ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso dalla Regione Liguria, notificato
il 3 giugno 1994, depositato in Cancelleria il 22 giugno 1994, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministero
dell'industria, del commercio e dell'artigianato - Direzione generale
delle fonti di energia e delle industrie di base - n. 680740 in data
30 marzo 1994, avente ad oggetto "3M Italia S.p.A. - autorizzazione
alla installazione ed esercizio di una centrale di cogenerazione da
63 MW circa presso il proprio stabilimento di Ferrania, Provincia di
Savona", ed iscritto al n. 20 del registro conflitti 1994;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 30 maggio 1995 il Giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Uditi l'avvocato Gian Paolo Zanchini per la Regione Liguria e
l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 3 giugno 1994, la Regione Liguria
ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in
ordine al decreto del Ministero dell'industria, del commercio e
dell'artigianato - Direzione generale delle fonti di energia e delle
industrie di base, n. 680740 in data 30 marzo 1994, da essa
conosciuto in data 7 aprile 1994, avente ad oggetto "3M Italia S.p.A.
- autorizzazione alla installazione ed esercizio di una centrale di
cogenerazione da 63 MW circa presso il proprio stabilimento di
Ferrania, provincia di Savona".
Secondo la ricorrente, l'esercizio della potesta' autorizzatoria
da parte statale, nel caso di specie, si porrebbe in contrasto con il
riparto di competenze tra Stato e regioni in materia di prevenzione
dell'inquinamento atmosferico e di regime autorizzatorio delle
emissioni nell'atmosfera.
Si rileva, al riguardo, nel ricorso, che l'art. 6 del d.P.R. 24
maggio 1988, n. 203, attribuisce alle regioni la competenza al
rilascio delle autorizzazioni agli impianti che producono emissioni
in atmosfera. Il successivo art. 17 esclude, peraltro,
l'applicabilita' dell'art. 6 alle centrali termoelettriche ed alle
raffinerie di ol/' minerali.
Secondo la Regione Liguria, detta norma riconoscerebbe la
competenza statale solo con riferimento a quegli impianti per i quali
l'energia elettrica rappresenta il prodotto finale.
A tale conclusione essa perviene attraverso il rilievo che in base
alla definizione fornita dal Paragrafo I, numero 2, del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 21 luglio 1989, recante un atto
di indirizzo e coordinamento per l'attuazione e l'interpretazione del
d.P.R. n. 203, si puo' identificare l'"impianto" con l'insieme di
macchinari teleologicamente organizzati per fornire un prodotto
finale specificamente individuato.
Per contro, lo stesso decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, quando individua la nozione di "centrale termoelettrica"
per sottrarla alla sfera autorizzatoria regionale, ex art. 17 del
d.P.R. n. 203, si riferirebbe all'impianto finalizzato alla
produzione di energia elettrica, cioe' all'impianto che produce
energia elettrica quale bene finale.
E tale scelta appare alla ricorrente ragionevole, perche' essa
consentirebbe allo Stato di vigilare direttamente sull'impatto
inquinante prodotto dalle imprese del settore energetico, che
tradizionalmente, e per molteplici aspetti, ricade sotto il suo
controllo.
Nel caso in esame, invece, lo Stato avrebbe preteso di autorizzare
non l'esercizio di una centrale termoelettrica nel senso definito dal
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 1989, ma un
impianto di cogenerazione ad uso interno con il quale la 3M S.p.A. di
Ferrania alimenta energeticamente il proprio stabilimento di
produzione di materiale fotografico.
A sostegno della propria tesi, la Regione Liguria ha richiamato la
sentenza della Corte costituzionale n. 101 del 1989, secondo la quale
il d.P.R. n. 203 ha accentrato a livello statale (solo) i principali
poteri anti-inquinamento nel settore energetico, cioe' quelli legati
alla costruzione di centrali termoelettriche.
2. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che
ha chiesto il rigetto del ricorso, depositando, poi, nell'imminenza
dell'udienza, una memoria con la quale insiste nelle conclusioni
rassegnate, ritenendo che qualsiasi impianto che, attraverso un
processo termico, indipendentemente dall'alimentazione e dalle
finalita', produca energia elettrica, rientra nella sfera di
competenza statale in base al punto 4 del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 21 luglio 1989, come modificato dall'art. 1
del d.P.R. 25 luglio 1991. Questo stabilisce che per centrali
termoelettriche, ai sensi dell'art. 17 del d.P.R. n. 203 del 1988, si
intendono tutti gli impianti e i componenti funzionali e connessi al
ciclo di produzione dell'energia, ivi compresi gli impianti di
alimentazione.
Considerato in diritto
1. - La Regione Liguria ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato in ordine al decreto del Ministero
dell'industria, del commercio e dell'artigianato - Direzione generale
delle fonti di energia e delle industrie di base - n. 680740 in data
30 marzo 1994, avente ad oggetto "3M - Italia S.p.A. - autorizzazione
all'installazione ed esercizio di una centrale di cogenerazione da 63
MW circa presso il proprio stabilimento di Ferrania, Provincia di
Savona".
Sostiene la ricorrente che con tale provvedimento il predetto
dicastero, in pretesa applicazione del d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203,
recante norme in materia di qualita' dell'aria relativamente a
specifici agenti inquinanti e di inquinamento prodotto dagli impianti
industriali, avrebbe esorbitato dalla sfera delle proprie potesta',
violando il riparto di competenze tra Stato e regioni in materia di
prevenzione dell'inquinamento atmosferico e di regime autorizzatorio
delle emissioni in atmosfera.
2. - Il ricorso non e' fondato.
La contestazione delle attribuzioni esercitate dallo Stato con il
decreto impugnato muove da un erroneo presupposto interpretativo
concernente la nozione di "centrale termoelettrica" fornita dalla
normativa vigente.
Com'e' noto, l'assetto delle competenze in materia di
inquinamento era stato, originariamente, dettato, in attuazione degli
artt. 117 e 118 della Costituzione, dagli artt. 101 e 102 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616, il primo dei quali aveva disposto - per
quanto in questa sede rileva - il trasferimento alle regioni delle
funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici
dello Stato in ordine alla tutela dall'inquinamento atmosferico di
impianti termici ed industriali e da qualunque altra fonte, con
esclusione di quello prodotto da scarichi veicolari (art. 101,
secondo comma, lettera c)); il secondo aveva, invece, mantenuto ferma
in capo allo Stato la competenza alla fissazione dei limiti minimi
inderogabili di accettabilita' delle emissioni ed immissioni
inquinanti nell'atmosfera (art. 102, primo comma, numero 1).
La definizione del riparto di competenze cosi' operata aveva,
peraltro, carattere precario, limitata com'era, e come evidenziato
nel rapporto finale sui lavori della cosiddetta Commissione Giannini,
ad una indicazione "scarna, inadeguata e insufficiente".
La esigenza di una nuova, e piu' puntuale disciplina della materia
e' all'origine della successiva legge 16 aprile 1987, n. 183, che,
all'art. 15, delegava il Governo ad emanare un decreto di attuazione
delle direttive CEE in materia di qualita' dell'aria, relativamente a
specifici agenti inquinanti, e di inquinamento prodotto dagli
impianti industriali.
In attuazione della delega venne emanato il d.P.R. 24 maggio 1988,
n. 203, che, all'art. 6, attribuisce alle regioni il potere di
rilascio delle autorizzazioni per la costruzione di nuovi impianti
che producono emissioni inquinanti. Peraltro, il successivo art. 17
esclude l'applicabilita' della predetta disposizione alle centrali
termoelettriche ed alle raffinerie di ol/' minerali.
