IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello
proposto dalla signora Licia Rita Morsolin, residente in Monfalcone,
rappresentata e difesa dall'avv. Luigi Genovese, domiciliata in Roma,
via Germanico, 198, presso l'avv. Franco Di Maria, contro Gian
Giuseppe Tomarelli, residente in Monfalcone, non costituito in
giudizio, e nei confronti del comune di Monfalcone, non costituito in
giudizio, per l'annullamento della sentenza 22-23 settembre 1993, n.
490, con la quale il tribunale amministrativo regionale per il
Friuli-Venezia Giulia ha respinto il ricorso contro la proclamazione
degli eletti al consiglio comunale di Monfalcone del 22 giugno 1993;
Visto il ricorso in appello, notificato il 10 novembre 1993 e
depositato il 22 novembre 1993;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 6 maggio 1993 la relazione del
consigliere Raffaele Carboni, nessuno comparso per l'appellante;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Il 22 giugno 1993, in esito all'elezione svoltasi nei giorni 6 e
20 giugno 1993, l'ufficio elettorale centrale comunale di Monfalcone
proclamo' eletto alla carica di sindaco il sig. Adriano Persi, la cui
candidatura era collegata con le due liste Partito democratico della
sinistra e Cittadini per Monfalcone. Alle predette due liste furono
attribuiti complessivamente, ai sensi dell'art. 7, sesto comma, della
legge 25 marzo 1993, n. 81, 12 seggi di consigliere comunale, pari al
60 per cento dei 20 consiglieri da eleggere. I restanti 8 seggi
furono attribuiti: 2 alla lista Lega Nord, 2 alla lista Democrazia
cristiana, 2 complessivamente alle liste Popolari per Monfalcone e
Partito socialista democratico italiano, che si erano presentate
collegate con lo stesso candidato alla carica di sindaco, 1 alla
lista Movimento sociale italiano, e 1 alla lista Partito socialista
italiano.
La signora Licia Rita Morsolin, che si era presentata come
candidata alla carica di sindaco collegata con la lista Rifondazione
comunista, ha impugnato la proclamazione degli eletti con ricorso al
tribunale amministrativo regionale per il Friuli-Venezia Giulia,
sostenendo che, nella ripartizione degli 8 seggi, non si sarebbe
dovuto tener conto del fatto che le due liste Popolari per Monfalcone
e Partito socialista democratico italiano erano state collegate con
la medesima candidatura alla carica di sindaco, bensi' soltanto dei
voti riportati da ciascuna delle due liste. In tal modo, considerando
cioe' separatamente i voti ottenuti da ciascuna lista, anziche' 2
seggi alle due liste Popolari per Monfalcone e Partito socialista
democratico italiano e nessun seggio alla lista Rifondazione
comunista, sarebbero spettati 1 seggio alla lista Popolari per
Monfalcone, che aveva ottenuto 1750 voti, 1 seggio alla lista
Rifondazione comunista, che aveva ottenuto 1183 voti, e nessun seggio
alla lista Partito socialista democratico della sinistra, che aveva
ottenuto 982 voti.
In via subordinata, per il caso in cui la legge dovesse essere
interpretata, invece, nel senso di dare rilevanza al collegamento,
effettuato da piu' liste con un medesimo candidato alla carica di
sindaco, anche in sede di ripartizione dei seggi del consiglio
comunale restanti dopo l'attribuzione dei seggi alle liste collegate
al candidato eletto sindaco, la ricorrente ha eccepito
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 7, quarto, quinto, sesto e
settimo comma, della legge 25 marzo 1993, n. 81, per contrasto con
gli artt. 3, 48, 49 e 51 della Costituzione.
Il ricorso e' stato respinto dal tribunale amministrativo, il
quale ha osservato che la disposizione dell'art. 7, sesto comma,
della legge n. 81/1993 non lascia dubbi circa il fatto che il calcolo
dei quozienti elettorali, anche per l'attribuzione dei seggi non
attribuiti alle liste collegate con il candidato eletto alla carica
di sindaco, debba essere effettuato con riferimento ai gruppi di
liste collegate con il medesimo candidato alla carica di sindaco. Il
giudice di primo grado ha poi ritenuto manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale sollevata dalla ricorrente,
osservando che la Costituzione non vincola il legislatore ad adottare
uno piuttosto che un altro sistema elettorale, proporzionale o
maggioritario o misto, e che anche un sistema proporzionale
difficilmente puo' evitare qualche differenza di peso tra i singoli
voti ovvero tra le liste, penalizzandone qualcuna e favorendone
qualcun'altra; pertanto non appaiono irragionevoli le finalita' che
si e' prefisso il legislatore del 1993, di stabilita' e riduzione dei
partiti tramite un sistema elettorale diverso dal proporzionale. Il
tribunale amministrativo ha altresi' osservato che il principio
dell'uguaglianza dei voti, sancito dalla Costituzione, riguarda il
voto al momento della sua espressione, e non il momento successivo
del suo peso una volta espresso, il quale dipende dal modo in cui il
singolo voto concorre con gli altri alla formazione degli organi
elettivi.
