ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso del Tribunale di Napoli - Collegio
per i procedimenti relativi ai reati previsti dall'art. 96 della
Costituzione, notificato il 13 giugno 1994, depositato in Cancelleria
il 23 successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito delle
deliberazioni del 23 febbraio 1994 e del 18 dicembre 1993, con le
quali la Camera dei deputati restituiva al Collegio gli atti relativi
alla domanda di autorizzazione a procedere nei confronti dell'on. le
Luigi Ciriaco De Mita e dei coindagati ed iscritto al n. 22 del
registro conflitti 1994;
Visto l'atto di costituzione della Camera dei deputati;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 1994 il Giudice
relatore Renato Granata;
Udito l'avv. Federico Sorrentino per la Camera dei deputati;
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso depositato in data 23 marzo 1994 il Collegio
istituito presso il Tribunale di Napoli per i procedimenti aventi ad
oggetto i reati (c.d. ministeriali) previsti dall'art. 96 della
Costituzione, al quale il Procuratore della Repubblica presso lo
stesso tribunale aveva trasmesso gli atti relativi all'on. Luigi
Ciriaco De Mita, gia' Presidente del Consiglio dei ministri, ed altri
per il compimento delle indagini preliminari di cui all'art. 7 legge
16 gennaio 1989, n. 1, ha sollevato conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato, ai sensi dell'art. 134 della Costituzione e
dell'art. 37 legge 11 marzo 1953, n. 87, nei confronti della Camera
dei deputati, in relazione alle deliberazioni del 23 febbraio 1994 e
del 18 dicembre 1993, con le quali la Camera ha restituito al
Collegio gli atti relativi alla domanda di autorizzazione a procedere
nei confronti dell'on. Luigi Ciriaco De Mita e dei coindagati.
1.2. - In particolare con nota del 21 dicembre 1993, il Presidente
della Camera dei deputati comunicava che l'Assemblea, nella seduta
del 18 dicembre 1993, aveva deliberato di restituire gli atti al
Collegio affinche' quest'ultimo avesse la possibilita' di rivedere
l'interpretazione delle norme attributive dei suoi poteri d'indagine
e quindi, ove ne ravvisasse l'opportunita', di compiere tutti gli
atti che la legge gli consentiva. Il Collegio, acquisito il parere
del Procuratore della Repubblica, disponeva nuovamente (con
provvedimento del 16 febbraio 1994) la trasmissione degli atti alla
Camera dei deputati per le valutazioni e la deliberazione di cui
all'art. 9, comma 3, legge costituzionale n. 1 del 1989 sulla domanda
di autorizzazione a procedere cosi' come gia' proposta in precedenza.
Per quanto atteneva ai suoi poteri d'indagine il Collegio - pur
ritenendo l'utilita' o la necessita' di procedere all'interrogatorio
dei coindagati laici e ad eventuali confronti - sosteneva che tali
atti di indagine preliminare non fossero consentiti; e cio' perche',
fino a quando l'autorizzazione non fosse stata concessa, gli atti
indicati dall'art. 343, comma 2, c.p.p. (e tra gli altri, appunto,
gli atti di interrogatorio e di confronto) non sono consentiti (in
particolare) nei confronti delle persone concorrenti nel reato
ministeriale che non siano ne' Ministro, ne' parlamentare, atteso che
dal dato testuale dell'art. 5 legge costituzionale n. 1 del 1989 e
dell'art. 4, secondo comma, della legge n. 219 del 1989 deve
necessariamente desumersi che anche per tali persone e' necessaria
l'autorizzazione prevista dall'art. 96 della Costituzione.
Con successiva nota del 23 febbraio 1994, il Presidente della
Camera dei deputati comunicava che l'Assemblea, in conformita' alla
proposta della giunta per le autorizzazioni a procedere, aveva
deliberato (in pari data) di restituire nuovamente al Collegio gli
atti relativi alla domanda di autorizzazione a procedere con la
motivazione analoga a quella della delibera precedente.
