Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
promosso dalla Corte dei conti, in persona del presidente pro-tempore
- in forza dei poteri conferitigli con la determinazione n. 135/93
del 12 agosto 1993 (depositata il 23 settembre 1993) della Corte dei
conti, sezione del controllo sugli atti del Governo (doc. n. 1) -
rappresentato e difeso dal prof. avv. Alessandro Pace, ed
elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo, in Roma,
piazza delle Muse n. 8, come da mandato in calce al presente atto,
contro il Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore, in relazione:
alla sottrazione del decreto del Ministro del tesoro 22 giugno
1993, n. 242632, al controllo preventivo della Corte dei conti,
concretatasi nell'omesso invio dell'originale del provvedimento, in
violazione dell'art. 100, secondo comma, della Costituzione e
dell'art. 7, primo comma, del d.-l. n. 143 del 1993 e dell'art. 7,
decimo comma, del d.-l. n. 232 del 1993;
al connesso comportamento del Governo, consistente nella
modifica dell'art. 7, decimo comma, del d.-l. n. 232 del 1993, in
violazione sia dell'art. 77, secondo comma, che dell'art. 100,
secondo comma, della Costituzione;
alla connessa illegittimita' costituzionale - sotto vari
profili, e in subordine - degli artt. 3, tredicesimo comma, e 8,
primo comma, della legge n. 20 del 1994, per violazione degli artt.
77, secondo e terzo comma, e 100, secondo comma, della Costituzione.
F A T T O
Si riportano le "premesse in fatto" della delibera n. 135/93 della
Corte dei conti.
"Con il decreto indicato in epigrafe il Ministro del tesoro,
sentito il comitato interministeriale per il credito e il risparmio
(C.I.C.R.), ha fissato, in attuazione dell'art. 22, primo comma,
lettere a) e c) del decreto legislativo 14 dicembre 1992, n. 481, i
nuovi criteri cui devono uniformarsi le partecipazioni detenibili in
imprese dagli enti e gruppi creditizi ed ai quali deve a sua volta
attenersi la Banca d'Italia nell'attivita' ordinatoria e di
vigilanza, che le compete in materia.
Nella relazione in data 30 luglio 1993, il consigliere delegato al
controllo sugli atti del Ministero del tesoro ha espresso l'avviso
che il decreto sia da assoggettarsi al controllo preventivo di
legittimita' di questa Corte ai sensi dell'art. 7, primo comma, lett.
c) del d.-l. 17 luglio 1993, n. 232, in ragione delle sue
caratteristiche di atto generale di indirizzo.
Il consigliere delegato al controllo ha rilevato, altresi', che il
provvedimento si configura anche nel suo complesso e per gli
specifici richiami contenuti nel testo come atto generale attuativo
di norme comunitarie, in particolare della direttiva n. 89/646 del 15
dicembre 1989, relativa al coordinamento delle disposizioni legisla-
tive, regolamentari e amministrative riguardanti l'accesso alle
attivita' dell'ente creditizio e l'esercizio delle stesse. Cio'
implica l'assoggettabilita' del provvedimento medesimo al controllo
preventivo anche ai sensi della lett. e) del soprarichiamato art. 7,
primo comma, del d.-l. n. 232 del 1993.
Cio' nonostante, ha fatto presente il consigliere delegato, il
Ministero del Tesoro e per esso l'amministrazione non hanno ritenuto
di dover sottoporre l'atto al controllo preventivo di questa Corte ed
hanno altresi' ritenuto di potervi dare esecuzione per il tramite
della Banca d'ltalia, che ha infatti provveduto ad impartire agli
enti e gruppi creditizi le istruzioni di propria competenza in
applicazione del decreto di cui trattasi (si veda la nota n. 242824
in data 9 agosto 1993 del direttore generale del tesoro, segretario
del C.I.C.R.).
Ne' l'amministrazione ha aderito all'invito dell'ufficio di
controllo di astenersi da ulteriori atti di esecuzione e di porre in
essere i provvedimenti idonei a consentire il pieno esercizio della
funzione di controllo preventivo sul decreto, ai cui fini e' stata
rappresentata, senza esito, la necessita' della trasmissione
dell'originale e dell'avviso espresso dal Comitato interministeriale
per il credito e il risparmio (nota n. 463 in data 14 luglio 1993
dell'ufficio di controllo sugli atti del Ministero del tesoro).
L'amministrazione, peraltro, a spiegazione del proprio
atteggiamento ha rappresentato, dapprima con nota n. 242771 del 27
luglio 1993, poi nelle deduzioni contenute nella memoria trasmessa
l'11 agosto 1993 e richiamata nell'intervento orale all'adunanza del
12 agosto 1993, il convincimento che il decreto ministeriale sia
esente dall'assoggettamento al controllo preventivo di cui all'art.
7, primo comma, del d.-l. n. 232/93 in ragione della clausola
derogatoria contenuta nel decimo comma dello stesso articolo, secondo
cui le disposizioni di quest'ultimo non si applicano nei confronti
degli enti che svolgono la loro attivita' nelle materie contemplate
nell'art. 1, del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato
17 luglio 1947, n. 691.
L'argomentazione fondamentale dell'amministrazione e' che gli
'enti' cui si fa riferimento in quest'ultima norma non sono, come
ritenuto dal consigliere delegato al controllo, gli enti e i gruppi
creditizi, bensi' lo Stato e i suoi organi e cioe' quel complesso
apparato politico-amministrativo (C.I.C.R., Ministro del tesoro,
Banca d'Italia) che e' titolare di poteri di indirizzo e vigilanza
nel settore creditizio".
