ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
siciliana 30 dicembre 1965, n. 44 (Provvedimenti relativi
all'Assemblea regionale siciliana), promosso con ordinanza emessa il
4 ottobre 1994 dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione siciliana, sull'istanza proposta dal Procuratore Regionale
nei confronti di Palillo Giovanni, iscritta al n. 773 del registro
ordinanze 1994 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 3, prima serie speciale, dell'anno 1995;
Visto l'atto di intervento della Regione siciliana;
Udito nella camera di consiglio del 20 aprile 1995 il Giudice
relatore Francesco Guizzi;
Ritenuto in fatto
1. - La Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Regione
siciliana, chiamata all'esame del provvedimento con il quale il
Presidente della sezione ha autorizzato il sequestro conservativo di
alcuni beni del deputato dell'Assemblea regionale siciliana Palillo,
ma non dell'indennita' corrispostagli quale componente di essa, ha
sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione e agli artt.
14 e 17 dello Statuto speciale della Regione, questione di
legittimita' costituzionale della legge regionale 30 dicembre 1965,
n. 44 (Provvedimenti relativi all'Assemblea regionale siciliana),
nella parte in cui, richiamando l'art. 5 della legge 31 ottobre 1965,
n. 1261, esclude il sequestro dell'indennita' e della diaria
corrisposte ai deputati della stessa Assemblea.
Il giudice rimettente fa rinvio alle osservazioni svolte dal
Procuratore regionale sulla diversa posizione dell'Assemblea
regionale siciliana rispetto a quella delle Camere, tale da
riflettersi sullo status dei singoli componenti: essendo eccezionale
la disciplina dettata per i parlamentari nazionali, ne conseguirebbe
l'illegittimita' della norma regionale denunciata, alla luce dei
principi delineati da questa Corte nella sentenza n. 24 del 1968. La
Regione non avrebbe, infatti, potesta' legislativa in materia, dal
momento che la insequestrabilita' delle indennita' parlamentari
incide sulla tutela di diritti patrimoniali, inerenti ai rapporti di
diritto privato dei singoli cittadini. A tali argomenti, conclude il
giudice a quo, non puo' disconoscersi un minimum di ragionevolezza,
anche se vanno ponderate le ragioni opposte dalla difesa del
sequestrando, che insiste sulla salvaguardia delle funzioni
attribuite all'Assemblea regionale siciliana, giacche' le iniziative
di sequestro potrebbero influire sul comportamento dei deputati
regionali.
2. - E' intervenuto il Presidente della Regione Siciliana, nel
senso della inammissibilita' e, comunque, dell'infondatezza della
questione.
L'ordinanza, ad avviso della Regione, non indica la disposizione
sospettata di incostituzionalita', in violazione dell'art. 23 della
legge n. 87 del 1953, e soprattutto appare carente di autonoma
motivazione; il che andrebbe sanzionato con una pronuncia di
inammissibilita'. In ogni caso, poi, la questione sarebbe infondata,
non avendo pregio i due argomenti a sostegno del dubbio di
costituzionalita': la diversa posizione dell'Assemblea regionale
siciliana rispetto a quella delle Camere, e l'incompetenza della
Regione a regolare i rapporti di diritto privato.
Il primo argomento, prosegue la Regione, non coglie nel segno: la
parificazione tra parlamentari nazionali e deputati regionali
siciliani, circa l'insequestrabilita' dell'indennita' e della diaria,
non tocca quanto affermato dalla sentenza n. 66 del 1964 sulla
peculiare posizione delle Camere, anche perche' nella sentenza n. 24
del 1968 - vagliando la delibera legislativa regionale del 23 giugno
1965 - questa Corte ebbe modo di chiarire che in regime democratico
il legislatore ha l'obbligo di assicurare ai non abbienti l'accesso
alle cariche pubbliche, secondo i principi ricavabili dagli artt. 3,
secondo comma, e 51, primo comma, della Costituzione. D'altra parte,
l'art. 1 della legge statale 31 ottobre 1965, n. 1261, ricollega la
previsione della non gratuita' del mandato, di cui all'art. 69 della
Costituzione, al libero esercizio delle funzioni parlamentari sancito
dagli artt. 67 e 68 della Costituzione.