Con riferimento a tali due delibere il Collegio, acquisito
nuovamente il parere del Procuratore della Repubblica, ha sollevato
conflitto tra poteri dello Stato chiedendo di: a) dichiarare che e'
riservata in via esclusiva al Collegio ex art. 7 legge costituzionale
n. 1 del 1989 la valutazione circa la sussistenza dei presupposti per
l'adozione del provvedimento di archiviazione ovvero per la richiesta
di autorizzazione a procedere ai sensi dell'art. 96 della
Costituzione; b) dichiarare che, ai fini di tale valutazione, e'
altresi' riservata in via esclusiva al Collegio la esatta
determinazione dei poteri di indagine e quindi l'esercizio
discrezionale di detti poteri; c) dichiarare che rientra invece nelle
attribuzioni della Camera competente concedere l'autorizzazione a
procedere, ovvero negarla ove reputi la ricorrenza delle esimenti di
cui all'art. 9, comma terzo, legge costituzionale n. 1 del 1989, in
relazione al fatto-reato cosi' come ipotizzato dall'autorita'
giudiziaria, senza poter in alcun modo sindacare il concreto
esercizio del potere d'indagine e le conseguenti determinazioni
adottate dal Collegio nell'ambito delle attribuzioni allo stesso
riservate; d) di annullare la deliberazione della Camera dei deputati
del 23 febbraio 1994, e se del caso anche la precedente deliberazione
del 18 dicembre 1993, per violazione degli artt. 8 e 9 legge
costituzionale 16 gennaio 1989 n. 1 e degli artt. 96, 101, secondo
comma, 104, primo comma, e 112 della Costituzione con conseguente
rinvio degli atti alla Camera per la definitiva deliberazione ai
sensi dell'art. 9 cit.
1.3. - Nel merito della questione controversa (necessita', o meno,
dell'autorizzazione a procedere anche per i coindagati laici e quindi
possibilita', o meno, di compiere atti di indagine preliminare nei
loro confronti prima della autorizzazione stessa) il Collegio
sostiene l'inammissibilita', in assenza dell'autorizzazione a
procedere, di quegli atti di interrogatorio o confronto richiesti dal
Procuratore della Repubblica e sollecitati dalla Camera dei deputati,
trattandosi di atti vietati dalla legge, che, ove mai compiuti,
risulterebbero inutilizzabili ai sensi del quarto comma dell'art. 343
c.p.p.
A sostegno di tale convincimento il Collegio argomenta che l'art.
1 della legge n. 219 del 1989 rinvia alle norme del codice di
procedura penale sia attribuendo al collegio i poteri che secondo il
codice spettano al pubblico ministero ed al giudice per le indagini
preliminari (comma secondo), sia stabilendo in via generale che, per
quanto non diversamente previsto dalla legge costituzionale n. 1 del
1989 e dalla legge n. 219 del 1989, nello svolgimento delle indagini
preliminari si osservano le disposizioni del codice, in quanto
compatibili (comma quinto); quindi in particolare trova applicazione
l'art. 343, comma 2, c.p.p . Ne' all'applicabilita' di tale
disposizione e' di ostacolo l'art. 10 legge costituzionale n. 1 del
1989 che e' diretta ad attuare un maggiore favore per l'indagato di
reato ministeriale che sia Presidente del Consiglio, Ministro, o
membro del Senato della Repubblica o della Camera dei deputati.
Viceversa la Camera - diversamente interpretando le disposizioni
citate - da un lato con le impugnate deliberazioni ha di fatto
vanificato e resa priva di effetto la richiesta di autorizzazione a
procedere, cosi' esonerandosi dall'obbligo della pronunzia ai sensi
dell'art. 9, terzo comma, legge costituzionale n. 1 del 1989;
dall'altro pretende che il Collegio si adegui alla interpretazione di
essa Camera circa i poteri di indagine di cui all'art. 8 legge
costituzionale n. 1 del 1989 e comunque pretende l'espletamento, da
parte del Collegio, di ulteriori indagini, cui dovrebbe seguire una
nuova valutazione sul punto se si debba disporre l'archiviazione
ovvero se debba essere chiesta l'autorizzazione a procedere.
