Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della Giunta provinciale pro-tempore dott. Luis
Dunrnwalder, giusta deliberazione della Giunta n. 84 del 17 gennaio
1977, rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale del 17
gennaio 1997, rogata dal vice segretario generale della Giunta dott.
Hermann Berger (rep. n. 18243) - dagli avv.ti proff.ri Sergio
Panunzio e Roland Riz e presso lo studio del primo di essi
elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3 contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio in carica; per la dichiarazione di incostituzionalita'
dell'art. 11 del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 542, recante
"Differimento dei termini previsti da disposizioni legislative in
materia di interventi in campo economico e sociale", convertito, con
modificazioni, in legge 23 dicembre 1996, n. 649; nonche' dell'art.
1, comma 1, della suddetta legge n. 649/1996.
F a t t o
1. - Non soltanto per esigenze di sintesi e di celerita' ci sembra
che qui si possa prescindere da una analitica esposizione dei
presupposti di diritto e di fatto su cui si fonda il presente
ricorso. In verita' tali presupposti sono ormai notissimi a codesta
ecc.ma Corte, non solo perche' i piu' remoti (e cioe': la disciplina
comunitaria delle quote di produzione del latte, la conseguente
disciplina nazionale stabilita dalla legge n. 468/1992, e le
modifiche poi introdotte dal decreto-legge n. 727/1994, convertito in
legge n. 46/1995) sono stati esaminati in occasione del giudizio
conclusosi con la sentenza di codesta ecc.ma Corte n. 520/1995; ma
anche perche' le vicende successive, costituite sopratutto
dall'accavallarsi caotico di successivi interventi legislativi del
Governo, attraverso catene di decreti legge non convertiti e
reiterati, hanno dato luogo a numerosissimi ricorsi di regioni, sia
ad autonomia ordinaria che speciale, che hanno impugnato i vari
decreti-legge via via succedutisi cioe' i decreti-legge n. 124/1996,
n. 260/1996, n. 353/1996, n. 440, n. 463/1996, n. 542/1996, n.
552/1996) dando luogo ad una catena di giudizi di costituzionalita'
tuttora pendenti.
Con la conversione in legge dei decreti-legge n. 542/1996 e n.
552/1996 (rispettivamente con leggi n. 649/1996 4 n. 642/1996) e la
pressoche' coeva entrata in vigore della legge 23 dicembre 1996, n.
662 (collegato alla legge finanziaria 1997 si e' giunti ad una tappa
decisiva di questa lunga vicenda (anche se forse non e' l'ultima).
In particolare con la legge n. 649/1996 e' stato convertito il
decreto-legge n. 542/1996 (che si impguna assieme alla legge di
conversione con il presente ricorso) che aveva reiterato senza
modificazioni la disciplina del decreto-legge, non convertito, n.
440/1996: quest'ultimo - come si e' detto - gia' impugnato innanzi a
codesta ecc.ma Corte in particolare dalle regioni Lombardia, Veneto,
Lazio, Basilicata, Molise e Friuli-Venezia Giulia. Lo stesso
decreto-legge n. 542/1996 e' stato impugnato prima della sua
conversione dalle suddette regioni (e da altre), con ricorsi che
dovranno quindi essere esaminati unitariamente al presente della
provincia autonoma di Bolzano (ricorsi n. 45, n. 48 e n. 49/1996).
Tanto basta, riteniamo, a giustificare la coincisione delle presenti
premesse di fatto.
2. - Piuttosto dobbiamo ricordare preliminarmente quali siano le
competenze provinciali che vengono in questione con il presente
ricorso, e quale il loro fondamento normativo.
In base agli artt. 8, n. 21, e 16 dello statuto speciale
Trentino-Alto Adige (decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670) la provincia ricorrente e' titolare di
competenze esclusive (o "primarie") in materia di "agricoltura" e di
"patrimonio zootecnico": competenze sia legislative che
amministrative, nonche' la connessa potesta' di programmazione degli
interventi in materia. Tali attribuzioni sono nella piena
disponibilita' della provincia anche a seguito delle emanazione delle
relative norme d'attuazione dello statuto speciale (di cui
specialmente al d.P.R. n. 279/1974).