Sin qui i fatti assunti a presupposto della delibera n. 135/93
della Corte dei conti, che ne desumeva la violazione delle
attribuzioni ad essa spettanti in base all'art. 100, secondo comma
della Costituzione, come specificate nell'art. 7 del d.-l. 17 luglio
1993 n. 232, e concludeva per la sottoposizione del conflitto di
attribuzione alla Corte costituzionale.
Come si e' visto, la delibera in questione faceva seguito
all'adunanza del 12 agosto 1993, nella quale il Governo aveva fatto
valere, a favore della sua posizione, la clausola derogatoria
contenuta nel decimo comma del citato art. 7.
Poco tempo dopo avveniva peraltro che il Governo, nel reiterare il
d.-l. n. 232 - ormai destinato a decadere - adottasse un nuovo
decreto-legge (n. 359 del 14 settembre 1993) di identico tenore e
contenuto, decidendo peraltro di modificare proprio la disposizione
dell'art. 7, decimo comma. La clausola derogatoria contenuta in
quest'ultima disposizione veniva infatti riferita non piu' agli "enti
che svolgono la loro attivita' nelle materie contemplate nell'art. 1
del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 17 luglio
1947, n. 691", ma agli "atti ed ai provvedimenti emanati nelle
materie monetaria, creditizia, mobiliare e valutaria". Con l'evidente
conseguenza .. di rendere legittimo, a partire dall'entrata in vigore
del d.-l. n. 359, il rifiuto del Governo di sottoporre a controllo
preventivo il decreto ministeriale indicato in epigrafe, in quanto
indubbiamente relativo alla "materia creditizia".
In seguito ad una ulteriore reiterazione veniva infine adottato il
d.l. n. 453 del 15 novembre 1993 (pedissequamente ripetitivo del
precedente) a cui spettava una sorte inconsueta: una parte di esso
veniva infatti convertita (nella legge n. 19 del 14 gennaio 1994),
mentre la parte restante veniva "trasformata" in disegno di legge
governativo e, diveniva, a seguito della discussione e approvazione
parlamentare, la legge n. 20 del 14 gennaio 1994.
Quest'ultima - pur non essendo una legge di conversione, con le
conseguenze che vedremo successivamente - contiene, all'art. 3,
tredicesimo comma, una previsione identica a quella contenuta sia
nell'art. 7, decimo comma del d.-l. n. 359 del 1993, sia nell'art. 7
decimo comma del d.-l. n. 453 del 1993, nonche', all'art. 8, primo
comma, una clausola di sanatoria di tutti gli effetti prodotti medio-
tempore dai decreti non convertiti.
La legge n. 20 del 1994 produce quindi l'effetto di legittimare, a
partire dalla sua entrata in vigore, il permanente rifiuto del
Governo di sottomettere il d.m. in epigrafe al controllo della
ricorrente; e di convalidare tale rifiuto retroattivamente, a partire
dall'entrata in vigore del d.-l. n. 359 del 1993.
Non per questo viene meno l'interesse della Corte dei conti a
sentir dichiarare, ex art. 100, secondo comma, della Costituzione, la
non spettanza al Governo del potere di sottrarre a controllo
preventivo il decreto in epigrafe; e altresi' la non spettanza al
Governo del potere di modificare, a tal fine, la disposizione
dell'art. 7, decimo e ultimo comma, del d.-l. n. 232 del 1993.
D I R I T T O
A) In rito.
Per cio' che riguarda i presupposti soggettivi del conflitto,
ossia il riconoscimento della qualita' di "potere dello Stato" sia
alla Corte dei conti che al Governo, bastera' richiamare la ormai
consolidata giurisprudenza di codesta Corte.
Dopo le sentenze n. 406 del 1989 e n. 466 del 1993 e' infatti
fuori discussione che la Corte dei conti, nello svolgimento della
funzione di controllo, goda della posizione di autonomia e di
indipendenza che e' caratteristica dei "poteri dello Stato". Come
tali pronunce hanno correttamente rilevato, interpretando l'art. 100
secondo e terzo comma, della Costituzione, la natura "ausiliaria"
della funzione attribuita non toglie invero che essa, per avere un
senso e svolgersi correttamente, richieda l'indipendenza del
controllante nei confronti del controllato, o dell'ausiliare nei
confronti dell'ausiliato (siano essi Governo o Parlamento). In
conformita' ai medesimi precedenti, e in particolare alla sent. n.
406 del 1989, si deve inoltre ritenere che legittimata a proporre il
ricorso per la Corte dei conti sia la "Sezione di controllo sugli
atti del Governo", come "organo competente a dichiarare
definitivamente la volonta' del potere", a norma dell'art. 37, primo
comma, della legge n. 87 del 1953.
Quanto alla legittimazione passiva del Governo, bisogna ricordare
che codesta Corte ha costantemente ritenuto imputabili alla
responsabilita' collegiale del Governo i comportamenti dei singoli
Ministri, a meno che questi non agissero eccezionalmente in forza di
una specifica attribuzione costituzionale di competenza.
