 1994, n. 257.
Il legislatore lungi, infatti, dal formulare una previsione di
carattere generale, avvalendosi della facolta' attribuitagli
dall'art. 21, comma 9- bis della legge n. 68/1993, rivolta, in favore
di tutti gli enti operanti nell'ambito della regione, limita il suo
intervento ai soli comuni, in tutto quindici, come risulta (allegato
1) dai chiarimenti forniti dall'amministrazione regionale, con
popolazione sino a quindicimila abitanti, il cui dissesto sia stato
dichiarato entro il gennaio 1994, ponendo, cosi', in essere una
evidente ed ingiustificata disparita' di trattamento nei riguardi
degli altri enti locali e del rispettivo personale dipendente che si
trovano molto verosimilmente nella medesima condizione.
L'intervento legislativo mira ad escludere che per le circa 200
unita' di personale, che si trovano nelle condizioni previste dalla
norma censurata, abbia applicazione l'istituto della mobilita', di
cui all'art. 3, comma 48, e seguenti della legge n. 537/1993,
vanificando nella realta' uno degli aspetti fondamentali della stessa
che per molti versi assume il carattere di riforma economico-sociale
destinata com'e' al risanamento delle dissestate finanze pubbliche
anche attraverso la razionalizzazione dell'impiego delle risorse
umane nella pubblica amministrazione.
Non appare, peraltro, improntato a criteri di buona
amministrazione il disporre nei comuni cui e' rivolta la norma il
mantenimento in servizio presso gli stessi, in difformita' da quanto
previsto per analoghi casi dalla legislazione nazionale di
riferimento, di tutto il personale dichiarato in esubero in assenza
di specifiche, peculiari esigenze di servizio.
Infatti non risulta che il legislatore abbia posto apposito studio
ed analisi a sostegno della scelta effettuata, anche nella
considerazione che negli enti locali interessati molto verosimilmente
presta la propria opera, altro personale assunto con finanziamenti
regionali ed escluso, come accennato, espressamente quarto comma
dall'applicazione della disciplina sul dissesto.
La norma si rivela quindi rivolta piu' che a finalita' di
interesse pubblico generale attinenti alla garanzia del mantenimento
e della prosecuzione regolare dei servizi pubblici ad esclusivo
beneficio dei dipendenti che il legislatore vuole lasciare in
servizio nelle stesse sedi in attesa dell'adozione dei provvedimenti
di rideterminazione delle piante organiche previsti dalla piu' volte
citata legge n. 537/1993 da parte delle amministrazioni di nuova
destinazione.
Il legislatore siciliano nel pur umanamente plausibile intento di
non arrecare pregiudizi economici al personale in esubero non tiene
conto delle norme statali che prevedono appositi trasferimenti di
risorse destinate alla finalita' in questione e si assume l'intero
onere finanziario, non indifferente, del pagamento integrale della
retribuzione.
La disposizione in argomento proprio perche' avulsa, come prima
esposto, da effettive esigenze di carattere operativo degli uffici
pubblici si connota come un'ingiustificato e settoriale intervento di
favore nei confronti di un ristretto numero di beneficiari che
oltretutto collide anche con il principio sancito dall'art. 119 della
Costituzione sulla necessita' del coordinamento fra la finanza
statale e quella regionale.
Non ininfluente e', altresi', la considerazione che l'attuale
negativa congiuntura economica comporta la necessita' di un
intervento globale, non suscettibile di immotivate deroghe ed
esclusioni, di rigoroso contenimento della spesa pubblica e di
razionalizzazione dell'utilizzazione delle riserse umane e
finanziarie.
Tale contemperamento e valutazione delle opposte posizioni ed
interessi, pubblici e privati dei singoli dipendenti, e' stato posto
in essere con le disposizioni di cui alle leggi n. 144/1989 e n.
537/1993 (art. 3) ed ai decreti-legge n. 253 (art. 2) e 257 (art. 80)
del 1994 che costituiscono nel loro insieme un unicum inscindibile e
non susscettibile di frazionamento od esclusione limitata per singole
parti del territorio e per specifiche fattispecie in quanto consente
di tutelare esigenze sostanzialmente di carattere unitario, nonche'
di comporre in equilibrio queste ultime con le istanze
dell'autonomia. (C.c. n. 107/1987).
Al legislatore regionale non e' consentito, pertanto, introdurre
modifiche che possono alterare profondamente, nelle finalita' e negli
effetti, la completa ed esaustiva normativa statale per il
perseguimento di interessi non solo non riconducibili alla tutela di
valori costituzionali, quali ad esempio quello del buon andamento
della p.a., in relazione a peculiari situazioni locali, ma
addirittura confliggenti con il principio di eguaglianza.