3. - Cio' premesso, e' stata recentemente pubblicata la gia' citata
legge 23 dicembre 1996, n. 649, che ha convertito con modificazioni
il d.-l. 23 ottobre 1996, n. 542. Di tale decreto-legge (la cui
disciplina, come si e' detto, riproduce quella del decreto-legge n.
440/1996) ai fini del presente ricorso vengono in evidenza le norme
contenute nell'art. 11.
L'art. 11 stabilisce una nuova disciplina della produzione lattiera
per cio' che concerne in particolare l'aspetto della compensazione.
Una disciplina che non vale solo pro-futuro ma che (soprattutto
art. 11, commi 1 e 3) ha efficacia retroattiva, riguardando anche il
periodo 1995-1996 (periodo di produzione gia' conclusosi il 31 marzo
1996).
Nei suoi tre commi l'art.11 (che non e' stato modificato dalla
legge di conversione) cosi' letteralmente dispone:
"1. Con effetto dal periodo 1995-1996 di regolamentazione della
produzione lattiera, cessa l'applicazione della procedura di
compensazione prevista dall'art. 5, commi 5, 6, 7, 8 e 9, della legge
26 novembre 1992, n. 468, e gli adempimenti gia' svolti ai sensi
delle predette disposizione non hanno effetto.
2. - I versamenti e le restituzioni delle somme trattenute dagli
acquirenti a titolo di prelievo supplementare, previsti dalla legge
26 novembre 1992, n. 468, e successive modificazioni, sono effettuati
a seguito dell'espletamento delle procedure di compensazione
nazionale da parte dell'AIMA. Sulle somme residue spettanti ai
produttori restano dovuti gli interessi calcolati al tasso legale.
3. - Gli acquirenti che hanno gia' disposto la restituzione delle
somme ai produttori ai sensi dell'art. 5, ottavo comma della legge n.
468 del 1992, procedono a nuove trattenute nel confronti nei
produttori interessati, pari all'ammontare delle somme restituite.
Ove cio' non fosse possibile, si applicano le disposizioni di cui
all'art. 7 della suddetta legge n. 468 del 1992.
Le suddette disposizioni legislative sono costituzionalmente
illegittime e lesive delle competenze della provincia autonoma dl
Bolzano, che pertanto le impugna con il presente ricorso, per i
seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione delle competenze statutarie di cui agli articoli 8,
n. 21, e 16 dello statuto speciale Trentino-Alto Adige (e relative
norme d'attuazione); dei principi della disciplina comunitaria in
materia di compensazione delle quote; del principio di leale
cooperazione fra Stato, regioni e provincie autonome; nonche' degli
artt. 3, 11, 41 e 97 della Costituzione.
L'art. 11 del decreto-legge impugnato ha stabilito la cessazione a
tempo indeterminato, ed a partire dallo scorso periodo 1995-1996 gia'
concluso, della applicazione della procedura di compensazione in sede
provinciale prevista dall'art. 5, commi 5 e 9, della legge n.
468/1992; con la conseguente attribuzione all'AIMA del compito di
svolgere l'unica compensazione oggi consentita dalla legislazione
vigente: cioe la compensazione nazionale.
La disciplina dell'art. 11 del decreto-legge qui impugnato va
coordinata con quella dell'art. 3 del citato decreto-legge n.
552/1996 (che la provincia ha gia' autonomamente impugnato), la quale
pure disciplina la compensazione in sede nazionale affidato all'AIMA,
stabilendo criteri applicativi di carattere generale e norme
particolari (retroattive) per la compensazione relativa al periodo
1995-1996.
Ne risulta che la disciplina stabilita dall'art. 11 del
decreto-legge n. 542/1996 (assieme a quella dell'art. 3 del
decreto-legge n. 552/1996) ha imposto l'abbandono della procedura di
compensazione che sino ad oggi - in base all'art. 5 della legge n.
468/1992 - si svolgevano, nella provincia di Bolzano, appunto a
livello provinciale (tramite le 5 associazioni di produttori operanti
nella provincia). Procedura di compensazione locale che, oggi,
risulta invece assorbita e superata dalla compensazione nazionale
riservata all'AIMA, e disciplinata appunto dall'art. 11 del
decreto-legge n. 542/1996 qui impugnato.