3. - La Regione Liguria, fondandosi su di una ingiustificata
interpretazione riduttiva della citata disposizione, riconosce la
potesta' autorizzatoria statale solo in riferimento a quegli impianti
per i quali l'energia elettrica rappresenta il "prodotto finale",
traendo argomento dalla definizione di "impianto" oggetto di
autorizzazione, quale fornita dall'art. 2 del citato d.P.R. n. 203
del 1988, secondo cui e' tale "lo stabilimento, o altro impianto
fisso che serva per usi industriali o di pubblica utilita' e possa
provocare inquinamento atmosferico, ad esclusione di quelli destinati
alla difesa nazionale".
La riferita interpretazione sarebbe suffragata, secondo la
ricorrente, dalla precisazione, contenuta nel decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 21 luglio 1989, recante un atto di
indirizzo e coordinamento alle regioni per l'attuazione e
l'interpretazione del d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203, che al Paragrafo
I, numero 2, chiarisce che "uno stabilimento puo' essere costituito
da piu' impianti. Il singolo impianto all'interno di uno stabilimento
e' l'insieme delle linee produttive finalizzate ad una specifica
produzione .."; e al Paragrafo I, numero 4, che "per centrali
termoelettriche, previste dall'art. 17 del d.P.R. 24 maggio 1988, n.
203, si intendono tutti gli impianti e i componenti funzionali e
connessi al ciclo di produzione dell'energia, ivi compresi gli
impianti di alimentazione ..".
Da cio' la regione inferisce che la nozione di "impianto" sarebbe
legata al concetto di specifica produzione, cioe' alla finalita'
della produzione di uno specifico bene finale.
Le centrali termoelettriche sottratte alla sfera autorizzatoria
regionale sarebbero, invece, da individuare nei soli impianti
caratterizzati dalla destinazione alla produzione di energia
elettrica quale bene finale, mentre, con il decreto impugnato, lo
Stato avrebbe preteso di autorizzare ex art. 17 del d.P.R. n. 203 un
impianto di cogenerazione con il quale la 3M S.p.A. di Ferrania
alimenta energeticamente il proprio stabilimento di produzione di
materiale fotografico.
4. - La interpretazione sopra riferita e' arbitraria, siccome non
sorretta ne' dal dato testuale - dal quale emerge che il legislatore
ha inteso ricollegare il concetto di centrale termoelettrica, ai fini
dell'attribuzione della relativa potesta' autorizzatoria al Ministero
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, al solo elemento
della produzione di energia elettrica attraverso un processo termico
- ne' dal contesto normativo nel quale il dato stesso si colloca.
Al riguardo, e' sufficiente rilevare che il settore elettrico, fin
dall'epoca della legge sulla cosiddetta nazionalizzazione delle
imprese produttrici di energia elettrica 6 dicembre 1962, n. 1643, e'
stato considerato una componente essenziale di tutto lo sviluppo
economico del Paese, ed uno strumento al servizio di vitali interessi
della collettivita', sicche' questa Corte, gia' con la sentenza n. 13
del 1964, ritenne di spettanza del legislatore statale il potere di
regolare con criteri unitari, e, come tali, valevoli per tutto il
territorio nazionale, la produzione, oltre che la distribuzione, di
energia elettrica in genere.
La medesima esigenza e' all'origine dell'accentramento a livello
statale delle autorizzazioni relative alla costruzione di centrali
termoelettriche, a norma dell'art. 81, ultimo comma, del d.P.R. n.
616 del 1977, e successivamente, dell'art. 17 del d.P.R. n. 203 del
1988, sul presupposto, gia' vagliato da questa Corte e ritenuto
"tutt'altro che irragionevole", di unificare nella mano statale i
principali poteri anti-inquinamento nel settore energetico" (sentenza
n. 101 del 1989).
Vero e' che la successiva legge 9 gennaio 1991, n. 9, all'art. 22,
ha introdotto una liberalizzazione della produzione di energia
elettrica a mezzo di impianti che utilizzano fonti di energia
rinnovabili ed assimilate, tra cui la cogenerazione di energia
elettrica e calore.