L'intrinseca incostituzionalita' della norma regionale appare
ancora piu' palese se la si pone a raffronto con le vigenti
disposizioni legislative nazionali.
L'art. 25, quinto comma, della legge n. 144/1989, che, come si e'
piu' volte detto ha trovato sinora piena e diretta applicazione in
Sicilia ed in base al quale e' stato dichiarato il dissesto dei
quindici comuni interessati, impone agli stessi di rideterminare la
propria pianta organica secondo appositi parametri in relazione al
rapporto medio, distinto per fasce demografiche, dipendenti-abitanti
con conseguente assoggettamento alle procedure di mobilita' per il
personale dichiarato in esubero. Con successiva legge n. 68/1993
all'art. 21 (quarto comma) sono determinati i criteri e le modalita'
per la realizzazione effettiva della suddetta mobilita' per le unita'
di personale ritenute eccedenti con attribuzione espressa (comma 9-
bis), per le sole regioni a Statuto Speciale, della facolta' di
aggiungere ulteriori posti alle piante organiche degli enti
dissestati rideterminate ai sensi delle predette disposizioni, a
condizione che gli oneri derivanti ne siano assunti dalle Regioni
stesse e che l'intervento abbia carattere generalizzato per tutti gli
enti operanti nell'ambito regionale di propria competenza.
Secondo, l'art. 80, terzo comma, del recente d.l. del 26 aprile
1994, n. 257 inoltre, il personale degli enti locali dichiarati
dissestati entro il 1993, eccedente rispetto ai parametri stabiliti
dall'art. 25 del d.l. n. 8/1993, e' considerato in disponibilita' a
tutti gli effetti di legge e l'onere relativo e' posto a carico della
quota del fondo previsto dall'art. 35 del d.lgs. n. 504/1992.
Il dipendente collocato in disponibilita', che cessa da ogni
prestazione lavortiva e a cui viene corrisposta un'indennita' pari
all'80% della retribuzione per un periodo non superiore ad un
biennio, prorogabile una sola volta, puo' essere trasferito presso le
pubbliche amministrazioni che presentino le dovute vacanze nelle
rispettive piante organiche. Il legislatore siciliano a fronte della
sommariamente illustrata esaustiva disciplina, la cui piena
applicazione sinora e' rimasta indiscussa, introduce una disposizione
che ai fini pratici costituisce per una ristretta categoria di
soggetti una sorta di vero privilegio che non tiene in alcun conto i
principi ispiratori della normativa statale.
Per i soli comuni destinatari della norma derogatoria della
disciplina di carattere generale (in tutto 15) si stabilisce, infatti
senza alcuna valida e chiara giustificazione, che la regione si
faccia carico del pagamento, senza la prefissione di un preciso
termine, delle retribuzioni ai dipendenti prima dichiarati in esubero
e da assegnarsi successivamente agli enti locali che presentino posti
vacanti nelle piante organiche in base alla ridetermninazione della
stessa effettuata ai sensi della legge n. 537/1993 (art. 3).
Orbene appare ictu oculi l'incongruenza del comportamento del
legislatore che pone a carico del bilancio regionale oneri finanziari
gia' assunti dallo Stato, atteso che non si tratta del mantenimento o
dell'istituzione di nuovi posti, ipotesi questa che rientrerebbe
nella facolta' prevista dal citato art. 21, comma 9- bis, della legge
n. 68/1993 e che troverebbe logica giustificazione nell'intento di
garantire attuali livelli occupazionali nell'isola.
L'intervento e' rivolto infatti, a pochi comuni di cui non si
conoscono le peculiari situazioni, ma che con ogni verosimiglianza
non divergono da quella della generalita' degli enti locali
dell'isola, il cui personale dichiarato in esubero in attesa del
verificarsi delle condizioni richieste per la mobilita',
continuerebbe a prestare servizio presso l'ente di provenienza.
Servizio ed attivita' di cui si e' peraltro accertata la non
indispensabilita' a seguito alla effettuata verifica con il rapporto
medio abitanti-indipendenti in sede di dichiarazione di dissesto ed
alla presumibile presenza negli stessi comuni dissestati di altro
personale assunto e retribuito con specifici finanziamenti regionali
previsti da precedenti disposizioni legislative.
Alla luce delle precedenti considerazioni e' di palmare evidenza
che la disciplina derogataria teste' introdotta persegue come
esclusivo fine la tutela delle posizioni giuridiche ed economiche di
determinati e ben identificati soggetti attribuendo loro una
ingiustificata situazione di provilegio che composta una disparita'
di trattamento rispetto alla generalita' dei dipendenti pubblici
soggetti alla procedura di mobilita' con conseguente e connesso
pregiudizio per il buon andamento della p.a. intesa nella sua
globalita'.