ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 26 del regio
decreto 13 agosto 1933, n. 1038 (Approvazione del regolamento di
procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti), promosso con
ordinanza emessa il 7 novembre 1994 dal sostituto procuratore
generale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per
la Regione Siciliana nel procedimento nei confronti di Gaspare
Sammaritano ed altri, iscritta al n. 792 del registro ordinanze 1994
e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4, prima
serie speciale, dell'anno 1995;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 12 luglio 1995 il Giudice
relatore Cesare Mirabelli.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 7 novembre 1994, il sostituto
procuratore generale presso la Sezione giurisdizionale della Corte
dei conti per la Regione Siciliana ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 24 e 97 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 26 del regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038
(Approvazione del regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla
Corte dei conti), che prevede che nei procedimenti contenziosi di
competenza della Corte dei conti si osservano, in quanto applicabili,
le norme ed i termini della procedura civile. Questa disposizione e'
denunciata nella parte in cui non rinvia alle disposizioni del codice
di procedura penale sullo spostamento della competenza territoriale
per i procedimenti a carico di magistrati.
Al termine dell'attivita' istruttoria svolta ai fini di un
giudizio di responsabilita' amministrativa nei confronti di un
magistrato in servizio presso la Sezione giurisdizionale della Corte
dei conti per la Regione Siciliana, il sostituto procuratore
generale, dopo aver dato al magistrato comunicazione dell'iniziativa
in corso, dovendo provvedere all'archiviazione, ritiene che questa
determinazione dovrebbe essere attribuita ad un ufficio diverso,
cosi' come prevede l'art. 11 del codice di procedura penale per la
competenza territoriale nei procedimenti riguardanti magistrati che
esercitano le funzioni nello stesso distretto.
Il sostituto procuratore generale premette di essere autorita'
giurisdizionale legittimata a sollevare questione di legittimita'
costituzionale ed a trasmettere gli atti alla Corte. Nell'attivita'
preliminare ai fini del promovimento di un giudizio di
responsabilita' amministrativa, il pubblico ministero eserciterebbe
poteri istruttori ed inquisitori. L'invito al presunto responsabile
del danno a depositare le proprie deduzioni ed eventuali documenti -
previsto dall'art. 5 del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453,
convertito in legge, con modificazioni, con la legge 14 gennaio 1994,
n. 19 - determinerebbe l'avvio del procedimento, rispetto al quale
l'archiviazione del pubblico ministero, pur in assenza della
esplicita previsione normativa di tale potere, sarebbe assimilabile
al proscioglimento deciso in sede penale.
Il pubblico ministero ritiene che lo spostamento della competenza
territoriale per i procedimenti in cui siano coinvolti magistrati -
previsto non dal codice di procedura civile, che disciplina solo
l'astensione e la ricusazione del giudice, ma da quello di procedura
penale - risponda all'esigenza di tutela di valori costituzionali,
quali l'eguaglianza dei cittadini innanzi alla legge (art. 3 della
Costituzione), l'effettivita' del diritto di difesa (art. 24 della
Costituzione), l'imparzialita' della pubblica amministrazione (art.
97 della Costituzione), considerata comprensiva anche
dell'amministrazione della giustizia.
L'eguaglianza davanti alla legge richiederebbe un giudizio
obiettivo e sganciato da ogni influenza, che puo' derivare
dall'essere il magistrato sottoposto a giudizio in una posizione
differenziata nei confronti dell'organo chiamato a giudicare. Inoltre
verrebbero trattate in modo difforme le situazioni, ritenute
sostanzialmente identiche, dei magistrati ordinari nel processo
penale e dei magistrati contabili nel giudizio di responsabilita'
amministrativa.
Il diritto di difesa richiederebbe a sua volta un contesto
estraneo ad ogni condizionamento che possa provenire da fattori
ambientali.
Infine una disposizione che tocca l'immagine di terzieta' del
giudice violerebbe il principio di imparzialita' ledendo il prestigio
della funzione giurisdizionale.
2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
Pur manifestando perplessita' sulla legittimazione del pubblico
ministero a sollevare questione di legittimita' costituzionale,
l'Avvocatura si rimette alle valutazioni della Corte in ordine
all'ammissibilita' della questione.
Nel merito l'Avvocatura rileva che i dubbi di legittimita'
costituzionale muovono dall'equiparazione tra procedimento penale e
giudizio di responsabilita' amministrativa, mentre quest'ultimo, pur
promosso dal pubblico ministero, ha carattere sostanzialmente
civilistico, di risarcimento del danno.
Negata la stessa possibilita' di porre a raffronto processo penale
e processo contabile, non sussisterebbe la lesione dei principi
costituzionali indicati dall'ordinanza di rimessione.
Considerato in diritto
1. - Il dubbio di legittimita' costituzionale riguarda l'art. 26
del regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038, che, nel contesto del
regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti,
rinvia, per i procedimenti contenziosi, alle norme ed ai termini
della procedura civile, in quanto applicabili e non modificati dal
regolamento stesso.
Il sostituto procuratore generale presso la Sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Siciliana
ritiene che questa disposizione sia in contrasto con gli artt. 3, 24
e 97 della Costituzione, nella parte in cui non rinvia, per i giudizi
di responsabilita' amministrativa o contabile a carico di magistrati,
alla disciplina del processo penale, che prevede la competenza
territoriale di un ufficio giudiziario diverso da quello nel quale i
magistrati stessi esercitano, o hanno esercitato, le proprie funzioni
(art. 11 del codice di procedura penale).
