IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza. Sentite le parti, visti gli
atti;
O S S E R V A:
1. - Sulla rilevanza del rilievo, d'ufficio, della non manifesta
infondatezza delle questioni di costituzionalita' della normativa del
c.d. condono edilizio in ordine alla presente fattispecie.
La questione si pone in primo luogo relativamente alla sospensione
del procedimento penale in virtu' della norma dell'art. 44 della
legge n. 47/1985 applicabile al giudizio attraverso il richiamo
fattone dall'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 725.
Il pretore, aderendo agli autorevoli principi giurisprudenziali
formatisi in occasione dell'emanazione della legge n. 47/1985 (cfr.
Corte costituzione 31 marzo 1988, n. 369 in F.I. 1989, I, 3383 e ss.;
Cass. 23 giugno 1987, Amici in F.I. Rep. voce "edilizia ed
urbanistica" m. 818; Cass. 10 novembre 1987 D'Ambrosio, in F.I., Rep.
1989, voce cit. m. 846; Cass. 7 giugno 1988 Zingaro in F.I., Rep.
1989, voce cit. m. 850; Cass. 2 maggio 1988 Mascolo in F.I., Rep.
1989 voce cit. m. 853; Cass. 30 maggio 1988 Romagnoli in F.I., Rep.
1989 voce cit., m. 859) che non possono non valere stante la analogia
dei presupposti anche per l'attuale normativa, ritiene che l'iter
corretto che il giudice penale deve adottare, dopo l'entrata in
vigore della legge n. 725/1994, ed in presenza di un processo penale
per fatti di urbanistica, sia il seguente: accertamento relativo alla
sussistenza o meno di cause di proscioglimento ai sensi dell'art. 129
del c.p.p. (cfr. in termini Cass. 9 dicembre 1989 Salvatore F.I.,
Rep. voce cit. m 839); in caso negativo accertamento dei presupposti
che astrattamente consentano l'applicazione della normativa di cui
all'art. 39 della legge n. 725/1994 (in particolare data di
ultimazione delle opere, nella accezione di cui all'art. 31, secondo
comma, legge n. 47/1985, che secondo quanto disposto dall'art. 39
della legge n. 725/1994 non deve essere successiva al 31 dicembre
1993, salvo che la mancata ultimazione sia dipesa da provvedimenti
amministrativi o giurisdizionali; dimensioni delle opere in relazione
a quanto prescritto dall'art. 39 della legge n. 725/1994 ed a tale
proposito va evidenziato che in base al combinato disposto del
sedicesimo comma, dell'art. 39, della legge n. 725/1994 e dell'art.
34, settimo comma, della legge n. 47/1985 solo per le costruzioni
residenziali valgono i limiti di cubatura di cui al primo comma del
citato art. 39; assenza di cause ostative all'applicazione del
condono come nel caso di costruzioni abusive realizzate da soggetti
condannati per il reato di cui all'art. 416- bis ovvero nel caso di
costruzioni abusive che creano limitazioni alle proprieta' finitime,
cfr. art. 39 della legge n. 725/1994); e solo nel caso di scrutinio
positivo (sicche' le opere abusive potrebbero in astratto beneficiare
delle procedure previste dalla legge n. 725/1994, il che non equivale
alla possibilita' di ottenere la concessione in sanatoria, cfr. art.
39 della legge n. 47/1985) sospensione del procedimento penale ai
sensi dell'art. 44 della legge n. 47/1985 fino alla scadenza del
termine utile per la presentazione della domanda di concessione in
sanatoria.
Dopo tale termine il mantenimento della sospensione del
procedimento penale (art. 38 della legge n. 47/1985) e' condizionata
da ulteriori fattori. Il procedimento penale dovra' infatti
necessariamente riprendere il suo corso laddove non risulti la
presentazione tempestiva della domanda di concessione in sanatoria,
la legittimazione al conseguimento della sanatoria, il pagamento
delle somme dovute a titolo di oblazione (e di contributi concessori?
Cosi' sembrerebbe coordinando la norma dell'art. 38, primo comma,
della legge n. 47/1985 con quella del nono comma dell'art. 39, della
legge n. 725/1994) nella misura prevista, da versare nei tempi
previsti dalla legge e la cui prova del versamento deve essere
allegata alla domanda di sanatoria, la mancanza di omissioni e di
inesattezze nella domanda che la facciano ritenere dolosamente
infedele.
Nel caso in esame, effettuati i riscontri necessari secondo il
modulo procedimentale teste' ricordato, il pretore ritiene che non
possa dubitarsi che il procedimento penale dovrebbe essere sospeso,
in virtu' dell'art. 44, della legge n. 47/1985, essendo certo che le
opere sono state ultimate, nell'accezione di cui all'art. 31 della
legge n. 47/1985 e visto anche l'art. 43, ultimo comma, della legge
n. 47/1985, entro il 31 dicembre 1993 e che le stesse, riferite ad
immobile ad uso abitativo, non impegnano una cubatura superiore a
quella massima consentita dalla legge.
Si potrebbe obiettare che la dimostrata rilevanza della questione
di costituzionalita' atterrebbe solo alla disciplina della
sospensione del processo prevista dall'art. 44 della legge n.
47/1985, mentre non sarebbe dato allo stato affermare la rilevanza in
ordine alla intera (e sostanziale) disciplina contenuta nelle norme
del c.d. condono edilizio, posto che l'imputato potrebbe anche non
presentare la domanda di concessione in sanatoria (come pure
potrebbero verificarsi le condizioni negative impeditive, alla
stregua dei parametri suindicati, all'applicazione della sospensione
ulteriore, quella ai sensi dell'art. 38 della legge n. 47/1985), con
il conseguente obbligo della prosecuzione del giudizio penale e la
irrilevanza delle questioni di costituzionalita' relative alla
disciplina sostanziale dettata dalle norme in questione.