La previsione di un'indennita' a favore dei consiglieri regionali
da' effettivita' all'accesso dei cittadini alle cariche elettive in
condizioni di eguaglianza, e rafforza l'altro principio (a questo
inscindibilmente collegato) della liberta' di voto affermata
dall'art. 48 della Costituzione. Inoltre, l'attribuzione di una
rimunerazione pecuniaria per l'attivita' svolta pone i consiglieri
regionali al riparo da dipendenze e condizionamenti economici, che
potrebbero minarne l'indipendenza. Cio' che porta a escludere la
violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Quanto alla seconda censura, mossa con riferimento agli artt. 14 e
17 dello Statuto, si richiama ancora la sentenza n. 24 del 1968: non
era l'equiparazione, in se', tra parlamentari nazionali e deputati
regionali a essere illegittima, bensi' il fatto che essa era stata
disposta dal legislatore regionale al di la' delle sue competenze. Ma
la Corte dei conti non considera che il legislatore statale ha esteso
il regime tributario delle indennita' parlamentari ai consiglieri
delle regioni a statuto speciale (art. 6, legge n. 1261 del 1965); e,
comunque, la potesta' legislativa regionale ha come oggetto, nel caso
in esame, il regime giuridico dell'indennita' e, dunque, un aspetto
dello status dei componenti dell'Assemblea, che rientra nelle
attribuzioni regionali. L'estensione agli stessi della norma sulla
insequestrabilita' e impignorabilita' e' espressione di un principio
generale dell'ordinamento giuridico (art. 545 del codice di procedura
civile) sulla sostanziale impignorabilita' e insequestrabilita' delle
retribuzioni da chiunque percepite. Di carattere tendenziale, tale
principio diventa, qui, di totale impignorabilita' e
insequestrabilita'.
La Regione si sofferma, quindi, sulle conseguenze paradossali che
deriverebbero dall'accoglimento della questione: l'indennita' e la
diaria dei deputati siciliani sarebbero sottoposte a sequestro
conservativo senza nemmeno il limite del quinto previsto per i
dipendenti pubblici o privati; e quella che per i consiglieri
regionali si pone come esigenza di maggior tutela, si convertirebbe
assurdamente in una sottrazione di garanzie rispetto a qualsiasi
altro credito di lavoro.
3. - Nell'imminenza dell'udienza, la Regione siciliana ha
presentato memoria, ribadendo gli argomenti in precedenza svolti nel
senso dell'infondatezza della questione.
Considerato in diritto
1. - La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Siciliana, solleva questione di legittimita' costituzionale della
legge della Regione Siciliana 30 dicembre 1965, n. 44, nella parte in
cui - richiamando l'art. 5 della legge statale 31 ottobre 1965, n.
1261 - esclude il sequestro dell'indennita' e della diaria
corrisposte ai deputati dell'Assemblea regionale siciliana, ritenendo
che vi sia lesione dell'art. 3 della Costituzione (per la diversa
posizione dell'Assemblea regionale siciliana rispetto a quella delle
Camere) e degli artt. 14 e 17 dello Statuto speciale della Regione,
giacche' la legge regionale inciderebbe sulla tutela di diritti
patrimoniali e, quindi, su materia che rientra nei rapporti di
diritto privato, per i quali la Regione non e' competente.
2. - La Regione eccepisce che l'ordinanza di rimessione non indica
specificamente la disposizione sospettata di incostituzionalita', ne'
e' assistita da autonoma motivazione, dal momento che fa rinvio -
peraltro in forma dubitativa - ai rilievi formulati dal Procuratore
regionale.
Entrambe le eccezioni sono da disattendere.
Esaminata nel suo complesso, l'ordinanza individua chiaramente la
norma regionale oggetto di censura: la questione di legittimita'
viene sollevata con riguardo alla legge regionale n. 44 del 1965,
nella parte che "rende insequestrabile la indennita' e la diaria
dovuta ai parlamentari siciliani". E' dunque inequivoco il
riferimento all'art. 1 di essa. Ne' puo' dirsi che l'ordinanza di
rimessione sia immotivata sul punto della non manifesta infondatezza
e della rilevanza della questione, grazie all'analisi dedicata agli
argomenti avanzati dal Procuratore regionale.