Appella la signora Morsolin, riproponendo la censura di violazione
dell'art. 7 della legge n. 81/1993, e in subordine l'eccezione di
illegittimita' costituzionale sopra riferita. In particolare
l'appellante, a sostegno della propria interpretazione dell'art. 7,
sesto comma, della legge, sottolinea il fatto che la corrispondente
disposizione sull'elezione dei consigli provinciali, contenuta
nell'art. 9, fa riferimento, per l'attribuzione dei seggi - una volta
assegnati quelli spettanti al gruppo di candidati o alla pluralita'
di gruppi di candidati collegati con la candidatura della persona
eletta presidente della provincia - ai voti riportati da ciascun
gruppo di candidati collegati, e non piu' ai voti riportati dai
collegamenti di gruppi di candidati collegati. Per quanto riguarda
l'eccezione di illegittimita' costituzionale, l'appellante sottolinea
che, una volta soddisfatto lo scopo che la legge si prefigge, di
garantire la stabilita' degli organi elettivi dell'amministrazione
comunale attraverso il "premio di maggioranza" alle liste collegate
con la candidatura della persona eletta sindaco, l'ulteriore deroga
al principio di proporzionalita' a favore di altre liste non
corrisponde a nessuna finalita', e costituisce pertanto una
irragionevole alterazione della volonta' degli elettori, i quali
votano per singole liste e giammai per una pluralita' di liste aventi
il medesimo collegamento con candidature alla carica di sindaco.
D I R I T T O
Nell'elezione del consiglio comunale di Monfalcone svoltasi nei
giorni 6 e 20 giugno 1993, una volta attribuiti alle liste, collegate
con la candidatura della persona eletta alla carica di sindaco, 12
seggi, pari al 60 per cento dei seggi del consiglio comunale,
restavano da attribuire 8 seggi alle altre liste; tra queste ultime,
i Popolari per Monfalcone e il Partito socialista democratico
italiano, che avevano ottenuto rispettivamente 1750 e 982 voti, si
erano presentate collegate con il medesimo candidato alla carica di
sindaco. L'ufficio elettorale centrale comunale determino' i seggi
spettanti a ciascuna lista considerando le due liste Popolari per
Monfalcone e Partito socialista democratico italiano come se fossero
un'unica lista con 2732 voti (1750+982) e assegnando a tale
coalizione, in base all'ordine dei quozienti ottenuti da ciascuna
lista o gruppo di liste, 2 seggi. Piu' precisamente, distinguendo con
lettere dell'alfabeto le diverse liste minoritarie e ponendo in
ordine decrescente le rispettive cifre elettorali, i risultati furono
i seguenti: (A) Lega Nord 3201, (B) Democrazia cristiana 2850, (C)
Popolari per Monfalcone 1750, (D) Movimento sociale italiano 1629,
(E) Partito socialista italiano 1557, (F) Rifondazione comunista
1183, (G) Partito socialista democratico italiano 982. Applicando il
sistema dell'art. 7, cioe' dividendo la cifra elettorale conseguita
da ciascun gruppo di candidati successivamente per 1, per 2, per 3, e
cosi' via, fino al divisore corrispondente al numero di consiglieri
da eleggere, ponendo poi in ordine decrescente i quozienti cosi'
ottenuti e formando con gli stessi una graduatoria di tanti quozienti
quanti erano i consiglieri da eleggere, i risultati ottenuti e
proclamati dall'ufficio elettorale furono i seguenti: (A) 3201, (B)
2850, (C+G) 2732, (D) 1629, (A) 1600,5, (E) 1557, (B) 1425, (C+G)
1366, con conseguente assegnazione di 2 seggi alle due liste Popolari
per Monfalcone e Partito socialista democratico italiano,
unitariamente considerate, e di nessun seggio alla lista Rifondazione
comunista. I 2 seggi assegnati alle due liste furono poi ripartiti,
assegnandone 1 al candidato alla carica di sindaco collegato con
entrambe le liste, e 1 alla lista Popolari per Monfalcone.