V'e' per contro da osservare che il ragionamento pecca per
difetto. Ed invero se cosi' si opinasse, neppure dopo la
presentazione della domanda di concessione in sanatoria (che produce
una sospensione del procedimento penale di ben piu' ampio respiro) il
giudice sarebbe abilitato a sollevare una questione di
costituzionalita' posto che e' impossibile sapere ex ante quale siano
gli esiti del procedimento amministrativo (ad es. l'interessato, in
prosieguo, potrebbe non corrispondere gli ulteriori importi di
oblazione dovuti).
Cio' che ad avviso del remittente rileva e' che nel momento in cui
il giudice e' tenuto ad applicare la sospensione del procedimento
penale si e' gia' instaurata, in virtu' dell'applicazione delle norme
del c.d. condono edilizio, una situazione processuale che (come
accadra' nella maggior parte dei casi) non potra' che sfociare nella
estinzione dei reati contestati all'imputato.
In ogni caso, quest'ultimo ha chiesto la sospensione del giudizio
in relazione all'esistenza della normativa in esame e tale
circostanza e' sufficiente, come condivisibilmente riteneva la stessa
Corte costituzionale con la sentenza 31 marzo 1988, n. 369 cit., a
radicare la rilevanza delle sollevate questioni di costituzionalita'
anche in relazione ad articoli diversi dall'art. 44 della legge n.
47/1985.
2. - Va precisato che le eccezioni di incostituzionalita' sono
dirette nei confronti del condono edilizio di cui all'art. 39 della
legge n. 725/1994) e nei confronti delle norme del condono edilizio
della legge n. 47/1985 nella misura in cui dalla legge n. 725/1994 si
citano e si fanno proprie (espressamente o meno) le norme di cui alla
legge n. 47/1985.
3. - La normativa impugnata, ad avviso del remittente, confligge
con l'art. 3, primo e secondo comma, della Costituzione per svariati
profili.
Come e' noto il primo comma dell'art. 3 stabilisce che "tutti i
cittadini hanno pari dignita' sociale e sono eguali davanti alla
legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione,
di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali" ed il
secondo che "e' compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di
ordine economico e sociale che, limitando di fatto, la liberta' e
l'eguaglianza dei cittadini impediscono il pieno sviluppo della
personalita' umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori
all'organizzazione politica economica e sociale del paese".
Come e' noto le norme del condono edilizio di cui all'art. 39
della legge n. 725/1994 non fanno distinzione fra abusi sostanziali
ed abusi formali (nel senso cioe' che anche gli abusi sostanziali
possono beneficiare del condono).
Cio' con eccezioni (art. 39, secondo comma, della legge n.
725/1994 per le opere abusive che creano limitazioni alle proprieta'
finitime; l'art. 33 della legge n. 47/1985 che non esclude pero'
l'estinzione del reato), che non mutano la fondatezza dell'assunto.
In altre parole, di regola, anche un'opera in contrasto con le
previsioni degli strumenti urbanistici puo' beneficiare degli effetti
del condono edilizio.
E cosi', con riferimento alla fattispecie in giudizio, risulta
come e' stato accertato mediante l'esame del tecnico comunale che la
cubatura del lotto era stata completamente esaurita con una
precedente costruzione, sicche' le opere di cui all'imputazione non
avrebbero mai potuto essere ivi lecitamente realizzate in conformita'
alle previsioni degli strumenti urbanistici ma solo in difformita'
rispetto a tali previsioni.
In tal modo il soggetto interessato puo', in base alle norme del
condono edilizio, ottenere una serie di benefici e di vantaggi che ad
altri cittadini che pur si trovano in un'analoga situazione (che
hanno ad es. un terreno disponibile nella stessa area e delle stesse
dimensioni) sono negati.
Si pensi a concessioni rilasciate per depositi e magazzini in aree
agricole dove sono invece state costruiti manufatti per civile
abitazione; a superfici, altezze, cubature, destinazioni d'uso non
consentite e via dicendo.
Tali opere potrebbero essere realizzate solo in virtu' di una
concessione illegittima ovvero di in comportamento abusivo, senza
concessione.
A tale stregua pero' non vi sarebbe nessuna violazione del
principio di eguaglianza, essendo assolutamente evidente a tutti che
il cittadino onesto, che si astiene dal realizzare opere abusive o
con concessione illegittima, non viene in senso proprio discriminato
rispetto alle predette ipotesi proprio in quanto quelle sono contra
legem, con tutto cio' di negativo che questo implica.
Viceversa, a seguito dell'applicazione delle norme in tema di
condono, la discriminazione che si determina e' palese ed
ingiustificata.
In punto di diritto e' indubbio che il soggetto che ha sanato
l'abuso si trova in una condizione di piena legittimita' della
titolarita' e della disponibilita' del bene (puo' ottenere l'allaccio
di utenze; puo' validamente alienarlo, ecc.).
Vi sono motivazioni ragionevoli (in termini costituzionali) a
sostegno di tali trattamenti differenziati?
In prima approssimazione si potrebbe opinare per la risposta
positiva pensando che chi beneficia del condono paga un prezzo
(l'oblazione).
Ma a ben pensarci non e' questa una differenza che possa escludere
la sussistenza di una irrazionale discriminazione. Quanti cittadini
onesti (che non hanno commesso abusi edilizi) sarebbero interessati a
realizzare ville su terreni agricoli, pagando le somme corrispondenti
all'oblazione?