3. - Nel merito la questione e' fondata, nei termini che si passa
ora a precisare.
Per la determinazione dell'indennita' spettante ai componenti
dell'Assemblea regionale, l'art. 1 della legge regionale n. 44 del
1965 rinvia (con alcune modifiche successivamente specificate) alla
legge statale n. 1261 del 1965 che, all'ultimo comma dell'art. 5,
esclude il sequestro e il pignoramento dell'indennita' mensile e
della diaria dei parlamentari nazionali e, all'art. 6, prevede che il
regime tributario riservato a costoro si applichi, per quanto
compatibile, all'indennita' e agli assegni spettanti ai consiglieri
delle regioni a statuto speciale.
In tal modo, il legislatore del 1965 integra il precedente assetto
normativo che gia' esentava da tributo le indennita' parlamentari,
vietandone il sequestro e il pignoramento (legge 9 agosto 1948, n.
1102, art. 3). Ma al momento di estendere tali misure ai consiglieri
delle regioni a statuto speciale ha fatto riferimento soltanto al
regime tributario, e non anche al divieto di sequestro e
pignoramento. Ne' deve sorprendere siffatta limitazione: trattandosi
di norme derogatorie, giustificate dalla salvaguardia del mandato
parlamentare ai sensi dell'art. 69 della Costituzione
(significativamente richiamato dall'art. 1 della citata legge n.
1261), ben si comprende che l'estensione ai consiglieri regionali sia
stata circoscritta, avendo cura di evitare refluenze sulla tutela dei
diritti patrimoniali e comunque sulla sfera dei rapporti di diritto
privato.
4. - Sussiste, d'altra parte, nell'ordinamento la garanzia
generale di cui e' espressione l'art. 545 del codice di procedura
civile, che limita il pignoramento delle retribuzioni a un quinto:
garanzia che vale anche per le indennita' di carica, nelle quali e'
certo presente una funzione retributiva, insieme con le ulteriori
connotazioni che si riconnettono al libero svolgimento del mandato
elettivo.
Ora, la norma denunziata della legge regionale siciliana non si
limita a recepire quel principio generale, ma richiama il regime
dettato per i membri delle due Camere, ben al di la' dell'estensione
consentita dall'art. 6 della legge n. 1261 e senza che vi sia
possibilita' di interpretazione estensiva - o analogica - della
formula "trattamento tributario" ivi presente.
5. - Deve poi aggiungersi che l'analogia tra le attribuzioni delle
assemblee regionali e quelle parlamentari non significa identita': le
prime si svolgono a livello di autonomia, anche se costituzionalmente
garantite, le seconde a livello di sovranita'; e, dunque, non sono
autonomamente applicabili agli organismi assembleari delle regioni le
prerogative riservate agli organi supremi dello Stato e le speciali
norme derogatorie che vi si riconnettono (sentenze n. 209 del 1994,
110 del 1970, 66 del 1964). E proprio con riguardo all'indennita' dei
deputati dell'Assemblea regionale siciliana, la sentenza n. 24 del
1968 ricorda come la Regione non possa introdurre agevolazioni o
esoneri tributari che non abbiano riscontro in un corrispondente
"tipo" della legislazione statale, dichiarando l'illegittimita'
dell'art. 1 della delibera legislativa del 23 giugno 1965, alla luce
della legge statale n. 1102 del 1948, che si e' prima menzionata.
L'indipendenza dei consiglieri regionali e il libero svolgimento
del mandato elettivo vengono comunque salvaguardati dal principio
generale sotteso all'art. 545 del codice di procedura civile,
applicabile anche alle indennita' in esame; di modo che risulta
illegittima la disposizione della legge regionale siciliana che, non
limitandosi a recepire detto principio, fa divieto assoluto di
pignoramento e sequestro delle indennita' stesse attraverso il
richiamo della legge n. 1261 del 1965, con evidente esorbitanza dai
limiti delle attribuzioni regionali ed incidenza sulla sfera dei
rapporti di diritto privato.