E' evidente come la eliminazione del livello locale della
compensazione, senza l'inserimento di alcuna istanza provinciale (o
regionale) risulti lesiva degli interessi dei produttori provinciali
(e dei principi dell'art. 41 Cost.), e delle competenze della
provincia stessa. Infatti, svolgendosi la compensazione a livello
solo nazionale risulta piu' difficile che le eccedenze dei produttori
provinciali possano trovare aggiustamento e compensazione nell'ambito
della stessa provincia, anche utilizzando eventuali produzioni
sottoquota di altri produttori provinciali, e diviene impossibile per
la provincia stessa un efficace esercizio dei suoi poteri di
programmazione di governo e di controllo del settore e del regime
delle quote.
Con cio' non si vuole certo escludere la opportunita' di una
compensazione anche nazionale (del resto gia' prevista dalla
disciplina vigente) rivolta a coordinare i risultati di una
precedente compensazione di livello locale: per esempio al fine di
utilizzare eventuali eccedenze di quote verificatesi in una
provincia. Ma cio' che non e' ammissibile, e che lede le competenze
della provincia ricorrente, e' la radicale esclusione di un primo
livello provinciale quale e' stata disposta con i primi tre commi
dell'art. 3 del decreto-legge impugnato.
Tali disposizioni violano dunque non solo le competenze provinciali
in questione e le relative norme costituzionali gia' indicate; ma
anche la disciplina comunitaria. Infatti la disciplina stabilita dai
vari regolamenti CEE che hanno via via regolato e che disciplinano il
settore (in particolare regol. Cons. n. 804/68 del 27 giugno 1968;
regol. Cons. n. 856/1984 del 31 marzo 1984 (il cui art. 1, in
particolare, aggiunge l'art. 5-quater al regol. n. 804/1968); regol.
Cons. n. 857/1984 del 31 marzo 1984; regol. Cons. n. 3950/1992 del
28 dicembre 1992) richiede che la compensazione sia operata non solo
a livello nazionale, ma ancor prima e necessariamente a livello
locale (provinciale o regionale) . Di qui un ulteriore profilo di
incostituzionalita' della disciplina impugnata, che viola i principi
della disciplina comunitaria vigente in materia (ed in relazione a
cio' anche l'art. 11 Cost.) .
La radicale eliminazione del livello locale della compensazione,
con conseguente estromissione della provincia ricorrente, operata
dalla disciplina impugnata risulta poi tanto piu' grave ed evidente,
ed incostituzionale anche sotto ulteriori profili, per i seguenti
motivi.
In primo luogo perche' i criteri che l'AIMA deve seguire nella
compensazione sono stati stabiliti direttamente ed esaustivamente dal
primo comma dell'art. 1 del decreto-legge n. 552/1996, senza che la
provincia autonoma ricorrente abbia al riguardo potuto esprimersi in
alcun modo (e diversamente da quanto stabilito dall'art. 5, comma 12
della legge n. 468/1992, che richiede invece il parere delle regioni
autonome). Tale censura e' stata in particolare dedotta ed
argomentata nel ricorso gia' proposto dalla stessa provincia autonoma
di Bolzano avverso l'art. 3 del decreto-legge n. 552/1996 (spec. p.
25, cui pertanto si rinvia.
L'ulteriore profilo di incostituzionalita' e' poi dato dal fatto
che l'art. 11 qui impugnato (spec. il comma 2, ed analogamente l'art.
3 del decreto-legge n. 552/1996 gia' impugnato) non prevede neppure
che nel corso del procedimento di compensazione nazionale l'AIMA
debba richiedere un parere delle regioni e provincie autonome
interessate.
Quest'ultima lacuna e' particolarmente grave perche' soprattutto
una volta eliminato il livello della compensazione locale, in
principio di leale cooperazione - secondo quanto gia' affermato a
codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 520/1995 - impone che nella
procedura dl compensazione nazionale l'AIMA agisca in collaborazione
con le regioni e province autonome.