Invece - prosegue il Collegio - l'art. 8 legge costituzionale n. 1
del 1989 riserva all'autorita' giudiziaria l'attivita' di indagine
preliminare in ordine ai reati ministeriali e, conseguentemente,
soltanto a tale autorita' compete la valutazione dei limiti legali
entro i quali l'attivita' medesima deve svolgersi; mentre la Camera
competente, una volta investita della richiesta di autorizzazione a
procedere, puo' solo concedere l'autorizzazione ovvero negarla, ove
reputi che l'inquisito abbia agito per la tutela di un interesse
dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per il perseguimento
di un preminente interesse pubblico nell'esercizio della funzione di
Governo, ma non puo' sindacare l'attivita' d'indagine preliminare
svolta dall'autorita' giudiziaria sulla base del potere ad essa
riconosciuto dalla norma costituzionale. Quindi il provvedimento di
restituzione degli atti al Collegio esorbita dalla sfera di
attribuzioni della Camera in quanto invasivo di quelle riservate
dalla legge costituzionale all'autorita' giudiziaria, mentre la
Camera - senza pretendere di indicare a tale autorita' la necessita'
del compimento di ulteriori attivita' d'indagine - avrebbe dovuto
unicamente prendere atto delle risultanze delle indagini esperite.
2. - Con ordinanza n. 217 del 1994 la Corte costituzionale ha
dichiarato ammissibile il conflitto.
3. - Con atto depositato il 23 giugno 1994, il suddetto Collegio
per i procedimenti relativi ai reati previsti dall'art. 96 della
Costituzione presso il Tribunale di Napoli si e' costituito in
giudizio insistendo per l'accoglimento del ricorso.
4.1. - Con atto depositato il 4 luglio 1994 si e' costituita in
giudizio la Camera dei deputati a seguito di delibera dell'Assemblea
del 16 giugno 1994, chiedendo che il ricorso sia respinto.
4.2. - Preliminarmente in rito la difesa della Camera fa presente
che l'on. De Mita, non essendosi candidato alle elezioni per il
rinnovo delle Camere del 27 e 28 marzo 1994 ha cessato di far parte
della Camera dei deputati con effetto dal 15 aprile 1994.
Conseguentemente, non essendosi ancora pronunciata la Camera dei
deputati in ordine all'autorizzazione a procedere e quindi in ordine
alle c.d. esimenti previste dall'art. 9, comma 3, legge
costituzionale n. 1 del 1989, la relativa competenza, dopo la
decisione di merito della Corte, non potra' che spettare al Senato
della Repubblica. Si ha quindi che - pur permanendo l'interesse alla
decisione sia del Tribunale ricorrente sia della Camera - la
risoluzione del conflitto finira' per interessare, delimitandone le
attribuzioni, anche il Senato, al quale spettera' di pronunciarsi, a
seconda dell'esito del giudizio, sull'originaria domanda di
autorizzazione ovvero su una nuova richiesta. Sul piano processuale
cio' comporta che deve ordinarsi al ricorrente l'integrazione del
contraddittorio nei confronti del Senato della Repubblica, le cui
attribuzioni costituzionali sono suscettibili di essere incise dalla
pronuncia che la Corte e' chiamata a rendere.
4.3. - Nel merito la Camera non contesta l'esclusiva competenza
del Collegio a valutare la sussistenza dei presupposti per
l'archiviazione ovvero per la richiesta di autorizzazione,
trattandosi di accertamenti e di valutazioni che la nuova disciplina
costituzionale dei reati ministeriali ha indubbiamente rimesso a
detto organismo. Pero' alla Camera spetta un'ulteriore e diversa
valutazione, definita "insindacabile" dall'art. 9 cit., in merito
alla richiesta autorizzazione dovendo essa accertare se l'inquisito
abbia agito per la tutela di un interesse dello Stato
costituzionalmente rilevante ovvero per il perseguimento di un
preminente interesse pubblico nell'esercizio della funzione di
governo. Cio' comporta che se da una parte al Collegio spetta in via
esclusiva la valutazione dei presupposti per l'adozione del
provvedimento di archiviazione ovvero per la richiesta di
autorizzazione a procedere e ad esso e' riservata la esatta
determinazione dei suoi poteri d'indagine e quindi il loro esercizio
discrezionale, d'altra parte la Camera ha diritto di essere investita
di una richiesta di autorizzazione a procedere non in forma del tutto
ipotetica, ma in maniera sufficientemente precisa e con il conforto
di approfonditi elementi probatori, si' da essere posta in condizione
di affermare l'eventuale interesse dello Stato costituzionalmente
rilevante ovvero il preminente interesse pubblico nell'esercizio
della funzione di governo.