Secondo la tesi dell'appellante, cioe' tenendo conto soltanto dei
quozienti elettorali delle singole liste e non anche dai collegamenti
con le liste effettuati dai candidati alla carica di sindaco, si
ottiene invece il seguente risultato: (A) 3201, (B) 2850, (C) 1750,
(D) 1629, (A) 1600,5, (E) 1557, (B) 1425, (F) 1183, con conseguente
assegnazione di 1 seggio a Rifondazione comunista e di nessun seggio
al Partito socialista democratico italiano. Va da se' che questo
secondo risultato, ottenuto considerando solo le cifre elettorali
delle liste, rispecchia maggiormente le preferenze date dal corpo
elettorale appunto alle diverse liste, dal momento che la cifra
elettorale di Rifondazione comunista, coincidente con il suo primo
quoziente (1183:1), e' superiore alla cifra elettorale del Partito
socialista democratico italiano (982).
Si pone dunque la questione se, nel sistema elettorale introdotto
dalla legge 25 maggio 1993, n. 81, una volta assegnato non meno del
60 per cento dei seggi del consiglio comunale alla lista con la quale
era collegato il candidato eletto sindaco, ovvero alla pluralita' di
liste con le quali era collegato de'tto candidato, si debba tener
conto o meno, per l'assegnazione dei restanti seggi, del fatto che un
medesimo candidato alla carica di sindaco, tra quelli non eletti,
avesse dichiarato di collegarsi con piu' di una lista, e considerare
queste ultime liste, aventi in comune tra loro il collegamento con lo
stesso candidato alla carica di sindaco, come se fossero un'unica
lista.
La sezione ha gia' risolto, con decisione 31 marzo 1994, n. 247,
la corrispondente questione presentatasi a proposito delle elezioni
dei consigli provinciali, nel senso che la circostanza che un
medesimo candidato alla carica di presidente della provincia abbia
espresso il collegamento con piu' gruppi di candidati alla carica di
consigliere provinciale, non esplica effetti sulla attribuzione dei
seggi restanti, una volta attribuiti quelli spettanti ai gruppo o ai
gruppi di candidati collegati con la candidatura della persona eletta
presidente della provincia; e che, pertanto, de'tta attribuzione dei
seggi residui debba essere effettuata con riguardo alla cifra
elettorale dei singoli gruppi di candidati. A tale conclusione la
sezione e' pervenuta, nella decisione n. 247/1994, considerando che
l'art. 9 della legge n. 81/1994 fa riferimento, per l'attribuzione
dei seggi residui, ai quozienti spettanti "a ciascun gruppo di
candidati collegati", mentre per l'attribuzione dei seggi al gruppo o
alla pluralita' di gruppi di candidati collegati, ai quali e'
collegato il presidente della provincia, la legge menziona "il gruppo
o i gruppi" di candidati collegati; ed ha osservato altresi' che non
vi e' ragione testuale o logica per ritenere che anche i gruppi
minoritari debbano essere considerati unitariamente, alterando la
volonta' del corpo elettorale, senza che sussista piu' lo scopo di
assicurare l'appoggio di una maggioranza consiliare al presidente
della provincia e la conseguente stabilita' di indirizzo
amministrativo dell'ente locale.
La disposizione sui consigli comunali con piu' di 15.000 abitanti
- come quello di Monfalcone; per i comuni con popolazione fino a
15.000 abitanti la questione non si pone, perche' ogni candidatura
alla carica di sindaco e' collegata con una sola lista - e' pero'
diversamente formulata. L'art. 7, sesto comma, della legge n. 81/1994
recita, infatti: "Qualora un candidato alla carica di sindaco sia
proclamato eletto al primo turno, alla lista o al gruppo di liste ad
esso collegate che non abbia gia' conseguito, ai sensi del quarto
comma, almeno il 60 per cento dei seggi del consiglio ma abbia
superato il 50 per cento dei voti validi, viene assegnato il 60 per
cento dei seggi. Qualora un candidato alla carica di sindaco sia
proclamato eletto al secondo turno, alla lista o al gruppo di liste
ad esso collegate che non abbia gia' conseguito, ai sensi del quarto
comma, almeno il 60 per cento dei seggi del consiglio, viene
assegnato il 60 per cento dei seggi, sempreche' nessuna altra lista o
altro gruppo di liste collegate abbia gia' superato nel primo turno
il 50 per cento dei voti validi. I restanti seggi vengono assegnati
alle altre liste o gruppi di liste collegate ai sensi del quarto
comma". Il riferimento ai "gruppi di liste collegate", contenuto
nell'ultima proposizione, non lascia dubbi, come giustamente ha
affermato il tribunale amministrativo, sul fatto che, anche in sede
di ripartizione dei seggi di minoranza, debba aversi riguardo alle
pluralita' di liste aventi collegamento con il medesimo candidato
alla carica di sindaco, considerandole come una sola lista, salva la
successiva ripartizione dei seggi, loro complessivamente assegnati, a
ciascuna di esse.