Ricordiamo come nella sentenza n. 520/1995 codesta ecc.ma Corte
dichiaro' la incostituzionalita' di una disposizione legislativa che
prevedeva l'adozione da parte dell'AIMA di provvedimenti individuali
incidenti sulle quote dei produttori (si trattava allora di
provvedimenti di riduzione delle quote ex art. 2, comma 1, del
decreto-legge n. 727/1994) senza che tali provvedimenti fossero
preceduti dalla richiesta di parere delle competenti regioni.
Cio' in quanto - come venne allora rilevato - quella disciplina
concerneva "interventi sulla dimensione produttiva di aziende
comprese nel settore agricolo" di competenza regionale. Ma
analogamente - si puo' oggi osservare - incidono sulla possibilita'
di produzione delle aziende anche gli interventi di compensazione
disciplinati dall'art. 11 del decreto-legge n. 542/1996: la ratio
decidendi della sentenza n. 520/1995 si attaglia perfettamente alla
questione oggi sottoposta al giudizio di codesta ecc.ma Corte.
Piuttosto va rilevato come il giudizio definito con la sentenza n.
520/1995 era stato promosso da regioni ad autonomia ordinaria, cui
spetta in materia - ai sensi dell'art. 117 della Costituzione - una
competenza di tipo "concorrente". Sarebbe ragionevole ritenere che,
allorquando si tratti di regioni o province autonome che, come quella
ricorrente, sono titolari di competenze "esclusive" (o "primari") in
materia di agricoltura, il maggior grado di autonomia
costituzionalmente riconosciuto richieda un tipo di procedura
cooperativa che riconosca un ruolo piu' incisivo alle regioni o
province autonome: e quindi non la semplice richiesta di parere ma
piuttosto l'intesa.
Come che sia, non puo' comunque esservi dubbio che, per quanto
riguarda la provincia autonoma ricorrente, nelle procedure di
compensazione nazionale effettuate dall'AIMA ai sensi dell'impugnato
art. 11, comma 2, del decreto-legge n. 542/1996 (ed art. 3
decreto-legge n. 552/1996 gia' impugnato) avrebbe dovuto essere
prevista, se non una intesa in ordine alla compensazione delle quote
dei produttori operanti nel suo territorio, almeno una richiesta di
parere della provincia ricorrente. Ma tale parere non e' stato
previsto dalle impugnate disposizioni dell'art. 11 che pertanto sono
per cio' stesso incostituzionali, anche per violazione del principio
di leale cooperazione (in relazione agli artt. 8, n. 21, e 16
statuto, nonche' agli artt. 5 e 116 della Costituzione).
La negazione alla provincia anche della forma piu' "tenue" di
collaborazione, quale e' parere obbligatorio, le preclude qualsiasi
potere di controllo e di verifica sulle modalita' di svolgimento
della compensazione, qualsiasi possibilita' di pronunciarsi almeno
sul modo in cui l'AIMA applica i criteri stabiliti dalla legge (quei
criteri alla cui elaborazione la stessa provincia avrebbe dovuto
potere partecipare, ma illegittimamente le e' stato precluso: v.
supra pp. 9 s.). In definitiva anche sotto questo fondamentale
aspetto del regime delle quote di produzione viene precluso alla
provincia ricorrente qualsiasi effettiva possibilita' di gestione, di
controllo e di programmazione.
3. - Violazione delle competenze provinciali di cui alle norme
statutarie (e d'attuazione) gia' citate; dei principi della
disciplina comunitaria in materia di compensazione delle quote, di
irretroattivita' dei provvedimenti delle autorita' nazionali
incidenti sulle imprese e di certezza del diritto; del principio di
leale cooperazione; nonche' ancora artt. 3, 11, 41 e 97 della
Costituzione.
I vizi gia' illustrati risultano tanto piu' evidenti in relazione
alla disciplina della compensazione nazionale stabilita anche per il
periodo 1995-1996 dal primo e dal terzo comma dell'art. 11: perche'
qui si aggiunge, aggravandoli, il carattere retroattivo della
disciplina.