La risposta e' intuitiva.
E perche' invece tali cittadini non possono pagare e costruire?
Anche qui la risposta, nella sua crudezza, e' ovvia: perche' viene
valorizzato (se non si vuol dire premiato) l'atto illecito. E' l'atto
illecito infatti che viene trasformato, merce il pagamento di somme,
in situazione secundum ius.
L'onesto rimane, ancora una volta, al palo ed in lui ardera' amaro
e forte il sospetto che l'onesta' non paghi.
L'art. 39 della legge n. 725/1994, poi, consente di beneficiare
dei suoi effetti anche a soggetti che hanno gia' usufruito, per altre
opere abusive, del condono del 1985.
E' ad avviso del remittente difficile immaginare, nel settore
urbanistico ed ambientale, discriminazione piu' bruciante e
stridente.
In definitiva, cio' che emerge con forza e' la irrazionalita' del
trattamento differenziato. Non si nega invero che le situazioni (fra
chi ha commesso l'abuso e chi non l'ha commesso) siano differenti:
cio' e' in re ipsa. Quello che e' irragionevolmente discriminatorio
e' il trattamento riservato all'un soggetto e negato all'altro.
Si potrebbe obiettare che cio' che il pretore lamenta come
discriminatorio e' all'incirca cio' che accade in presenza di
un'amnistia, ma l'eccezione non apparirebbe fondata sol che si pensi
che l'amnistia e' prevista, come istituto ad hoc dalla Costituzione
italiana (oltre che dal codice penale), ed i suoi effetti diretti ed
indiretti, le sue conseguenze ed implicazioni individuali e sociali
sono stati preventivamente ed ab origine valutati e accettati dai
padri costituenti.
E di cio' vi e' riprova nel fatto che la legge concessiva
dell'amnistia deve essere approvata dal Parlamento "a maggioranza dei
due terzi dei componenti di ciascuna Camera in ogni suo articolo e
nella votazione finale".
L'amnistia, proprio per i gravi effetti che comporta e'
disciplinata espressamente dalla Costituzione che per essa prevede
una procedura rigorosa ed una larga maggioranza in modo da ridurre
quanto possibile gli squilibri che l'istituto, specialmente se usato
con troppa frequenza e disinvoltura, puo' comportare nel tessuto
sociale del paese.
Ora, in conclusione, secondo la Corte costituzionale (cfr.
sentenza n. 369/1988 citata) il c.d. condono edilizio non e'
un'amnistia cosicche', se si segue tale tesi, la discriminazione
(come sopra illustrata) che l'art. 39 della legge n. 725/1994
determina, non puo' neppure essere giustificata nell'ottica del
bilanciamento fra valori (e precetti) costituzionali che puo' valere
per l'amnistia.
4. - Il c.d. condono edilizio come atto di clemenza.
Avuti ben chiari i limiti che deve avere la presente ordinanza
(che sono quelli di sottoporre al giudizio dell'organo competente la
valutazione dei motivi di sospetta incostituzionalita' che l'ufficio
remittente nutre) occorre partire proprio dagli insegnamenti della
Corte costituzionale in materia. A tale proposito si deve fare
primario riferimento alla gia' citata sentenza 31 marzo 1988, n. 369.
In essa la Corte ha escluso che le norme del c.d. condono edilizio
(quello, ovviamente, di cui alla legge n. 47/1985) integrassero
un'amnistia e che quindi la legge del 1985 potesse essere
incostituzionale per non essere stato il provvedimento adottato con
le garanzie di cui all'art. 79 della Costituzione.
Si tratta di operare un riesame dell'intera questione alla luce
degli atti e degli avvenimenti successivi al 1985 che potrebbe
portare a conclusioni diverse da quelle a suo tempo assunte dall'alto
consesso in relazione al condono del 1985: in relazione a cio' non
pare inutile sollevare, formalmente, come si fa', eccezione di
incostituzionalita' anche sotto il profilo della violazione dell'art.
79 della Costituzione, a maggiore ragione nell'attuale testo che
manifesta, con la qualificata maggioranza richiesta, il vasto
consenso sociale (come riflesso dalle opinioni espresse dai
rappresentanti del popolo nel Parlamento) che si ritiene
costituzionalmente necessario per l'emanazione dell'amnistia e
dell'indulto; nonche' degli artt. 3 e 112 della Costituzione, in
relazione al vigente principio dell'obbligatorieta' per tutti i
cittadini dell'azione penale.
Orbene, escluso che nel c.d. condono possa essere ravvisata una
forma particolare di oblazione extraprocessuale (per il che si
concorda pienamente con quanto espresso nella citata sentenza n.
369/1988 della Corte costituzionale), sembra al pretore che la
questione del raffronto fra le ipotesi di amnistia condizionata (cfr.
art. 151, terzo comma, del c.p. e, fra i casi concreti, ad es. il
d.P.R. 9 agosto 1982, n. 525 "concessione di amnistia per reati
tributari") e le norme premiali del c.d. condono edilizio debba
prendere le mosse dalla stessa collocazione di tali norme
significativamente inserite fra le disposizioni varie della legge
finanziaria n. 725/1994 e quindi in un ambito che nulla ha a che
vedere con l'amnistia e l'indulto.
Occorre allora accertare, al di la' della nomenclatura usata (non
basta attribuire a qualcosa un nome per trasformarla in altro che,
nella sostanza, non e'), quali siano, realmente, il contenuto, la
natura e la finalita' delle norme.