Il collegio ritiene, invece, che la questione di legittimita'
costituzionale sollevata dalla ricorrente non sia manifestamente
infondata.
E' vero che il principio di uguaglianza del voto, sancito
dall'art. 48, secondo comma, della Costituzione, di per se' e'
diretto a vietare un diverso peso del voto a seconda delle qualita'
personali dell'elettore (divieto che, peraltro, discende gia' dalla
regola della segretezza del voto, ove non si ipotizzino votazioni
separate per categorie di elettori); tuttavia, sembra che esso non si
esaurisca in quel divieto, e che comporti invece un principio di
maggioranza, in definitiva coincidente con il principio di sovranita'
popolare sancito dall'art. 1, secondo comma, della Costituzione, e
che, secondo il sistema elettorale e l'oggetto dell'elezione, puo'
atteggiarsi come principio di proporzionalita'. L'uguaglianza del
voto si risolve, in definitiva, nell'ovvia regola che e' eletto chi
ha piu' voti.
Va premesso che la proporzionalita', propriamente intesa, consiste
nella relazione tra due grandezze misurabili, tale che, alla
variazione dell'una, corrisponda una variazione dell'altra, e che il
rapporto tra le due grandezze rimanga sempre uguale. E' naturale che
in materia elettorale il concetto di proporzionalita' venga assunto
in modo improprio. Un sistema proporzionale "puro" non e' neppure
ipotizzabile, dal momento che delle due grandezze, il corpo
elettorale da una parte e l'organo da eleggere dall'altra, la seconda
e' composta da un numero di unita' non frazionabili, cioe' di persone
fisiche, enormemente piu' piccolo che la prima. La proporzionalita',
anche nei sistemi elettorali congegnati in modo da avvicinarsi il
piu' possibile a un risultato propriamente proporzionale, consiste
nel far corrispondere una unita' dell'organo da eleggere ad ogni
insieme di voti, corrispondente al quoziente tra il numero delle
unita' del corpo elettorale e il corpo da eleggere, e percio'
comporta grandi approssimazioni, che si aggiungono, eventualmente, a
quelle derivanti dalla necessita' di suddividere il territorio, nel
quale l'elezione deve svolgersi, in circoscrizioni a ciascuna delle
quali viene assegnata, con proporzionalita' necessariamente
approssimata, l'elezione di una parte dei componenti del corpo
elettivo. Non vengono percio' in discussione, a differenza di quanto
e' stato ritenuto in primo grado, le inevitabili "differenze di peso"
dei singoli voti dovute alle approssimazioni di un qualsiasi sistema
proporzionale a voto di lista; ma appunto si tratta di "differenze di
peso" tra i singoli voti, cioe' di, sia pur inevitabili,
disuguaglianze. Non viene neppure in discussione la legittimita' dei
sistemi elettorali detti "maggioritari", intendendo per tali le
elezioni nelle quali l'organo da eleggere sia composto da una sola
persona, ovvero nelle quali il territorio interessato all'elezione
sia diviso in circoscrizioni uninominali; in tali casi, non puo'
neppure parlarsi di proporzionalita', e il principio di uguaglianza
del voto si fonde con il principio di maggioranza, secondo cui viene
eletto il candidato che ha ottenuto la maggioranza, relativa o
qualificata, dei voti. La questione sollevata dalla ricorrente non e'
neppure quella della legittimita' di un "premio di maggioranza" che
venga dalla legge previsto a favore della lista che abbia riportato
la maggioranza, relativa o qualificata, dei voti; in tal caso, la
proporzionalita' viene alterata per la finalita' specifica che il
legislatore si prefigge, di assicurare la stabilita' di azione
dell'organo, e inoltre, si tratta di una attribuzione di seggi "piu'
che proporzionale", nella quale il rapporto tra voti e seggi, pur non
rimanendo uguale con il variare dei voti, mantiene pero' l'identita'
di segno, nel senso che la lista, che ottiene un maggior numero di
seggi rispetto ad un'altra, ha pur sempre ottenuto un numero di voti
maggiore di quella. Infine, non viene in considerazione neppure il
premio di maggioranza previsto dall'art. 7 della legge n. 81/1993, a
favore di piu' liste, unitariamente considerate, che si siano
presente collegate con il candidato eletto poi sindaco. In
quest'ultimo caso, ben puo' verificarsi che una lista, che ha
ottenuto meno voti di un'altra, ottenga piu' seggi di quella;
tuttavia, l'alterazione della volonta' popolare rispetto alle liste,
che indubbiamente si verifica quando una lista con meno voti ottenga
piu' seggi, trova una spiegazione nell'intento del legislatore di
garantire una stabile maggioranza consiliare in appoggio al sindaco,
a favore della cui nomina, principalmente, si e' espresso il corpo
elettorale.