Nell'ordinanza n. 24 del 1993 tale principio e' stato ribadito con
riguardo ad "atti e comportamenti connessi all'interpretazione di un
decreto-legge", che e' fattispecie identica a quella che ha
determinato l'insorgere del presente conflitto. Il Governo ha
d'altronde fatto esplicitamente propria la posizione del Ministro,
provvedendo a modificare in via d'urgenza la disposizione di
riferimento, contenuta nell'art. 7, ultimo comma, del d.-l. n. 232.
Il ricorso de quo viene dunque rivolto contro il Governo, come
responsabile degli "atti e comportamenti" che il Ministro del tesoro
ha adottato nell'interpretazione del d.-l. n. 232, oltre che
dell'adozione dell'art. 7, ultimo comma, citato, nel nuovo testo.
Pure pacifica deve ritenersi, infine, la ricorrenza dei
presupposti oggettivi del conflitto, ossia la "sfera di attribuzioni
determinata per i vari poteri da norme costituzionali" ex art. 37,
primo comma, della legge n. 87 del 1953. La lesione lamentata dalla
ricorrente Corte dei conti attiene infatti alla funzione di controllo
preventivo di legittimita' sugli atti del Governo, prevista dall'art.
100, secondo comma, della Costituzione, e incide dunque su di una
sfera di attribuzioni di livello costituzionale, cosi' come ha
riconosciuto la gia' citata sentenza n. 406 del 1989.
B) Nel merito.
Nel merito, la ricorrente lamenta la menomazione delle proprie
competenze costituzionalmente garantite, da imputare al comportamento
illegittimo del Governo.
Riguardo ai motivi di diritto e' peraltro necessario operare una
scansione temporale, in relazione al succedersi degli avvenimenti che
si sono brevemente riassunti nel "fatto". La lesione lamentata con il
presente ricorso scaturisce infatti dal medesimo comportamento
omissivo, iniziato in coincidenza con l'emanazione del decreto
ministeriale in epigrafe e tuttora perdurante: ma nel frattempo sono
mutate le disposizioni di riferimento.
1. - Illegittimita' del comportamento assunto dal Governo, in
violazione dell'art. 100, secondo comma, della Costituzione e
dell'art. 7, primo comma, del d.-l. n. 143 del 1993 e dell'art. 7,
decimo comma, del d.-l. n. 232 del 1993.
In relazione alla fase cui si riferisce la delibera n. 135 della
sezione di controllo, il comportamento omissivo del Governo deve
ritenersi illegittimo, in quanto costituisce una palmare violazione
dell'art. 7, primo comma, del d.-l. n. 143 del 1993 e,
successivamente, in quanto basato su di un'errata interpretazione
della clausola derogatoria di cui all'art. 7, decimo comma, del d.-l.
n. 232 del 1993.
A parte il fatto che quando fu adottato il d.m. in epigrafe,
l'art. 7 del d.-l. n. 143 del 1993 non prevedeva alcuna clausola
derogatoria, va comunque aggiunto che anche a volersi muovere
nell'ottica del d.-l. n. 232 del 1993 le cose non cambiano. Ed
infatti, come si rileva nella delibera della sezione di controllo,
non puo' condividersi l'assunto - fatto proprio dal Governo - secondo
il quale gli "enti che svolgono la loro attivita' nelle materie con-
template nell'art. 1 del d.l.c.p.s. n. 691/47" (art. 7, decimo comma,
del d.-l. n. 232 del 1993) sarebbero le autorita' investite di poteri
pubblicistici nella materia del risparmio, credito e valuta, vale a
dire Ministro del tesoro, Comitato interministeriale per il credito
ed il risparmio, Banca d'ltalia.
E cio', in primo luogo, in base ad elementi testuali
inconfutabili, che attengono all'uso sia del termine "enti",
evidentemente improprio in relazione ad organi dello Stato, quali il
Ministro del tesoro e il C.I.C.R., sia della locuzione "che svolgono
la loro attivita'", adatta ad indicare l'espressione di autonomia
privata, piu' che l'esercizio di competenze autoritative.
Corretta appare, dunque, l'interpretazione sostenuta dalla
ricorrente, che identifica gli "enti" in questione con le banche, i
gruppi bancari e gli intermediari finanziari, ossia con i soggetti
(privati) che a norma del t.u. delle leggi in materia bancaria e
creditizia (d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385, che riproduce sul punto
il precedente d.lgs. 14 dicembre 1992, n. 481) sono autorizzati a
"svolgere la loro attivita" nelle materie in questione.
Tali enti, ex art 5, secondo comma, del citato t.u. n. 385 del
1993, rappresentano dunque i destinatari della vigilanza esercitata
dalle "autorita' creditizie", che, ex art. 1, lett. a), sono a loro
volta da identificare con il C.I.C.R., il Ministro del tesoro e la
Banca d'ltalia. E sembra invero molto strano che nello stesso torno
di tempo il Governo abbia adottato, per indicare questo complesso
organizzativo, da un lato, una terminologia imprecisa ed erronea,
dall'altro una definizione perfettamente corretta, come quella di
"autorita' creditizie", inserita per di piu' in un puntiglioso elenco
di "Definizioni" posto al principio del citato testo unico (art. 1).
Si ricordi infatti che l'amministrazione ha sostenuto
l'interpretazione che si contesta nella nota del 27 luglio 1993, n.
242771, e cioe' quando il testo unico in questione era gia' stato
approvato dal Consiglio dei ministri, in data 2 luglio 1993 (prima di
essere sottoposto al parere delle Camere).