Qui, in particolare, proprio il carattere retroattivo della
disciplina, che riguarda una compensazione gia conclusa dall'AIMA il
25 settembre 1996 (cfr. art. 3, decreto-legge n. 552/1996 gia'
impugnato) elimina in radice qualsiasi residua possibilita' di
intervento provinciale e annulla ogni potere di controllo della
compensazione e di programmazione del settore che pure rientra nelle
competenze costituzionalmente spettanti alla provincia ricorrente.
Ma non vi e' solo questo. La sostituzione retroattiva (per il
periodo 1995-1996) del sistema della compensazione nazionale con
quella locale, operata dall'art. 1 del decreto-legge impugnato, e
incostituzionale pure perche' viola, anche e proprio in relazione al
suo carattere retroattivo, la disciplina comunitaria.
Come si e' visto, il primo comma dell'art. 11 del decreto-legge n.
542/1996 - entrato in vigore il 23 ottobre 1996 - ha sostituito "dal
periodo 1995-1996" la precedente compensazione locale (gia' regolata
dai commi da 5 ad 8 dell'art. 5 della legge n. 468/1992) con quella
nazionale riservata all'AIMA; e lo stesso primo comma ha
espressamente stabilito che "gli adempimenti gia' svolti ai sensi
delle predette disposizioni" cioe' le compensazioni gia' effettuate
per il periodo 1995-1996, "non hanno effetto". Aggiunge infine il
terzo comma dello stesso art. 11 (ponendo anch'esso una disciplina
retroattiva) che gli acquirenti che avessero "gia' disposto la
restituzione delle somme ai produttori ai sensi dell'art. 5, comma 8,
della legge n. 468 del 1992" (cioe' che avessero disposto quella
restituzione in base alla gia intervenuta compensazione locale per il
periodo 1995-96) debbono in tal caso procedere "a nuove trattenute
nei confronti dei produttori interessati, pari all'ammontare delle
somme restituite".
E' noto, infatti, che secondo la disciplina comunitaria (art.
5-quater regolamento CEE n. 804/68; art. 1 regolamento CEE n.
3950/1992) e nazionale (art. 1, comma secondo, d.P.R. 23 gennaio
1993, n. 569) il periodo di produzione lattiera inizia il 1 aprile e
termina il 31 marzo dell'anno successivo.
Pertanto il periodo di produzione 1995-1996 era terminato il 31
marzo 1996: circa sette mesi prima dell'entrata in vigore
dell'impugnato decreto-legge n. 542/1996 (23 ottobre 1996). Ed
infatti anche le procedure di compensazione (locale) del periodo
1995-1996 erano state gia' da tempo concluse prima che entrasse in
vigore il decreto n. 542/1996 qui impugnato, e prima anche della
data del 25 settembre 1996 entro cui - secondo quanto stabilito
(anche retroattivamente) dall'art. 3, comma 3, del decreto-legge n.
552/1996 - l'AIMA di fatto ha rieffettuato la compensazione (questa
volta nazionale). E necessariamente quelle procedure di compensazione
locale erano gia' state effettuate: perche' la compensazione deve
effettuarsi subito a ridosso della chiusura del relativo periodo di
produzione. Infatti i risultati della compensazione sono essenziali
per i produttori anche al fine di potere programmare - sulla base
delle quote possedute e nei risultati della compensazione - il
periodo di produzione che si conclude il 31 marzo dell'anno
successivo.
E' chiaro, allora, che disciplinare retroattivamente, a campagna
gia' conclusa, ed a compensazione locale gia' effettuata, le
posizioni individuali dei produttori - come appunto ha fatto la
disciplina impugnata dispondendo una nuova compensazione per il
periodo 1995-1996 - significa sconvolgere non solo i risultati del
periodo di produzione gia' concluso, ma anche l'andamento di quello
iniziato; significa violare i diritti e le legittime aspettative dei
produttori (art. 41 Cost.) e violare anche la disciplina
comunitaria.