La questione sollevata dall'appellante e', invece, se in un
sistema proporzionale a liste concorrenti, quale e' pur sempre quello
per l'elezione del consiglio comunale, il principio di uguaglianza
del voto, ovvero di sovranita' popolare o di maggioranza o di
proporzionalita', possa essere alterato al punto di consentire che
una lista, che ha ottenuto meno voti, ottenga piu' seggi, senza che
cio' consegua alle inevitabili approssimazioni di un sistema
elettorale, ne' corrisponda a una specifica finalita', come quella di
assicurare una stabile maggioranza o di evitare un eccessivo
frazionamento dell'organo.
A quest'ultimo proposito, non sembra che sussista, nella
denunciata disposizione, la finalita' di evitare l'eccessivo
frazionamento dell'organo riducendo i partiti in esso presenti; non
si tratta, infatti, di una disposizione che stabilisca un successo
elettorale minimo come condizione per conseguire seggi, e sembra
evidente che, nel caso in esame, il numero dei partiti presenti nel
consiglio comunale sarebbe lo stesso, tanto assegnando il seggio
contestato al Partito socialista democratico italiano, quanto
assegnandolo a Rifondazione comunista.
Al dubbio di violazione della regola di uguaglianza del voto,
sancita dall'art. 48, secondo comma, della Costituzione, si
accompagna quello di violazione del diritto di tutti i cittadini ad
accedere alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza, sancito
dall'art. 51, primo comma, della Costituzione: la prospettazione
costituisce il risvolto di quella relativa all'art. 48, poiche' al
principio maggioritario e di uguaglianza del voto corrisponde quello
del pari trattamento dei candidati, che puo' essere limitato solo per
realizzare altri interessi costituzionali fondamentali e generali
(Corte costituzionale, 3 maggio 1988, n. 235 e 14 dicembre 1990, n.
539) e purche' le diversita' di trattamento si ispirino a criteri di
razionalita' (Corte costituzionale, 23 maggio 1985, n. 158).
Non sembra manifestamente infondato neppure il dubbio di
violazione dell'art. 49 della Costituzione, da cui puo' desumersi la
regola del pari trattamento delle liste elettorali, le quali
null'altro sono che i partiti politici nel momento elettorale, se per
partiti politici si intendono le aggregazioni, piu' o meno
contingenti o stabili, mediante le quali i cittadini concorrono alla
vita politica.
Per quanto riguarda l'individuazione delle disposizioni da
sottoporre al giudizio di legittimita' costituzionale, l'appellante
da una parte argomenta che il quarto, quinto e settimo comma
dell'art. 7 della legge n. 81 del 1993 - che prevedono l'attribuzione
di un seggio al consiglio comunale, con priorita' sui candidati
consiglieri, al candidato sindaco non eletto, collegato con piu'
liste - non contraddicono alla tesi, secondo cui le liste minoritarie
debbono essere prese in considerazione separatamente; dall'altra,
solleva questione di legittimita' costituzionale anche relativamente
a quelle disposizioni. Il collegio osserva che la questione di
legittimita' costituzionale rilevante nel presente giudizio e'
limitata alle parole "o gruppi di liste collegate", contenuta nel
sesto comma, ultima proposizione, dell'art. 7, tanto nel caso in cui
le altre disposizioni dell'art. 7 siano neutrali rispetto alla
questione degli effetti del collegamento delle liste minoritarie,
quanto nel caso che esse confermino il disposto del sesto comma,
sospettato di illegittimita' costituzionale, e che ad esse possa
estendersi un'eventuale pronuncia di illegittimita' costituzionale.
La rilevanza della questione di legittimita' costituzionale nel
presente giudizio non ha bisogno di essere ulteriormente illustrata.