Come sottolinea inoltre la citata delibera della sezione di
controllo, non puo' neppure condividersi l'assunto del Governo,
secondo il quale "gli enti cui fa riferimento il decimo comma
dell'art. 7 non possono essere quelli creditizi, perche' cosi' si
priverebbe di qualsiasi significato l'emanazione stessa della norma",
dal momento che la Corte dei conti "non ha mai esercitato il
controllo sugli enti creditizi stessi".
L'obiezione non tiene infatti conto dell'esatta collocazione
sistematica della clausola limitativa di cui al decimo comma,
nell'ambito dell'art. 7 del d.-l. n. 232 del 1993.
"Essa, in realta' - rilevava esattamente la citata delibera -, e'
riferita all'insieme delle disposizioni contenute nell'articolo e
quindi non necesariamente a quelle concernenti i controlli,
preventivi e successivi, sugli atti, i quali risultano circoscritti
alla sfera provvedimentale del Governo e della pubblica
amministrazione statale (art. 7, primo e quarto comma), bensi' a
quelle, tra tutte le possibili forme di controllo previste dall'art.
7, che siano suscettibili di applicazione nei riguardi degli enti
destinatari della norma. E non v'e' dubbio che, nel quadro fortemente
innovativo dei controlli della Corte dei conti, introdotto dall'art.
7, oltre alla nuova disciplina del controllo sugli atti, assumono
particolare rilievo i controlli di tipo gestionale, che mirano a
verificare le modalita', l'andamento ed i risultati dell'attivita'
amministrativa, finanziaria o patrimoniale delle amministrazioni
pubbliche, anche non statali (art. 7, commi dal quinto al nono). E'
appunto in un tale contesto che sono agevolmente individuabili
occasioni e ragioni di verifiche, accertamenti e valutazioni, da
parte della Corte dei conti, nei riguardi di enti e gruppi creditizi
in funzione dei soprarichiamati controlli sulle amministrazioni
pubbliche. Tali occasioni e ragioni, evidentemente, il decimo comma,
dell'art. 7 mira a sopprimere o quanto meno a comprimere.
Vengono per questi aspetti in evidenza, in primo luogo, gli
accertamenti di cui la Corte avrebbe potesta' di esercitare anche nei
riguardi degli enti creditizi in ordine al buon esito dell'attivita'
di indirizzo e di vigilanza nel settore creditizio, posta in essere
attraverso il provvedimento in esame. La Corte ne sarebbe
facoltizzata dal quinto comma, seconda frase, e potrebbe, a tal fine,
tanto avvalersi dei controlli effettuati da altre istituzioni come fa
intendere l'inciso "anche in base all'esito di altri controlli",
quanto effettuare o disporre ispezioni e accertamenti diretti nei
confronti degli enti e gruppi creditizi, ai sensi del nono comma,
prima frase.
Vanno altresi' considerati gli accertamenti e le verifiche che,
nella nuova logica del controllo, la Corte dei conti avrebbe potesta'
di effettuare nei confronti degli enti creditizi cui le
amministrazioni pubbliche si affidano per il servizio del debito
pubblico ovvero per l'erogazione di finanziamenti a privati o ad enti
pubblici o ancora per la gestione di contribuzioni pubbliche a favore
di imprese, come nel caso previsto dall'art. 31, quinto comma, della
legge 5 ottobre 1991, n. 317.
Nei riguardi di queste ultime fattispecie, il controllo che
spetterebbe alla Corte dei conti sugli enti creditizi ai sensi
dell'art. 7, commi dal quinto al nono, avrebbe rilevanza
particolarmente pregnante in considerazione dei compiti e poteri
pubblicistici di cui vengono investiti gli enti medesimi, pur sempre
rimanendo nell'esercizio del credito.
Ne' vanno trascurate altre importanti potenzialita' di controllo,
dirette o indirette, della Corte dei conti sulle istituzioni
creditizie, che svolgono le funzioni di tesoreria o di esattoria per
i pubblici enti.
Cosi' pure non va trascurato l'importante fenomeno degli enti
creditizi a capitale pubblico, nei cui riguardi si profila - a
prescindere dalle ipotesi in cui sia da ritenersi ancora operante la
legge n. 21 marzo 1958, n. 258, sul controllo degli enti cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria (legge richiamata all'art. 7, ottavo
comma) - una tematica di controlli incentrata sulla considerazione
che le partecipazioni azionarie dello Stato o di altri enti pubblici
in imprese (anche bancarie) costituiscono elementi del patrimonio
pubblico, la cui conservazione e gestione forma oggetto di controllo
da parte della Corte dei conti ai sensi del quinto comma, dell'art.
7. Ne discende che la Corte nell'esercitare quest'ultimo controllo,
inteso a verificare l'efficacia e l'efficienza degli investimenti
azionari pubblici ed anche delle relative trasformazioni e
dismissioni, avrebbe ragioni per acclarare anche lo stato
patrimoniale degli enti bancari partecipati e i loro programmi di
attivita' e investimenti sulla base di una molteplicita' di criteri
di indagine, di cui e' stato gia' reso edotto il Parlamento, su un
piano piu' generale, in sede di relazione sul conto del patrimonio
per il 1992.