Quanto al contenuto pare difficilmente contestabile che un titolo
diverso (appunto di "amnistia ed indulto") che fosse stato attribuito
alle norme impugnate non avrebbe affatto sfigurato, come suggerisce
ad es. il raffronto con il citato d.P.R. n. 525/1982 in tema di
amnistia per i reati tributari, che opera con meccanismi
procedimentali non dissimili da quelli contenuti nelle norme del
condono edilizio.
Questo perche' in entrambi i casi (amnistia condizionata, condono
edilizio) l'effetto estintivo del reato dipende nella sostanza, oltre
che dalla sussistenza di determinati requisiti oggettivi e temporali,
la cui sussistenza il giudice deve accertare, fondamentalmente da un
comportamento positivo e volontario del destinatario delle norme (che
per il c.d. condono edilizio consiste nel pagamento di tutte le somme
dovute per legge a titolo di oblazione ovvero dell'esplicarsi del
meccanismo alternativo previsto dal dodicesimo comma dell'art. 35
della legge n. 47/1985 se ritenuta tale norma ancora vigente alla
luce del disposto del quarto comma dell'art. 39 della legge n.
725/1994).
D'altra parte se non si puo' negare che con la legge ordinaria si
possano istituire nuove forme di estinzione del reato oltre quelle
gia' previste e codificate nel codice penale, vi e' pero' pur sempre
un limite assoluto invalicabile e tale limite va individuato nel
rispetto della Costituzione.
La Corte costituzionale nella sentenza del 1988 affermava che il
c.d. condono edilizio "costituisce senza dubbio specie d'una generale
nozione di misura di clemenza".
Ed allora, viene da riflettere, se si ammette che il c.d. condono
edilizio opera nello stesso modo in cui operano (ed hanno in concreto
operato o possono operare) le amnistie condizionate e se si ritiene
che il c.d. condono edilizio e' senz'altro una forma di clemenza,
quali sono le ragioni logiche per negare che necessariamente debbano
valere, anche per tale mezzo, le procedure garantistiche di cui
all'art. 79 della Costituzione.
La considerazione, espressa dalla Corte costituzionale, che
determinati provvedimenti, come quelli del c.d. condono edilizio,
sono adottati al fine di orientare i comportamenti di chi ha violato
la legge in una determinata direzione, non sembra, in un tale
contesto, con la sola valorizzazione delle motivazioni del
provvedimento, poter autolegittimare e dare forza giuridica propria
all'atto di condono ne' poter mutare i termini della questione,
almeno nella misura in cui sia esatto affermare che anche una formale
amnistia che fosse adottata per orientare il comportamento dei
soggetti devianti in una certa direzione dovrebbe pur sempre
rispettare le regole e le garanzie di forma che la Costituzione per
essa impone.
Ma v'e' un altro ed ulteriore profilo che merita di essere
affrontato.
La Corte costituzionale nella citata sentenza 31 marzo 1988, n.
369 affermava, fra l'altro, che "il legislatore del 1985 nel
tentativo di porre ordine nell'intricata, farraginosa materia
dell'edilizia, preso atto della illegalita' di massa in tale materia
verificatasi ha inteso chiudere un passato illegale; ed ha ritenuto
con valutazioni insindacabili in questa sede di indurre autori e non
di violazioni edilizie a chiedere la concessione in sanatoria
relativa ad opere realizzate abusivamente". Il legislatore ha usato,
rilevava la Corte, della "punibilita' in materia autonoma, svincolata
dalle relazioni con il reato commesso".
Affermava ancora la Corte che "tutte le volte che si rompe il
nesso costante fra reato e punibilita' e quest'ultima viene usata per
fini estranei a quelli relativi alla difesa dei beni tutelati
attraverso la incriminazione penale, tale uso puo' incidere
negativamente sul principio di uguaglianza ex art. 3 della
Costituzione e deve trovare la sua giustificazione nel quadro
costituzionale che determina il fondamento ed i limiti
dell'intervento punitivo dello Stato".
"La non punibilita' o la non procedibilita' dovuta a situazioni
successive al commesso reato, come nel caso del condono edilizio,
deve comunque essere valutata in funzione delle finalita' proprie
della pena: ove l'estinzione della punibilita' irrazionalmente
contrastasse con tali finalita', ove risultasse variamente
arbitraria, tale, come e' stato esattamente sottolineato, da svilire
il senso stesso della comminatoria edittale e della punizione non
potrebbe considerarsi costituzionalmente legittima".
Cio', in particolare, osserva la Corte laddove "l'effetto
estintivo debba spiegarsi nei confronti di reati che, direttamente o
indirettamente, violano precetti costituzionalmente sanciti, posti a
tutela di fondamentali esigenze della comunita'". "La non punibilita'
e la non procedibilita' di cui ai moderni condoni penali, specie
quando cancellano reati lesivi di beni fondamentali della comunita'
va usata negli stretti limiti consentiti dal sistema costituzionale;
quest'ultimo precisa ed in maniera non generica fondamento, finalita'
e limiti dell'intervento punitivo dello Stato. Contraddire,
vanificare, sia pure temporaneamente, le ragioni prime delle
punibilita', attraverso l'esercizio arbitrario della non punibilita'
equivale non soltanto a violare l'art. 3 della Costituzione ma ad
alterare con il principio della obbligatorieta' dell'azione penale
l'intero volto del sistema costituzionale in materia penale".
Il significato, di grande valenza culturale oltre che giuridica,
di quanto affermato dalla sentenza della Corte costituzionale, in
questi fondamentali passi riportati, e' di una chiarezza cristallina.