Quindi il Collegio non puo' limitarsi ad una mera delibazione dei
fatti-reato, ma deve esperire tutte le indagini che, secondo il nuovo
codice, sono di competenza del g.i.p. (recte: e del p.m.), onde
pervenire alla formulazione di precisi e comprovati addebiti a carico
del ministro e degli altri coindagati. E nel compimento di tali atti
di indagine preliminare il Collegio erroneamente non tiene conto del
fatto che la disposizione dell'art. 343 c.p.p. deve ritenersi
derogata dalla legge n. 1/89, che prevede specifiche ipotesi di
autorizzazioni per singoli atti nei confronti del Presidente del
Consiglio, dei Ministri e dei membri del Parlamento (art. 10, comma
1), senza peraltro distinguere tra la fase anteriore e quella
successiva alla concessione dell'autorizzazione a procedere. Questa
disposizione dimostra che, fuori di tali ipotesi, e' consentita al
Collegio ogni attivita' istruttoria di competenza del g.i.p. (recte:
e del p.m.), senza le limitazioni dell'art. 343 c.p.p., in modo che
il Parlamento abbia un'approfondita conoscenza dei fatti per i quali
si procede e possa verificare se essi furono compiuti in vista dei
supremi interessi dello Stato.
A conferma della specialita' dell'autorizzazione a procedere la
difesa della Camera ricorda che il termine per svolgere le indagini
preliminari non e' perentorio; che comunque e' piu' ampio di quello
previsto dall'art. 344 c.p.p. (novanta giorni invece di trenta); che
il Procuratore della Repubblica puo', prima dell'eventuale
archiviazione, chiedere al Collegio di svolgere ulteriori indagini
con conseguente prolungamento delle stesse oltre il termine di 90
giorni. In particolare la maggior durata del termine non puo' non
correlarsi con la maggior ampiezza delle indagini e quindi dei poteri
istruttori riservati al Collegio prima dell'autorizzazione a
procedere.
In conclusione - secondo la difesa della Camera - la circostanza
che il Collegio ricorrente, pur avendone i poteri, non abbia aderito
alle richieste del p.m. di procedere agli interrogatori degli
inquisiti ed ai confronti tra di essi, onde verificare tanto il
fondamento delle ipotesi accusatorie nei confronti dell'On. De Mita,
quanto la connessione, costituzionalmente necessaria ai fini della
sua competenza, tra le ipotesi accusatorie stesse e la funzione di
Presidente del Consiglio dei Ministri, dimostra la correttezza e la
legittimita' delle impugnate delibere della Camera, che non e' stata
posta in grado di valutare i fatti addebitati agli indagati.
Considerato in diritto
1. - Il Collegio inquirente per reati ministeriali, istituito
presso il Tribunale di Napoli, sollevando conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato ex art. 37 legge 11 marzo 1953, n. 87, ha
investito la Corte della questione se la Camera dei deputati -
esercitando il potere (di sua esclusiva ed "insindacabile"
competenza) di valutare l'esistenza, o meno, delle circostanze di
fatto previste dall'art. 9, comma 3, legge costituzionale n. 1 del
1989 al fine dell'eventuale concessione o diniego di autorizzazione a
procedere ed in particolare nella specie restituendo al Collegio
inquirente (con deliberazioni del 18 dicembre 1993 e del 23 febbraio
1994) la richiesta di autorizzazione a procedere affinche'
quest'ultimo, rimeditata la interpretazione delle norme attributive
dei suoi poteri di indagine, compisse, ove ne ravvisasse la
opportunita', tutti gli atti che la legge gli consentiva ed in
particolare, quindi, quelli gia' inizialmente richiesti dal
Procuratore della Repubblica (interrogatorio dei coindagati laici e
confronto fra gli stessi) e non effettuati ancorche' dal Collegio
ritenuti utili - abbia interferito nel potere di esclusiva competenza
del Collegio stesso di compiere le indagini preliminari (art. 9 legge
costituzionale n. 1 del 1989) ed in particolare nella specie di
valutare autonomamente l'esistenza (ritenuta dal Collegio) di un
impedimento giuridico al compimento degli atti richiesti dal
Procuratore della Repubblica, e richiamati dalla Camera, impedimento
rappresentato (secondo il Collegio) dall'impossibilita' di svolgere
le attivita' processuali previste dall'art. 343, comma 2, c.p.p. nei
confronti dei coindagati laici senza la preventiva concessione, anche
nei loro riguardi, dell'autorizzazione a procedere di cui al cit.
art. 9.