Alla luce delle esposte potenzialita' di controllo nei confronti
degli enti e gruppi creditizi, appare evidente che la clausola
limitativa di cui al decimo comma, se intesa come riferita a quegli
enti e ai loro gruppi, non e' affatto priva di significato, come
vorrebbe l'amministrazione, ma, al contrario, ha un senso ben
preciso, quello, come si diceva, di comprimere se non proprio di
eliminare del tutto quelle stesse potenzialita' di controllo,
impedendo, in ogni caso, che esse possano esercitarsi, 'nei
confronti' degli enti medesimi e cioe' direttamente sugli stessi. E,
facendo salva, invece, la possibilita' di verifiche che, nei vari
schematismi cui si e' accennato, si fermino al momento gestionale
strettamente riconducibile all'amministrazione pubblica".
In definitiva, non puo' in alcun modo accogliersi
l'interpretazione, sostenuta dal Governo, dell'art. 7, decimo comma,
del d.-l. n. 232 del 1993 (nel testo vigente sino al 16 settembre
1993: giomo dell'entrata in vigore del d.-l. n. 359 del 1993, che ha
illegittimamente modificato detto comma).
Tale illegittima interpretazione ha pertanto confermato un
comportamento illegittimo - qui denunciato -, consistente nel
sottrarre al controllo preventivo della Corte dei conti il d.m.
indicato in epigrafe, con conseguente lesione delle attribuzioni
costituzionalmente attribuite alla Corte dei conti.
Ne' varrebbe opporre, al riguardo, la clausola di sanatoria
contenuta nell'art. 8, primo comma, della successiva legge n. 20 del
1994, secondo la quale "restano validi gli atti e provvedimenti
adottati, nonche' le attivita' poste in essere .." sulla base dei
dd.-ll. nn. 54, 143, 232, 359 e 453 del 1993 (ossia sulla base dei
decreti-legge piu' volte reiterati contenenti "Disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti").
E' evidente infatti che possono "restare validi" solo atti e
comportamenti che gia' lo fossero in base alla normativa di urgenza e
in accordo ai principi costituzionali. La clausola di sanatoria e'
diretta infatti a consolidare gli effetti che traggono origine dalla
decretazione d'urgenza, venendo meno la quale essi hanno perso di
fondamento. Tale clausola sana dunque il vizio nascente dalla mancata
conversione, e non certo altri vizi. Pertanto quegli atti e quelle
attivita' che dovevano considerarsi illegittimi allora (com'e', nel
caso de quo, il comportamento omissivo del Governo, secondo
l'interpretazione del d.-l. n. 232 del 1993 sostenuta dalla
ricorrente) poiche' non trovavano il loro fondamento nel decreto-
legge a quel tempo vigente, non possono considerarsi in alcun modo
sanati, e rimangono contestabili ai fini del presente conflitto.
2. - Illegittimita' del successivo comportamento omissivo del
Governo, derivato dalla illegittimita' costituzionale dei dd.-ll. nn.
359 e 453 del 1993 (non convertiti), dell'art. 3, tredicesimo comma,
e dell'art. 8, primo comma, della legge n. 20 del 1994, per
violazione dell'art. 100, secondo comma della Costituzione.
A partire dal 16 settembre 1993 (data di entrata in vigore del
d.-l. n. 359 del 1993) il comportamento omissivo del Governo non si
e' piu' fondato sulla disposizione sopra riportata, ma su di una
nuova clausola derogatoria, cosi' formulata: "Le disposizioni del
primo comma non si applicano agli atti ed ai provvedimenti emanati
nelle materie monetaria, creditizia, mobiliare e valutaria". Tale
clausola ha formato oggetto dell'art. 7, decimo comma, del d.-l. 14
settembre 1993 n. 359, dell'art. 7, decimo comma, del d.-l. 15
novembre 1993 n. 453, nonche' dell'art. 3, tredicesimo comma, della
legge 14 gennaio 1994, n. 20, attualmente in vigore, di contenuto
identico.
Il tenore di tale disposizione, in combinato disposto con la
clausola di sanatoria dell'art. 8, primo comma, gia' citata,
autorizzerebbe in effetti a ritenere conforme alla legge il
comportamento omissivo del Governo, a partire dal giorno di entrata
in vigore del d.-l. n. 359 del 1993.
Tuttavia, cio' non fa venire meno il conflitto in esame, ma ne
cambia semplicemente il termine di riferimento: che inizialmente era
l'illegittimita' del comportamento del Governo direttamente nascente
dalla violazione sia dell'art. 100, secondo comma, della
Costituzione, sia dall'art. 7, decimo comma, del d.-l. n. 232 del
1993, e in seguito e' divenuto l'illegittimita' del comportamento del
Governo derivata dall'applicazione dei dd.-ll. n. 359 e 453 del 1993,
nonche' della legge n. 20 del 1994, tutti - a loro volta -
contrastanti sotto i diversi profili qui denunciati) con l'art. 77,
secondo e terzo comma, e con l'art. 100, secondo comma, della
Costituzione.
Ed infatti, se la decisione del Governo, di sottrarre il d.m. in
epigrafe al controllo preventivo della Corte dei conti, ledendo con
cio' le competenze della ricorrente, non e' in contrasto - a partire
dal d.-l. n. 359 del 1993 - con la normativa che regola la materia,
ma anzi vi trova il suo fondamento, cio' non toglie che la
illegittima lesione alle suddette competenze derivi, in ultima
analisi, dalla incostituzionalita' dei dd.-ll. nn. 359 e 453 del 1993
e della legge n. 20 del 1994.