L'estinzione della pena deve in qualche modo e misura
giustificarsi e ricollegarsi in funzione di tutela (e cio' anche
nella materia del territorio e dell'ambiente, che sono beni che la
Costituzione considera e valorizza quali patrimonio di tutta la
collettivita' all'oggetto delle norme sul cui precetto penale si e'
inciso.
Per quanto riguarda il condono edilizio del 1985 la Corte ha
scrutinato, sotto tale visuale, favorevolmente la legge n. 47/1985
ritenendo che con la legge in questione il legislatore avesse "inteso
chiudere un passato di illegalita' di massa alla quale aveva anche
contribuito la non sempre perfetta efficienza delle competenti
autorita' amministrative ed avesse mirato a porre sicure basi
normative per la repressione futura di fatti che violano fondamentali
esigenze sottese al governo del territorio, come la sicurezza
dell'esercizio dell'iniziativa economica e privata, la funzione
sociale della proprieta', la tutela del paesaggio e del patrimonio
storico ed artistico". Tali beni il legislatore del 1985 riteneva
potessero essere "difesi validamente per il futuro solo attraverso la
cancellazione del notevole ingombrante carico pendente relativo alle
passate illegalita' di massa".
Orbene proprio alla luce di quanto insegnato dalla Corte
costituzionale vanno svolte alcune considerazioni.
Il punto fermo, l'a'ncora di costituzionalita' delle normative di
condono edilizio riposa dunque in una qualche forma di tutela di
ritorno (del territorio e dell'ambiente) che deve essere prodotta o
favorita dalle normative stesse.
Invero, e gia' in linea di principio, e' lecito dubitare che il
bilancio definitivo di siffatti condoni edilizi possa essere attivo a
favore dei beni protetti (territorio-ambiente).
Ed infatti, anche in presenza di un qualche effetto positivo,
appare assai piu' probabile, come conseguenza del condono, la
conseguente caduta di credibilita' del precetto penale che assiste la
normativa urbanistica, nonche' il diffondersi della convinzione
(fondata, come l'intera vicenda dei condoni edilizi citati
esemplarmente dimostra) che ad un condono ne seguira' un'altro e che
l'abuso nell'urbanistica, in definitiva ed alla lunga, paghi piu'
dell'osservanza della legge.
In ogni caso si puo' senza'altro opinare che la legge del 1985
(pur avendo delle non lievi ambiguita' e lacune, si pensi, per tutte,
alla timida disciplina delle modifiche di destinazione d'uso)
contenesse (specialmente per l'assetto normativo dell'epoca) una
corpo di norme, non soltanto premiali, che rielaborando e riordinando
(almeno in parte) la materia edilizia, dettava nuovi, importanti e
forti principi di disciplina e di tutela del territorio.
Si puo', a poco meno di dieci anni di distanza da quella legge,
considerare costituzionalmente l'art. 39 della legge n. 725/1994,
alla luce delle considerazioni fin qui svolte?
Affermare questa volta che vi e' la possibilita' di ancorare le
norme impugnate a ragioni (anche) di tutela ambientale appare
francamente impresa ardua.
Con l'art. 39 della legge in questione si traccia una riga
continua (almeno per quanto riguarda la sanzione penale e nei limiti
delle cubature previste) su tutti gli abusi edilizi, formali e
sostanziali (contrariamente a quanto il legislatore aveva promesso
con l'art. 13 della legge n. 47/1985, per il futuro), commessi ed
ultimati dai temi passati ad oggi.
Con la conseguenza di creare le migliori condizioni, soggettive ed
oggettive, per la realizzazione di altri abusi e altri reati (si
pensi, in una sorta di "dejavu'" di quanto accaduto in un passato non
remoto, al prevedibile e gia' da molti sindaci d'Italia lamentato
aumento dei casi di abusivismo; agli innumerevoli casi di atti notori
falsi in cui si assevereranno come ultimate entro il 31 dicembre 1993
opere che ultimate non erano a quella data; e cio' sulla convinzione,
fondata su cio' che e' accaduto con il precedente condono, che assai
difficilmente i comuni saranno in grado di far fronte nel termine
indicato dal decreto alle incombenze di natura burocratica, ai
controlli sul campo ed a quant'altro occorrerebbe per una effettiva
seria applicazione delle norme. E di cio', per il passato, e'
lapidaria testimonianza la procedura introdotta con il dodicesimo
comma dell'art. 35 della legge n. 47/1985).
Il presente condono e' la esatta e completa negazione della
filosofia attribuita alla legge n. 47/1985. Con la legge n. 47/1985
si affermava in modo che piu' chiaro non potrebbe che per il futuro
abusi sostanziali, vale a dire violazioni edilizie contrarie alle
previsioni degli strumenti urbanistici, non sarebbero stati mai piu'
perdonati con la inesorabile applicazione delle sanzioni
amministrative e penali, come pure delle severe conseguenze previste
sul piano negoziale dalla legge.
Questo e non altro e' il significato, spogliato del freddo
tecnicismo giuridico, dell'art. 13 della legge n. 47/1985.
In tale ottica il condono del 1985 poteva quindi avere quella
giustificazione costituzionale indispensabile affinche' non fossero
vulnerati, con l'offesa al principio di eguaglianza e di
obbligatorieta' della legge penale, i beni (territorio ed ambiente)
oggetto della norma penale urbanistica.
Il condono del 1994 invece va in senso diametralmente opposto:
smentendo in modo clamoroso le promesse e gli impegni del legislatore
del 1985 vengono ammessi a sanatoria abusi formali ma anche abusi
sostanziali (fino al dicembre 1993) cosicche' viene a cadere proprio
il salvifico sostegno costituzionale che la Corte con la sentenza n.