2. - Sussistono i presupposti soggettivi ed oggettivi del
conflitto, come gia' ritenuti con ordinanza n. 217 del 1994
dichiarativa dell'ammissibilita' del conflitto stesso; ammissibilita'
che quindi va definitivamente affermata.
3. - Preliminarmente va esaminato il rilievo della Camera dei
deputati la quale osserva che, dopo la proposizione del ricorso per
conflitto di attribuzioni da parte del Collegio inquirente, ma prima
della ordinanza della Corte che ha dichiarato l'ammissibilita' del
conflitto, l'on. le De Mita, non essendosi candidato alle elezioni
del 27 e 28 marzo 1994, ha cessato di fare parte della Camera dei
deputati con effetto dal 15 aprile 1994. E ne trae la conseguenza che
la competenza a decidere sulla richiesta di autorizzazione a
procedere avanzata nei suoi confronti (dopo la decisione di merito
della Corte) non potra' che spettare al Senato della Repubblica alla
stregua del criterio di riparto di competenza dettato dall'art. 5
legge costituzionale, n. 1 del 1989. Donde, ad avviso della Camera,
la necessita' di integrare il contraddittorio nei confronti del
Senato della Repubblica.
4. - Premesso che spetta a questa Corte identificare gli "organi
interessati" alla risoluzione del conflitto (quarto comma dell'art.
37 cit.) e non tacendo che improprio appare il riferimento
all'istituto dell'integrazione del contraddittorio atteso che
comunque il potere di negare l'autorizzazione a procedere spetta
alternativamente (e non gia' congiuntamente) alla Camera o al Senato
(art. 5 legge costituzionale n. 1/89), neppure puo' dubitarsi della
persistente legittimita' della Camera a resistere nel conflitto.
Ed infatti la turbativa o interferenza, che il Collegio inquirente
assume essere di ostacolo all'esercizio del suo potere (di svolgere
indagini preliminari) e costituire conseguentemente ragione di una
insuperabile situazione di stallo, e' identificabile nella
restituzione degli atti ad opera della Camera (con deliberazioni del
18 dicembre 1993 e del 22 febbraio 1994) senza alcuna pronuncia in
ordine al diniego o alla concessione dell'autorizzazione a procedere.
Cio' comporta, da una parte, che legittimata a resistere era ed e'
la Camera perche' la sopravvenuta perdita dello status di deputato
dell'on. le De Mita (pur ammesso che possa incidere sulla competenza
ex art. 5 cit.) non ha certo l'effetto (automatico) di porre nel
nulla le suddette deliberazioni della Camera stessa e quindi di
rimuovere l'ostacolo che il Collegio inquirente assume sussistere;
con la conseguenza che persiste l'interesse alla soluzione del
conflitto sia della Camera (come del resto sostenuto dalla medesima
nelle sue difese) sia del Collegio inquirente (che, insistendo per
l'accoglimento del ricorso, non ha neppure ipotizzato il superamento
della ragione del conflitto).
5. - Nel merito il ricorso non e' fondato.