Alla ricorrente non resta pertanto che sollecitare codesta ecc.ma
Corte a sollevare dinanzi a se stessa, ritenendola rilevante e non
manifestamente infondata, la questione di legittimita' costituzionale
della disciplina in esame, ma non del d.-l. n. 453 del 1993 (che,
come i precedenti, non e' stato convertito), bensi' dell'art. 3,
tredicesimo comma e dell'art. 8, primo comma, della legge n. 20 del
1994, per violazione dell'art. 100, secondo comma, della
Costituzione, in relazione al comportamento illegittimo (ancorche'
conforme a legge) tenuto dal Governo a partire dal 16 settembre 1993.
Che tali disposizioni contrastino con la norma costituzionale che
prevede il controllo preventivo della Corte dei conti sugli atti del
Governo e' di palmare evidenza.
ln base a tale norma si deve infatti ritenere che il legislatore
non possa in alcun modo spingersi ad eliminare il controllo
preventivo della Corte dei conti su determinati tipi di atti
governativi, a meno che non ricorrano motivi costituzionalmente
rilevanti.
Al riguardo si possono evocare le considerazioni che codesta
ecc.ma Corte ha svolto con riguardo alla disposizione dell'art. 100,
secondo comma, seconda frase, della Costituzione, relativa al
controllo della Corte dei conti sugli enti cui lo Stato contribuisce
in via ordinaria. Tali considerazioni traggono origine da una
disposizione che rimette esplicitamente alla scelta del legislatore
"i casi e le forme" del controllo, e valgono quindi a maggior ragione
per il nostro caso, ossia per una disposizione che non contiene alcun
esplicito rinvio alla discrezionalita' del legislatore, com'e'
appunto quella dell'art. 100, secondo comma, prima frase.
Nella sentenza n. 466 del 1993 codesta ecc.ma Corte ha invero
valutato se esistessero "motivi sufficienti" (Considerato in diritto,
punto 4) per determinare il venir meno del controllo della Corte dei
conti sugli enti pubblici economici trasfomnati in S.p.a., a fronte
della permanenza dell'apporto finanziario dello Stato, che
rappresenta la ratio del controllo previsto dalla Costituzione.
E tale ratio e' prevalsa, nella pronuncia in esame, sulle istanze
di efficienza economica fatte valere dal Governo, nonostante tutte le
difficolta' nascenti sia dal tenore letterale di alcune disposizioni
- quali l'art. 12 della legge n. 259 del 1958, e la dizione di "enti
pubblici" in esso contenuta -, sia dall'adattamento dei controlli in
esame alla struttura privatistica delle societa' per azioni.
Seguendo un analogo iter argomentativo, codesta ecc.ma Corte
potrebbe agevolmente verificare, nel caso de quo, l'inesistenza di
"motivi sufficienti" a giustificare la sottrazione degli atti come il
d.m. in esame al controllo preventivo della Corte dei conti,
controllo che, oltre tutto, la Costituzione impone in forma assoluta,
senza alcun rinvio alla legge.
Tali motivi, alla luce della disciplina costituzionale, non
potrebbero infatti riguardare altro che l'impossibilita' materiale o
giuridica, da parte del Governo, di sottoporre a controllo
determinati atti: impossibilita' che certo non ricorre nella specie.
Non si dimentichi, infatti, che il Governo dispone comunque, per gli
atti urgenti (talvolta indispensabili in materia valutaria o
creditizia) dello strumento del decreto-legge.
In conclusione si deve ritenere che il legislatore, nel dettare
l'art. 3, tredicesimo comma, abbia oltrepassato i limiti della
propria discrezionalita': e cio' soprattutto se si considera che lo
stesso art. 3, al primo comma, attua gia' un'ampia limitazione di
tale potere rispetto alla disciplina precedente, in ossequio alla
convinzione, piu' volte sostenuta dal Govemo, che il controllo
preventivo debba essere limitato agli atti piu' importanti e
significativi dell'attivita' governativa, per i quali solamente
apparirebbe giustificata la complessita' del procedimento di
controllo stesso.
Non caso l'art. 3, primo comma, esordisce con tale formulazione:
"Il controllo preventivo di legittimita' della Corte dei conti si
esercita esclusivamente sui seguenti atti non aventi forza di legge:
..". A cio' segue un'elencazione ragionata dei provvedimenti in
questione, caratterizzati o dal rilievo finanziario o dall'importanza
politica generale. Tra i primi si contano, ad esempio, i
"provvedimenti dei comitati interministeriali di riparto o di
assegnazione di fondi" (lett. b); tra i secondi, gli "atti normativi
a rilevanza esterna", gli "atti generali di indirizzo" (art. 7, primo
comma, lett. c), e gli "atti generali attuativi di norme comunitarie
(lett. e).
Sembra pertanto che il legislatore abbia compiutamente esercitato,
ed esaurito, nell'ambito dell'art. 3, primo comma, la sua
discrezionalita' a proposito della scelta dei provvedimenti da
sottoporre a controllo: scelta rispetto alla quale appare totalmente
irragionevole la clausola derogatoria contenuta nel tredicesimo e
ultimo comma dello stesso articolo. L'adozione di un criterio
materiale - informato cioe' all'oggetto della disciplina - che si
sovrappone al criterio generale, fondato sul rilievo finanziario e/o
politico, non ha infatti alcuna verosimile giustificazione, se non
quella di "accontentare" il Governo.