369/1988 aveva individuato.
Poche altre considerazioni da esporre sul punto.
Qual'e' la giustificazione (nei termini costituzionali cui si e'
fatto riferimento) di questo nuovo condono?
E' lecito chiedersi se l'effettiva e malcelata motivazione non sia
solo o prevalentemente quella di reperire fondi per le casse dello
Stato, cfr. pure quanto argomentato al paragrafo 7 infra circa la
portata logica degli artt. 32 e 33 della legge n. 47/1985 per il caso
di opere non sanabili e che pure merce' pagamento di denaro
conseguono la estinzione del reato.
Potrebbe essere questo un valido sostegno costituzionale?
Al remittente, proprio in base all'autorevole insegnamento della
Corte, non sembra proprio.
Si puo' forse ipotizzare che vi siano nuove "illegalita' di massa"
da chiudere?
E pur ipotizzando una risposta positiva e' accettabile, alla
stregua dello scrutinio costituzionale richiesto dalla Corte nei
termini sopra ricordati, un nuovo condono e piu' specificamente
quello contenuto nella legge n. 725/1994?
A tale domanda solo la Corte costituzionale puo' dare adeguata ed
autorevole risposta.
Il remittente puo' solo esporre alcuni dubbi relativi alle norme
impugnate.
L'art. 39, che e' la fonte diretta dell'attuale normativa
premiale, e' collocato nelle "disposizioni varie" della legge
finanziaria 23 dicembre 1994. Come e' noto a tutti, per essere stato
ripetuto in ogni occasione e sede dagli ispiratori del condono, la
sua ragion d'essere riposa nella necessita' di reperire cespiti
finanziari attraverso vie diverse dalla tassazione diretta.
Se cosi' fosse, v'e' da temere una disordinata svendita del
territorio, nel senso che, con l'unico reale obiettivo di reperir
soldi, si rinuncierebbe da parte dello Stato alla tutela dei beni che
le norme urbanistiche sono deputate a proteggere.
Abusivismo significa, fra l'altro, costruzioni fatte dai privati
con la massimizzazione del profitto, con lo sfruttamento esasperato
dei lotti disponibili, con immobili vicini fra loro, senza il
rispetto degli standards urbanistici, con assenza di spazi adeguati
per strade, parcheggi, parchi e giardini, servizi pubblici in genere
e quant'altro caratterizza il vivere in un contesto ambientale a
misura d'uomo. In tale ambito vengono spesso a mancare o essere
carenti luoghi e occasioni di lecita aggregazione per i giovani e si
crea un favorevole terreno per lo sviluppo della delinquenza.
Non si vede proprio in qual modo le norme censurate possano avere,
anche indirettamente, un effetto positivo per il territorio e per
l'ambiente.
Qualsiasi tentativo di individuare un qualche effetto positivo di
ritorno per il territorio e l'ambiente da tali norme e' destinato a
naufragare sol se si considera che, non operando le leggi premiali,
di regola, distinzioni fra abusi sostanziali e abusi formali e'
impedito agli enti territoriali di adottare qualsiasi efficace
manovra di intervento e di governo del territorio, dovendosi essi
nella sostanza limitare a prendere atto degli abusi perpetrati.
Non vi e' quindi il controllo da parte degli organi pubblici dello
sviluppo del territorio, ma piuttosto e' il contrario, e' lo sviluppo
del territorio, anche quello arbitrario disordinato e abusivo che si
impone agli organi pubblici, impedendo l'attuazione delle scelte di
programmazione degli usi e degli insediamenti del territorio.
Posto che nella legge n. 725/1994 la normativa del condono e'
riassunta nell'art. 39 senza che vi siano altre norme in tema di
edilizia ed urbanistica, c'e' da chiedersi se a salvare, in termini
di costituzionalita', vale a dire di benefici per il territorio
nell'accezione offerta dalla ricordata sentenza della Corte
costituzionale, la normativa in tema di condono possano intervenire
altre norme, contenute in altre fonti.
Sono infatti note le vicende dei decreti-legge 26 luglio 1994, n.
468, 27 settembre 1994, n. 551 e del successivo 25 novembre 1994, n.
649.
In via preliminare v'e' da dubitare che una siffatta operazione
sia consentita, posto che cosi' opinando il termine di raffronto (in
punto di ricerca delle norme che dovrebbero manifestare l'attenzione
posta dal legislatore al bene tutelato dalla norma su cui opera il
condono) di una certa normativa premiale diventa del tutto vago,
generico, diluibile in una moltitudine indeterminata nell'oggetto e
nel tempo di provvedimenti.
In ogni caso, diversamente opinando, vale allora ricordare quanto
osservato da questo pretore nella eccezione di incostituzionalita'
sollevata nel procedimento penale avverso Luciani Bruna con ordinanza
del 6 ottobre 1994 (pubblicata in Gazzetta Ufficiale - 1a serie
speciale n. 49 del 30 novembre 1994) in merito alle altre norme
contenute nel decreto-legge n. 551/1994 (ed in quelli successivi),
cui va aggiunto il rilievo che solo per le opere abitative e' stato
posto un limite di cubatura, in ogni altro caso qualsiasi dimensione
dell'abuso non rilevando.
6. - La violazione delle autonomi locali.
Gli artt. 117 e 118 della Costituzione prevedono che lo Stato
detta in materia urbanistica principi fondamentali mentre la
normazione diretta e primaria compete alla Regione, che esercita le
funzioni amministrative in questa materia direttamente e/o
delegandole ai comuni.