Va preliminarmente rilevato che il quadro normativo di riferimento
e' stato profondamente innovato prima dalla legge costituzionale 16
gennaio 1989 n. 1 e poi dalla legge ordinaria 5 giugno 1989, n. 219,
che ha completato il disegno riformatore. Superando il precedente
regime della messa in stato d'accusa da parte del Parlamento e del
giudizio innanzi alla Corte Costituzionale integrata, la citata legge
n. 1/89 ha diversamente cadenzato l'iter procedimentale, che muove
dalla notitia criminis presentata od inviata al Procuratore della
Repubblica presso il tribunale del capoluogo del distretto di Corte
d'appello competente per territorio (art. 6). Questi, senza compiere
alcun atto di indagine, deve limitarsi ad investire il Collegio
inquirente previsto dal successivo art. 7 trasmettendogli gli atti
con le sue richieste entro il termine di quindici giorni. E' invece
il Collegio che compie le indagini preliminari entro il termine di
novanta giorni, all'esito delle quali (salva la richiesta di
ulteriori indagini da parte dello stesso Procuratore della Repubblica
da effettuarsi nel termine, cosi' prorogato, di sessanta giorni)
adotta le sue determinazioni disponendo l'archiviazione ovvero
inviando gli atti con relazione motivata al Procuratore della
Repubblica per la loro immediata trasmissione al Presidente della
Camera competente. Quest'ultima, cosi' investita, puo' negare
l'autorizzazione a procedere (prevista dall'art. 96 della
Costituzione, come novellato) ove reputi, con valutazione
insindacabile, che l'inquisito abbia agito per la tutela di un
interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per il
perseguimento di un preminente interesse pubblico nell'esercizio
della funzione di Governo (art. 9, comma 3), finalita' queste assunte
quali condizioni di procedibilita' dell'azione penale secondo
l'espresso disposto dell'art. 4, comma 1, legge n. 219/89. In tal
caso l'Assemblea deve indicare a quale concorrente, anche se non
Ministro, ne' parlamentare, si riferisce il diniego (art. 4, comma 2,
cit.).
6. - Cio' premesso, deve considerarsi che la turbativa o
interferenza denunciata dal Collegio ricorrente e' originata da una
mancata concordanza (tra il medesimo e la Camera) nell'individuazione
dell'esatta portata (e quindi dei confini) dei due poteri in
conflitto, attribuiti rispettivamente dall'art. 8 legge n. 1/89 al
Collegio inquirente (ossia il potere di compiere indagini preliminari
e all'esito - ove non ritenuti sussistenti i presupposti per
l'archiviazione - quello di chiedere l'autorizzazione a procedere) e
dal successivo art. 9 all'Assemblea legislativa e quindi nella specie
alla Camera (ossia il potere di negare l'autorizzazione a procedere
ove ricorra una delle due specifiche finalita' indicate nel terzo
comma del medesimo art. 9).
In particolare e' l'attribuzione del primo potere ad essere
controversa nel senso che il Collegio inquirente ritiene di
individuare una linea di confine piu' restrittiva di quella che
viceversa e' riconosciuta dalla Camera. La quale - pur non vertendosi
in un vero e proprio conflitto negativo di attribuzioni, perche' cio'
che il Collegio inquirente ritiene di non poter compiere non e' in
via complementare (nella prospettazione di quest'ultimo) attribuito
alla Camera, ne' da quest'ultima rivendicato - ben puo' dolersi di un
(assertivamente erroneo) atteggiamento abdicativo del Collegio; cio'
perche' i due poteri sono funzionalmente coordinati di guisa che il
mancato pieno dispiegarsi del primo comunque incide sull'altro, nel
senso che - come risultera' piu' evidente in seguito - quest'ultimo
viene privato, in tutto o in parte, di elementi di valutazione che
altrimenti avrebbe avuto disponibili come risultanze delle indagini
preliminari.
Ed allora e' determinante, al fine della risoluzione del
conflitto, operare la ricognizione del potere del Collegio inquirente
per stabilire se comprenda, o meno, gli atti di interrogatorio e
confronto dei coindagati laici concorrenti nel reato ministeriale.
E' ben chiaro cosi' che il conflitto verte esclusivamente su tale
ricognizione del potere e niente affatto sulla completezza delle
indagini, di cui la Camera in realta' non si duole (ne' potrebbe
dolersi se non sotto il piu' radicale profilo della non leale
cooperazione tra poteri) essendosi limitata a richiamare la
valutazione operata dal Collegio stesso, il quale (nella richiesta di
autorizzazione a procedere) ha ben evidenziato l'opportunita' (e
l'intenzione) di compiere gli atti di interrogatorio e confronto dei
coindagati laici, se soltanto non fossero impediti dai (ritenuti)
limiti del proprio potere.