In tal modo il d.m. in epigrafe - che ha ad oggetto l'attuazione
della direttiva comunitaria n. 89/646 in ordine ai criteri da seguire
in materia di partecipazioni detenibili dalle banche (ex art. 22,
lett. c) del d.lgs. 14 dicembre 1992, n. 481, ora riprodotto
dall'art. 67 del t.u. delle leggi in materia bancaria e creditizia),
e che pertanto rientrerebbe a pieno titolo sia nella categoria degli
atti generali d'indirizzo, sia nella categoria degli atti generali
attuativi di norme comunitarie (gia' citate lett. c) ed e) dell'art.
3, primo comma) - risulta in pratica sottratto a controllo. E cio'
non in base a motivi costituzionalmente rilevanti, ma alla semplice
.. esigenza del Governo di evitare controlli cui e' insofferente,
perche' ostacolano la speditezza delle sue decisioni. Ma per
l'appunto questa esigenza non sembra affatto in grado di prevalere, a
termini della Costituzione, sulla ratio cui si informa la disciplina
del controllo preventivo, che ha il preciso scopo di introdurre
istanze di legalita' e di garanzia in quelle decisioni.
In definitiva, si deve ritenere che il legislatore, nel dettare
l'ultimo comma dell'art. 3, abbia oltrepassato i limiti della propria
discrezionalita', che andava comunque esercitata in modo coerente
rispetto alle premesse poste nel primo comma, onde non violare la
norma di riferimento, costituita dall'art. 100, secondo comma, della
Costituzione.
3. - Illegittimita' del comportamento, connesso a quello omissivo
e diretto, anzi, a convalidarlo, concretatosi nella modifica
dell'art. 7, decimo comma, del d.-l. n. 232 del 1993. Illegittimita'
costituzionale, sotto vari profili (nonche' in posizione subordinata)
dell'art. 3, tredicesimo comma, e dell'art. 8, primo comma, della
legge n. 20 del 1994 per violazione dell'art. 77, secondo e terzo
comma, della Costituzione, anche con riferimento all'art. 15, secondo
comma, lett. b) e terzo comma, della legge n. 400 del 1988.
E' doveroso, a questo punto, aggiungere che se la legge n. 20 del
1994 fosse una legge di conversione, essa sarebbe altresi' viziata
per aver fatto salva una catena di decreti-legge che incidevano
pesantemente nelle competenze della ricorrente, in violazione della
disciplina costituzionale dell'art. 77 della Costituzione.
Deve infatti ritenersi che la necessita' di riformare radicalmente
la struttura e le competenze della Corte dei conti non autorizzava il
Governo ad intervenire, con decreto-legge, in causa propria, e cioe'
con riguardo alla disciplina del controllo che la ricorrente esercita
sugli atti del Governo stesso. E cio' in forza di una regola
fondamentale del nostro sistema, il quale, in ossequio alle istanze
di garanzia dei diritti e delle liberta' individuali e di tutela
delle minoranze, impedisce alla maggioranza di predisporre, da sola e
per conto proprio, le regole che disciplinano i suoi stessi poteri.
Regola che (con mera efficacia dichiarativa) e' oggi espressa
nell'art. 15, secondo comma, lett. b) della legge n. 400 del 1988 con
riguardo al divieto di provvedere con decreto-legge in "materia
costituzionale".
Ora, potrebbe bensi' sostenersi, in via teorica, che la legge n.
20 del 1994 sia, sostanzialmente, una legge di conversione, dal
momento che adotta una disciplina analoga, nel contenuto, a quella
dei precedenti decreti-legge non convertiti, dei quali fa altresi'
salvi tutti gli effetti prodotti medio tempore. A nostro avviso
questa tesi non sarebbe pero' condivisibile: tale ultima circostanza
rimane infatti secondaria rispetto al fatto, inconfutabile, della
mancata conversione del decreto-legge in oggetto, per la parte che ci
riguarda; il che comprova che di "legge di conversione" non possa,
nella specie, parlarsi.
Il Parlamento ha invero manifestato nel modo piu' chiaro il suo
dissenso rispetto all'uso del decreto-legge nella materia in esame:
dapprima, non convertendo a piu' riprese il decreto-legge in oggetto,
e costringendo il Governo a reiterarlo per ben quattro volte; e poi
rifiutando espressamente la conversione alle disposizioni che ci
riguardano.
ln effetti le Camere avevano ben donde di lamentarsi il decreto-
legge de quo (avente inizialmente il n. 54 del 1993, reiterato con i
nn. 143, 232, 359 e 453) rappresenta quasi un esempio di scuola
dell'abuso che (ormai quotidianamente) il Governo compie ai danni del
Parlamento, violando i limiti imposti dall'art. 77 della Costituzione
a tutela delle competenze legislative delle Assemblee.
Le "Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della
Corte dei conti" mostrano infatti non solo l'intento del Governo di
adeguare la disciplina dei giudizi di responsabilita' alle esigenze
della lotta alla corruzione, ma addirittura l'ambizione dello stesso
di ridefinire ex novo, con una riforma radicale, tutta la struttura e
il funzionamento della Corte dei conti, sia in sede giurisdizionale,
che in sede di controllo, in chiara violazione, ancora una volta,
dell'articolo 77, secondo comma, della Costituzione, la' dove - nella
interpretazione di esso data dall'art. 15, terzo comma, della legge
n. 400 del 1988 - vieta che con il decreto-legge si possano porre in
essere "misure che non siano di immediata applicazione", e il cui
contenuto non sia specifico, omogeneo e corrispondente al titolo.