Peraltro, l'art. 35 della medesima legge ha confermato la
perdurante vigenza delle competenze e delle procedure stabilite
dall'ordinamento in materia di tutela ambientale ed
igienico-sanitaria - tra le quali sono evidentemente comprese le
autorizzazioni rilasciate ex art. 17 del citato d.P.R. n. 203 del
1988 - per le attivita' e per gli impianti previsti dalla legge
stessa.
5. - D'altro canto, quanto alla ragionevolezza della previsione
normativa, e' evidente che il legislatore ha inteso riferirsi
all'elemento obiettivo della produzione di energia elettrica mediante
centrale termoelettrica, sia per la rilevanza, sul piano
dell'ambiente-inquinamento atmosferico, di tale sistema di
produzione, sia per le necessarie valutazioni in ordine alle esigenze
unitarie attinenti ai profili delle fonti energetiche termiche (con i
relativi aspetti degli oneri anche finanziari e di bilancia
commerciale). Cio' in modo da consentire una ponderazione degli
interessi in gioco, da un lato la preminente tutela dell'ambiente e
della qualita' della vita, dall'altro gli interessi dell'attivita'
produttiva e della iniziativa economica (di qui l'attribuzione al
Ministero dell'industria).
Ai suddetti fini sarebbe arbitraria la introduzione, oltre il dato
testuale della norma, di una distinzione della destinazione dell'uso
della energia prodotta da centrale termoelettrica se ad uso diretto
(coincidenza tra produttore ed utilizzatore: c.d. autoproduttore) o
ad uso di distribuzione e cessione, in quanto ambedue i casi
rientrano nell'obiettivo che il legislatore si e' proposto in una
scelta di discrezionalita' legislativa tutt'altro che irragionevole,
come sopra accennato.
In ambedue i casi sussistono quelle esigenze della autorizzazione
statale.
Del resto l'energia elettrica, ancorche' prodotta per finalita' di
distribuzione o nell'ambito di uno stabilimento industriale per
consumo diretto (a parte la possibilita' di trasferire l'energia ad
altra sede o ad altro stabilimento dello stesso autoproduttore) non
e' in senso giuridico-economico un prodotto propriamente finale, in
quanto come energia e' destinata ad essere trasformata in altra
energia, cioe' termica, meccanica, luminosa, ed impiegata a sua volta
in altra attivita' produttiva o in altra utilizzazione
(illuminazione, utilizzatori terminali ecc.).
Ne' l'intervento statale in sede di autorizzazione alla
installazione ed esercizio di una centrale di energia termoelettrica
impedisce alla regione di esercitare i poteri di prevenzione e
controllo delle emissioni nell'atmosfera proprie dello stabilimento
industriale, alla cui utilizzazione e' destinata la centrale
termoelettrica.
Infatti, la regione conserva tutti gli altri poteri in ordine al
settore produttivo (diverso dall'impianto termoelettrico) dello
stabilimento, potendo valutare anche i profili di sommatoria delle
emissioni inquinanti ed imporre le eventuali prescrizioni incidenti
su detta attivita' produttiva industriale; allo stesso modo la
regione conserva, nell'ambito di una leale collaborazione, la
facolta' di concorrere con pareri e osservazioni ad una completa
istruttoria del Ministero dell'industria in sede di rilascio
dell'autorizzazione per la centrale termoelettrica.
6. - Deve, da ultimo, essere rilevato che, in ottemperanza al
dettato del predetto art. 17, comma 2, del d.P.R. n. 203 del 1988, il
Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato - come
risulta dal preambolo del decreto impugnato - ha acquisito il parere
della Regione Liguria in ordine alla istanza della 3M Italia S.p.A.
di autorizzazione alla installazione ed esercizio di una centrale di
cogenerazione per la produzione di calore e di energia elettrica.