Il sostituto procuratore generale si ritiene legittimato a
sollevare, nell'esercizio delle funzioni di pubblico ministero nella
fase istruttoria di un giudizio di responsabilita' per danni, una
questione di legittimita' costituzionale in via incidentale,
considerando il provvedimento di archiviazione da lui emesso
assimilabile al proscioglimento pronunciato dal giudice penale in
sede di udienza preliminare. La norma denunciata violerebbe il
principio di eguaglianza davanti alla legge, essendo il provvedimento
adottato nell'ambito della stessa competenza territoriale
dell'ufficio giudiziario presso il quale il magistrato interessato
era all'epoca dei fatti, o e' in atto, incardinato, senza che sia
prevista, cosi' come avviene invece per il processo penale,
l'attribuzione della competenza ad altro ufficio. Il mancato
spostamento della competenza lederebbe, inoltre, il diritto di
difesa, che si esplica liberamente solo in un contesto sicuramente
privo di condizionamenti ambientali. Infine pronunciarsi su di un
magistrato che presta, o ha prestato, servizio presso lo stesso
ufficio inciderebbe sull'immagine di terzieta' del giudice, in
violazione del principio di imparzialita' dell'amministrazione, che
l'ordinanza di rimessione considera immanente anche
all'organizzazione giudiziaria.
2. - La questione di legittimita' costituzionale, sollevata dal
pubblico ministero, e' inammissibile.
I presupposti processuali previsti dall'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e dall'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87 per dare ingresso ad un giudizio incidentale di
legittimita' costituzionale richiedono che la questione sia sollevata
da un'autorita' giurisdizionale nel corso di un giudizio. E' sempre
necessario che vi sia un giudice il quale ritenga di dover applicare
la norma, della cui legittimita' costituzionale dubita, per definire,
nell'esercizio del proprio potere di decisione, il giudizio del quale
e' investito.
Si tratta di requisiti e presupposti che non ricorrono per
l'ufficio del procuratore regionale della Corte dei conti e che non
possono essere riferiti all'attivita' da questo svolta ai fini del
promovimento di un giudizio di responsabilita' per danni cagionati da
funzionari pubblici allo Stato.
La giurisprudenza costituzionale ha sempre affermato, sin dalle
piu' remote decisioni (sentenze nn. 40, 41 e 42 del 1963), che nel
sistema che caratterizza il procedimento incidentale di legittimita'
costituzionale sia il pubblico ministero che le parti private possono
prospettare questioni di legittimita' costituzionale, ma che spetta
esclusivamente all'autorita' giurisdizionale davanti a cui pende il
giudizio valutarne la rilevanza rispetto alla decisione della causa e
la non manifesta infondatezza, per disporne la trasmissione a questa
Corte. Si tratta sempre di una funzione attribuita al giudice
chiamato a pronunciarsi sulla causa. Il pubblico ministero, che ha
una sua propria e distinta configurazione ordinamentale, ha il potere
di esercitare l'azione ma non di emettere provvedimenti decisori: non
puo' quindi sostituirsi all'autorita' giurisdizionale e di
conseguenza non e' legittimato a promuovere il giudizio di
legittimita' davanti a questa Corte (tra le molte, ordinanze n. 249
del 1990, n. 285 del 1989 e n. 163 del 1981).
Questa impostazione vale anche per i giudizi di responsabilita'
innanzi alla Corte dei conti, nei quali il giudice e' investito della
causa mediante l'atto di citazione a comparire o per i provvedimenti
cautelari che possono precedere tale atto. Il pubblico ministero
mantiene la caratteristica di ufficio che promuove l'azione.
L'attivita' anteriore alla citazione e' preordinata all'eventuale
instaurazione del giudizio ma non assume carattere decisorio, anche
quando si concluda con un'archiviazione. Questo atto, rimesso alla
determinazione propria della parte pubblica che ritenga di non dover
promuovere l'azione, non ha natura di pronuncia giurisdizionale, ma
chiude un'attivita' istruttoria diretta a verificare se sussistano le
condizioni per iniziare utilmente un giudizio di responsabilita',
senza che con l'archiviazione si formi giudicato o che ne derivi in
alcun modo un vincolo per lo stesso ufficio del pubblico ministero.
Questo sistema non e' stato modificato, nella sua impostazione di
fondo, dalle disposizioni in materia di giurisdizione e controllo
della Corte dei conti, dettate con il decreto-legge 15 novembre 1993,
n. 453, convertito in legge, con modificazioni, con la legge 14
gennaio 1994, n. 19. Le nuove norme prevedono che, nei giudizi di
responsabilita', il procuratore regionale, prima di emettere l'atto
di citazione in giudizio, inviti il presunto responsabile del danno,
che ha la facolta' di farsi sentire personalmente, a depositare
deduzioni e documenti (art. 5). Ma non ne risultano alterati i
caratteri propri dell'attivita' del pubblico ministero, ne' vengono
attribuiti a questo ufficio poteri decisori che caratterizzano la
giurisdizione, affidati anche in questa fase, in caso di richiesta di
provvedimenti cautelari, al giudice competente a conoscere il merito
del giudizio.
L'attivita', anche istruttoria, del procuratore regionale rimane,
pertanto, preordinata all'assunzione delle determinazioni ai fini
dell'esercizio dell'azione e del promovimento del giudizio.
Non si e', quindi, in presenza di un giudice che possa
direttamente sollevare questione di legittimita' costituzionale, in
relazione ad un giudizio rimesso alla propria competenza.