Ebbene, la riforma della Corte dei conti era certo attesa da
moltissimi anni, senza, pero', che, per questo, essa apparisse
necessaria e urgente piu' di tante altre. Ed e' stata appunto questa
la valutazione espressa dal Parlamento, nel momento in cui ha
suggerito al Governo di trasformare una buona meta' del decreto in
autonomo disegno di legge, onde consentire alle Assemblee di
valutarlo con la serenita', e con le garanzie richieste dalla
delicatezza del tema (v. l'atto Senato n. 1510 richiamato nella
relazione governativa al d.d.l. n. 1656, XI Leg., Sen. rep.).
Il Parlamento ha dunque accondisceso alla logica del "fatto
compiuto" per la parte relativa alla "regionalizzazione" della Corte
dei conti, che sembrava ormai (dopo quattro reiterazioni ..) cosa
ormai impossibile da disfare (v. l'intervento del Ministro per la
funzione pubblica, prof. Cassese, nella seduta del Senato del 30
novembre 1993); ma per la restante parte del decreto, relativa alla
riforma delle competenze della Corte dei conti, ha reclamato le
proprie prerogative costituzionali.
La circostanza che poi, per un miracolo di tempestivita', la legge
di disciplina della materia sia stata approvata nello stesso giorno
della legge di conversione dell'altra parte, e sia entrata in vigore
contemporaneamente alla prima, rimane un fatto politico: una prova di
buona volonta' offerta dal Parlamento, ma del tutto irrilevante, a
nostro avviso, in relazione alla natura della legge n. 20 del 1994,
che non acquista per questo, la natura di legge di conversione. Solo
in apparenza, infatti, il Governo ha raggiunto un risultato
equivalente ad una legge di conversione; ed infatti, oltre a non
ottenere la novazione della fonte, ossia la retroattiva convalida
delle disposizioni contenute nel decreto (del quale sono stati sanati
solo gli effetti), il Governo non ha avuto a suo favore nemmeno un
formale "bill d'indennita'".
La mancanza di quest'ultimo rimane forse irrilevante sul piano
politico, date le circostanze; ma non sul piano giuridico, perche'
consente a codesta ecc.ma Corte di sindacare autonornamente il
comportamento del Governo, il che non potrebbe avvenire - secondo la
sua costante giurisprudenza - se il decreto fosse stato convertito.
Le censure che si potrebbero rivolgere alla legge n. 20 del 1994,
ove fosse considerata legge di conversione, debbono pertanto essere
mantenute in subordine rispetto alla censura che si muove, con questo
motivo di ricorso, al comportamento del Governo, in se' e per se'
considerato.
Se infatti la legge n. 20 del 1994 non e' una legge di
conversione, ex art. 77, secondo comma, ma una legge di sanatoria, ex
art. 77, terzo comma, cio' significa che essa non assolve il Govemo
dalla responsabilita' che si e' assunto emanando i decreti-legge,
ovvero non "fa proprio" quel comportamento del Governo: con l'effetto
di lasciare spazio all'autonomo sindacato che codesta ecc.ma Corte
volesse svolgere, per valutare se esso risulti lesivo delle
competenze della ricorrente. Si noti che il sindacato cade appunto
sul comportamento consistente nell'adozione dei decreti-legge (in
quanto collegati al rifiuto di sottoporre a controllo il d.m. in
epigrafe), e non sui decreti-legge stessi, dal momento che questi non
esistono piu' nel mondo del diritto. Ebbene, l'illegittimita' di
tale comportamento appare evidente, se solo si rifletta sulla
concatenazione dei fatti. Da principio, il Ministro del tesoro
sottrae, in violazione sia del d.-l. n. 143 del 1993 che del d.-l. n.
232 del 1993, un proprio atto al controllo preventivo; in seguito, il
Governo modifica il decreto-legge contenente la norma di riferimento,
in modo da convalidare l'atteggiamento del Ministro. Con un disegno
ben definito, il Governo agisce, dunque, in causa propria, abusando
del potere di decretazione d'urgenza che la Costituzione ad esso
attribuisce, e lo fa al solo scopo di sottrarsi ad un controllo che
giudica fastidioso, e quindi al fine di risolvere a suo favore, con
un atto d'imperio, la contesa con la Corte dei conti. Come non
ricordare, al riguardo, la sentenza n. 302 del 1988, con la quale
codesta ecc.ma Corte sanzionava il ricorso ai decreti-legge, e alla
loro reiterazione, avvenuti in violazione delle competenze
costituzionalmente garantite alle Regioni?
Oggi, come allora, si tratta di censurare un palese sviamento di
potere rispetto alla disciplina posta dall'art. 77 della
Costituzione, nell'interpretazione, assolutamente corretta, ad esso
data dall'art. 15 della legge n. 400 del 1988 (sia al secondo comma
lett. b) che al terzo comma); sviamento che non e' stato sanato dal
Parlamento, e che rimane pertanto censurabile in questa sede per la
grave menomazione che esso apporta alle attribuzioni costituzionali
della ricorrente.