I comuni (come le province) "sono enti autonomi nell'ambito dei
principi fissati da leggi generali della Repubblica che ne
determinano le funzioni" (art. 128 della Costituzione).
Nella materia urbanistica con il d.P.R. n. 616/1977 sono state
delegate alle Regioni le relative funzioni amministrative dello Stato
e degli enti pubblici, salve le eccezioni di cui all'art. 80.
Ad avviso del remittente e' forte il sospetto che il condono del
1994 violi tali norme laddove, anche in presenza di abusi
sostanziali, ne consente egualmente e come regola la sanatoria. In
primo luogo va evidenziata la rilevanza della questione.
Gli abusi consistenti nella mancanza della concessione, nella
totale difformita' e nelle variazioni essenziali comportano le
conseguenze previste dall'art. 7 della legge n. 47/1985.
L'abuso contestato all'imputato, e' per la ragione supra spiegata,
di carattere sostanziale.
Si tratta cioe' di violazione urbanistica ordinariamente non
sanabile, nel senso che gli strumenti urbanistici del comune in
questione non consentono in nessun modo ed a nessuna condizione la
realizzazione di un'opera siffatta che se esistente non puo' che
essere e rimanere abusiva ed esposta alle sanzioni previste dalla
legge (art. 7 della legge n. 47/1985).
Le ragioni di cio' sono evidenti: il governo del territorio, se
non vuole essere una parola priva di senso, presuppone la presenza
(ed il rispetto) di precise programmazioni dell'uso del territorio,
il rispetto di standards (cfr. sul punto il fondamentale d.m. 2
aprile 1968), la sussistenza o la previsione di infrastrutture
adeguate al tipo di insediamenti (opere di urbanizzazione primaria e
secondaria), etc.
Con la sanatoria degli abusi sostanziali si impongono da parte
dello Stato all'ente territoriale scelte altrui (in tema di
zonizzazione, di cubature, di standards etc.) confliggenti con le
regole autodettate dal comune stesso in tema di governo del
territorio.
Non si tratta, in questo caso, di principi fondamentali in materia
urbanistica, per i quali lo Stato avrebbe competenza, poiche' e'
invece l'esatto contrario. Con il condono si impone al comune di
accettare e di inserire nella programmazione futura del suo
territorio la piu' irrazionale casualita' edilizia di opere abusive
di ogni genere e collocazione.
E cosi' ad es. una zona che era stata destinata all'agricoltura,
la legge dello Stato, mediante il condono dei manufatti di civile
abitazione realizzati illecitamente sul quell'area, destinata ad
altro e diverso uso.
Puo' tale normativa trovare giustificazione costituzionale in una
(piu' o meno vera) inerzia del comune nell'adozione dei provvedimenti
tesi al rispetto della legalita'?
L'assunto, la cui rispondenza al vero (specialmente in termini
quantitativi) e' tutta da dimostrare, come pure da dimostrare e' la
sua rilevanza ai fini di parare la eccezione di incostituzionalita',
non ha comunque pregio posto che neanche la dimostrata concreta
esistenza di una positiva attivita' di controllo e di repressione
dell'abusivismo da parte del comune serve, secondo la legge, ad
impedire la sanatoria (cfr. art. 43, primo e quinto comma, della
legge n. 47/1985 e art. 39, comma diciannovesimo, della legge n.
725/1994).
7. - L'area e l'immobile oggetto del giudizio sono interessati dal
vincolo di cui alla legge n. 1497/1939 in riferimento al decreto del
Ministero dei beni culturali ed ambientali del 23 ottobre 1960
("Dichiarazione di notevole interesse pubblico riguardante la zona
dei laghi di Bracciano e di Martignano") pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 266 del 29 ottobre 1960.
Tale vincolo e' stato confermato e fatto proprio dal decreto dello
stesso Ministero in data 22 maggio 1985 pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale 27 luglio 1985, n. 176, ai sensi del d.m. 21 settembre 1984
(c.d. decreto Galasso). L'area e l'immobile sono quindi vincolati
sotto tale secondo profilo anche ai sensi dell'art. 1-quinquies della
legge n. 431/1985 (c.d. legge Galasso) che richiama, ai fini del
vincolo, anche le aree individuate ai sensi del "decreto Galasso" e
dei successivi c.d. "galassini", fra i quali rientra il citato d.m.
del 1985.
L'area e' infine normata dal Piano territoriale paesistico della
regione Lazio ai sensi degli artt. 1 e 1- bis della citata legge n.
431/1985.
L'art. 9 della Costituzione tutela il paesaggio e il patrimonio
storico e artistico della Nazione.
Ad avviso del remittente le norme del condono che hanno ad oggetto
opere edilizie realizzate in zone vincolate ed in particolare agli
artt. 32 e 33 della legge n. 47/1985 sono viziati da
incostituzionalita'.
Ed invero premesso che l'unico (in termini di effettiva rilevanza)
vero limite assoluto e non discrezionale alla sanatoria di opere
realizzate in aree vincolate e' costituito dalle ipotesi dell'art. 33
della stessa legge, non si puo' non rilevare come il vincolo di
inedificabilita' ivi presupposto e' fattispecie notoriamente non
frequente da riscontrare nella realta'.