7. - Orbene, il potere del Collegio inquirente ha ad oggetto il
compimento delle indagini preliminari alle quali procede (dopo
l'entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale) con i
poteri che spettano al pubblico ministero (art. 1, comma 2, legge
219/89). A questi si aggiungono i poteri del giudice per le indagini
preliminari; ed infatti il secondo comma dell'art. 1 cit. prevede che
il collegio puo' disporre anche d'ufficio incidente probatorio,
provvedendo direttamente allo stesso che si considera ad ogni effetto
come espletato dal g.i.p.; inoltre il Collegio puo' compiere anche
d'ufficio tutti gli atti di competenza del g.i.p.
Si tratta quindi di poteri eccezionalmente ampi, giustificati
dalla specialita' di questa fase procedimentale che - inscritta in un
sufficiente arco di tempo, discrezionalmente apprezzato dal
legislatore in 90 giorni, prorogabili di ulteriori 60 giorni - e'
prodromica ad una doppia (ancorche' profondamente diversa)
valutazione (di merito): quella dello stesso Collegio inquirente (di
archiviare o di richiedere l'autorizzazione a procedere); quella
della Camera di negare o concedere l'autorizzazione a procedere.
Entrambe tali valutazioni (che rispettivamente concernono per il
Collegio inquirente anche l'infondatezza della notitia criminis
ovvero l'estraneita' dell'indiziato al fatto e per la Camera il
riscontro delle finalita' di cui all'art. 9, comma 3) debbono
necessariamente fondarsi sulle risultanze delle indagini preliminari
compiute.
Il potere del Collegio inquirente - al cui esercizio e'
condizionata l'acquisizione di tali risultanze - finisce quindi per
incidere indirettamente sul potere della Camera nel senso che
l'eventuale abdicazione del Collegio ad esercitare il suo potere
priva la Camera di elementi di fatto la cui rilevanza, o meno, al
fine del riscontro delle finalita' di cui all'art. 9, co. 3, cit.
essa sola puo' apprezzare. Cio' mostra come l'esercizio del potere
del Collegio inquirente si atteggia anche come obbligo di leale
collaborazione (sent. n. 379/92) non essendo nella discrezionalita'
del Collegio procrastinare a dopo l'autorizzazione a procedere atti
di indagini preliminari che potrebbero essere compiuti prima.
La ragionevole ampiezza del termine (ancorche' non previsto a pena
di decadenza) testimonia il bilanciamento operato dal legislatore che
- pur non richiedendo il completo esaurimento delle indagini
preliminari - neppure arresta il procedimento in attesa
dell'autorizzazione a procedere come viceversa tendenzialmente fa
l'art. 346 c.p.p. che in generale limita gli atti di indagini
preliminari a quelli resi necessari per assicurare le fonti di prova
o perche' vi e' pericolo nel ritardo.
8. - La diversa ampiezza del termine (prevista dall'art. 344
c.p.p. in 30 giorni e dall'art. 8 legge n. 1/89 in 90 giorni
prorogabili fino a 150) e l'esistenza del passaggio obbligato della
doppia valutazione del Collegio stesso (in ordine ai presupposti
dell'archiviazione) e della Camera (in ordine ai presupposti
dell'improcedibilita' dell'azione penale) concorrono a significare
che la iniziale fase delle indagini preliminari, precedente la
particolare autorizzazione a procedere per i reati ministeriali, e'
del tutto speciale e ben diversa da quella che precede in generale
l'autorizzazione a procedere in altre fattispecie.
Questa specialita' comporta anche una diversita' di limiti quanto
al tipo di atti che possono essere compiuti, diversita' possibile
perche' il quinto comma dell'art. 1 legge n. 219/89, se in generale
prevede che si osservano, in quanto compatibili, le disposizioni del
vigente codice di procedura penale, fa pero' salve le eventuali
diverse prescrizioni dettate dalla legge n. 1/89 che prevalgono
quindi su quelle ordinarie. E nella fattispecie si ha che, mentre in
generale l'art. 343, comma 2, c.p.p. prescrive che fino a quando non
sia stata concessa l'autorizzazione a procedere e' fatto divieto di
disporre il fermo o misure cautelari personali nonche' perquisizioni
personali o domiciliari, ispezioni personali, ricognizioni,
individuazioni, confronti, intercettazioni di conversazioni o di
comunicazioni e che, inoltre, si puo' procedere all'interrogatorio
soltanto se l'interessato lo richiede, invece nello speciale
procedimento per i reati ministeriali l'art. 10, comma 1, prevede
soltanto che il Presidente del Consiglio dei Ministri, i Ministri, e
gli altri inquisiti parlamentari non possono essere sottoposti a
misure limitative della liberta' personale, a intercettazioni
telefoniche o sequestro o violazione di corrispondenza ovvero a
perquisizioni personali o domiciliari senza l'autorizzazione della
Camera competente.
Tra le due citate disposizioni sussiste quindi un rapporto di
specialita' reso ancor piu' evidente (oltre che dalla simmetria del
contenuto precettivo, anche) dal fatto che l'art. 343 c.p.p. pone
limiti (ulteriori) in una fase in cui gia' di per se' le indagini
preliminari sono limitate dal disposto dell'art. 346 c.p.p. (che
infatti esordisce facendo salva la prescrizione dell'art. 343 cit.),
mentre l'art. 10 pone limiti in una fase in cui viceversa in generale
ogni atto di indagine preliminare puo' essere compiuto ed anche per
gli atti tipici dalla medesima disposizione elencati non vi e' una
preclusione assoluta essendo possibile l'autorizzazione ad acta
(nient'affatto contemplata dall'art. 343 c.p.c.); diversita' queste
che rendono peraltro anche ragione della disciplina differenziata
senza che sia sospettabile alcuna disparita' di trattamento.
9. - In conclusione tale rimarcata specialita' fa si' che il
potere del Collegio inquirente di compiere indagini preliminari e'
limitato (quanto alla tipologia degli atti) dall'art. 10 e non gia'
dall'art. 343, non applicabile nella specie (al pari dell'art. 346).
E' quindi infondata la tesi del Collegio inquirente che vuole il
suo potere limitato dall'art. 343 c.p.p., norma che esclude gli atti
di interrogatorio e confronto di qualsiasi indagato per il quale
occorra l'autorizzazione a procedere. Viceversa trova applicazione
l'art. 10 che si riferisce soltanto a Ministri e parlamentari nel
prevedere alcune limitazioni al compimento di atti di indagini
preliminari senza la preventiva autorizzazione ad acta con la
conseguenza che per i coindagati laici concorrenti nel reato
ministeriale (anche ove si ritenga - come ritiene il Collegio - che
per essi occorra l'autorizzazione a procedere al pari che per gli
indagati che siano Ministri o membri del Parlamento) il potere del
Collegio non soffre (e non soffriva) limitazione alcuna; quest'ultimo
aveva il potere di procedere a quegli interrogatori e atti di
confronto ritenuti utili o necessari (dal Collegio medesimo) al fine
di chiarire l'oggetto e le circostanze dell'imputazione.
Ne' alcuna limitazione puo' indirettamente dedursi dal secondo
comma dell'art. 6 legge n. 1/89 e dal terzo comma dell'art. 1 legge
n. 219/89 che - nel prevedere (entrambi) che i "soggetti interessati"
possono presentare memorie al collegio o chiedere di essere ascoltati
- introduce una facolta' per i medesimi (a prescindere dall'esatto
significato da attribuire alla locuzione "soggetti interessati") e
non gia' prescrive un divieto di interrogatorio.
Una volta identificata la linea di confine del potere del Collegio
inquirente di compiere atti di indagine preliminare puo'
conseguentemente ritenersi che l'autolimitazione di quest'ultimo ha
privato la Camera - per la gia' rilevata incidenza dell'esercizio del
potere dell'uno su quello spettante all'altra - delle risultanze di
ulteriori atti di indagine preliminare che altrimenti avrebbe avuto
disponibili ove il Collegio avesse rettamente operato la ricognizione
del suo potere e quindi legittimamente la Camera ha deliberato la
restituzione degli atti al Collegio perche' esercitasse pienamente il
suo potere erroneamente da quest'ultimo ritenuto piu' limitato di
quanto in realta' non fosse; restituzione questa che - operandosi una
retrocessione del procedimento a seguito dell'esito del presente
conflitto - comporta altresi' che il Collegio - compiuti gli atti di
indagine preliminare che assumeva essergli preclusi e sempre che
persista nel ritenere di non disporre l'archiviazione - possa
investire nuovamente l'Assemblea competente perche' conceda o neghi
l'autorizzazione a procedere.