Nei casi previsti dall'art. 33 mentre e' esclusa la possibilita'
di concessione in sanatoria, la estinzione del reato e' comunque
conseguibile merce' il semplice pagamento della oblazione: poiche'
questo vale anche per i processi in corso o piu' in genere per i casi
in cui all'entrata in vigore delle norme del condono l'abuso fosse
stato gia' in precedenza scoperto dalle pubbliche autorita' vi e' la
testimonianza incontrovertibile, non valendo in tal caso neppure
l'argomento della funzione che le norme premiali avrebbero di
spingere i privati a denunciare e sanare gli abusi, che l'obiettivo
delle norme sul condono e' esclusivamente quello di reperire denaro
per le casse dello Stato.
La stragrandissima maggioranza degli abusi comunque, riguarda
ipotesi di vincoli relativi dove la possibilita' di edificare non e'
del tutto esclusa bensi' condizionata dal rilascio di nulla osta ed
autorizzazioni (cosi' ad es. per le fattispecie previste dalla legge
n. 431/1985 nonche' per tutti i decreti ministeriali e regionali di
vincolo ai sensi della legge n. 1497/1939).
In tali casi la sanatoria e' condizionata al parere favorevole
degli enti preposti alla gestione del vincolo.
In caso di parere (definitivo) negativo il pagamento della intera
oblazione comunque estingue il reato, sicche' valgono le stesse
considerazioni espresse poc'anzi a proposito dell'art. 33.
Secondo il remittente le norme impugnate ed in particolare l'art.
32 solo apparentemente riservano ai beni sottoposti a vincolo un
trattamento normativo differenziato rispetto ai beni che vincolati
non sono; consentendo nella generalita' dei casi e per forza di cose
la sanatoria degli abusi commessi nelle zone vincolate.
Ed invero la legge non prevede per i pareri (preliminari al
condono) di competenza degli organi tutori alcun parametro di
riferimento predeterminato e obiettivo.
Come si puo', in tale contesto, legittimamente concedere o negare
un parere? Secondo quale criterio?
Si deve forse valutare se il territorio avrebbe avuto un migliore
assetto senza l'abuso in esame con il rischio in tal caso di negare
ogni parere favorevole? Ovvero bisogna valutare se l'abuso non
deturpa affatto o deturpa si' l'ambiente ma fino a un certo punto? E
qual'e' questo punto? E i piani paesistici (che costituiscono com'e'
noto il riferimento d'obbligo per le amministrazioni preposte al
rilascio degli ordinari nulla osta ambientali) che ruolo svolgono in
tal contesto? Vi si puo' derogare da parte degli organi tutori? E
laddove non si tratta di valutazioni in termini estetici ma alla
stregua di altri parametri (si pensi ad un vincolo di uso civico dove
e' improprio fare riferimento alla bellezza dei luoghi) quali sono i
parametri da adottare?
La assenza totale piu' che la indeterminatezza di criteri di
riferimento per un parere che quindi assomiglia ad un mero passaggio
burocratico maschera in realta' la pretermissione di una reale
attenzione alla tutela dei beni vincolati (destinati, come la
precedente esperienza del condono edilizio del 1985 insegna, a
sanatorie di massa direttamente o indirettamente anche a seguito
della infinita durata dei giudizi di impugnazione dei silenzi-
rifiuto) ed in cio' si sospetta annidarsi la eccepita
incostituzionalita' delle norme in questione.
8. - L'art. 41 della Costituzione prescrive che l'iniziativa
economica privata non puo' svolgersi in contrasto con l'utilita'
sociale o in modo di recare danno alla sicurezza, alla liberta' alla
dignita' umana.
Se si ritiene che le norme del condono abbiano un supporto nella
volonta' di contribuire, tramite esse, allo sviluppo della economia e
della iniziativa privata (rilancio del settore dell'edilizia) occorre
chiedersi se per tutte le ragioni espresse nell'ordinanza non vi sia
un vulnus nella assenza, nelle norme in questioni, di attenzione ai
beni cui l'art. 41 della Costituzione fa' riferimento.
Non v'ha dubbio infatti che nei concetti di utilita' sociale e di
liberta' e di dignita' umana sia ricompreso il diritto di ogni
cittadino di vivere in un ambiente non degradato e di godere del
territorio in un contesto di sviluppo dello stesso conforme alle
leggi ed agli strumenti urbanistici.
Questo vale per i cittadini che non hanno commesso abusi edilizi e
che si trovano a dovere sopportare il peso delle conseguenze di
illeciti da altri commessi, ma in definitiva vale anche per gli
autori degli illeciti ai quali vanno imposti, anche a prescindere
dalle loro volonta' trattandosi di beni indisponibili, regole e
modelli di sviluppo territoriale accettabili in quanto conformi alle
leggi ed alle norme urbanistiche.
Ne' varrebbe osservare che le norme del condono tendono anche ad
assicurare l'urbanizzazione ed i servizi che proprio negli
insediamenti abusivi difettano.
Cosi' operando ci si immette, ad avviso del remittente nell'aporia
di una assurda e paradossale spirale in cui si adattano e si
conformano le scelte dei pubblici poteri ai comportamenti, anche
devianti, dei privati quando invece dovrebbero accadere l'esatto
inverso ossia che siano i privati a dovere conformare i loro
comportamenti alle leggi. E che gli abusi debbano essere perseguiti
in tutte le forme ed i modi previsti dalle leggi.
Tali rilievi sembrano dar forza alla sospettata
incostituzionalita' delle norme del condono oltre che in riferimento
all'art. 41 della Costituzione anche in relazione agli artt. 2 e 3
della Costituzione nel senso che nella materia in cui trattasi le
norme impugnate confliggono con la necessaria tutela di beni
(diritti) di rango costituzionale, favorendo irrazionalmente condotte
illecite dei privati.