Si badi: la disciplina comunitaria violata dalle disposizioni
legislative qui impugnate non e' solo quella risultante dalle norme
dei regolamenti comunitari gia' indicati, che fissano la
periodizzazione della produzione lattiera (dal 1 aprile al 31 marzo)
e con cio' stesso definiscono i termini ed i ritmi per gli eventuali
provvedimenti delle autorita' nazionali che incidono sulle quote
individuali e sul regime di produzione (come si e' illustrato piu'
diffusamente nel ricorso relativo al decreto-legge n. 552/1996). Cio'
che risulta violato, infatti, e' anche un piu' generale principio
della disciplina comunitaria - piu' volte affermato dalla Corte di
giustizia del Lussemburgo (per tutte, v. da ultimo sentenza della
Corte di giustizia CEE - V Sezione, 11 agosto 1995, nel procedimento
C-1/94: Cavarzere produzioni industriali S.p.a. contro Ministero
agricoltura e foreste) - secondo cui, salvo eccezioni espressamente
previste in casi particolari dai regolamenti comunitari (che nel caso
in questione non sussistono), gli interventi nazionali che incidono
in modo limitativo sulle attivita' e capacita' delle imprese (come
appunto anche quelli relativi alla compensazione delle produzioni
individuali) non possono mai essere retroattivi per le preminenti
esigenze di certezza del diritto e della tutela che deve essere
garantita alla iniziativa ed all'affidamento delle imprese.
Riassumendo, la disciplina in questione, che (unitamente a quella
dell'art. 3, comma 3, del decreto-legge n. 552/1996 gia' impugnata)
ha retroattivamente cancellato la compensazione provinciale gia'
effettuata per il periodo 1995-1996, sostituendola con una successiva
compensazione nazionale - anch'essa introdotta in via retroattiva,
perche' di fatto gia' effettuata dall'AIMA prima della sua entrata in
vigore (entro il 25 settembre 1996: art. 3, terzo comma,
decreto-legge n. 552/1996) - in primo luogo ha violato i diritti dei
produttori. Si tratta, infatti, di una disciplina che in modo del
tutto irragionevole (e percio' stesso lesivo dell'art. 3 della Cost.)
viola la liberta' di iniziativa economica dei produttori (art. 41
della Cost.), e viola in particolare e con la massima evidenza le
specifiche disposizioni e principi comunitari gia' indicati circa la
non retroattivita' dei provvedimenti - come quelli di compensazione -
incidenti sulle attivita' e capacita' delle imprese (con violazione,
quindi, anche dell'art. 11 della Cost.). Tale disciplina, che incide
sulla dimensione produttiva di aziende del settore agricolo,
ricadente nella competenza primaria della provincia ricorrente,
parallelamente viola appunto tale competenza provinciale. In
particolare la disciplina retroattiva della compensazione nazionale
per il periodo 1995-1996 - la cui procedura e' integralmente
demandata all'AIMA senza alcun significativo intervento delle regioni
e province autonome, che pure sono preposte anch'esse al governo del
settore - determina una gravissima violazione delle gia' citate
attribuzioni della provincia ricorrente: provincia che viene messa di
fronte agli effetti retroattivi ed automatici, per il periodo
1995-1996, della compensazione nazionale effettuata dall'AIMA senza
alcuna sua partecipazione. Oltre alle norme e principi costituzionali
e comunitari gia' indicati, ne risultano dunque violate le competenze
provinciali di cui agli artt. 8, n. 21, e 16 dello statuto (e
relative norme d'attuazione: d.P.R. n. 279/1974); come pure il
principio di leale collaborazione che - come affermato da codesta
ecc.ma Corte nella sentenza n. 520/1995 - governa i rapporti che, in
tale materia, intercorrono fra lo Stato e le regioni e province
autonome.
Last but not least, col presente ricorso si deducono anche dei vizi
di incostituazionalita' che, avendo carattere formale, riguardano nel
loro complesso la disciplina contenuta nell'art. 11 del decreto-legge
n. 542/1992; ovvero dei vizi che colpiscono il decreto-legge n.
542/1996 e la stessa legge di conversione n. 649/1996, per contrasto
con l'art. 77 della Cost.
4. - Violazione, sotto ulteriore profilo, delle competenze
provinciali di cui alle norme statutarie gia' indicate, nonche'
dell'art. 52, comma 4, dello statuto speciale Trentino-Alto Adige e
relative norme di attuazione (art. 19, comma secondo, d.P.R. n.
49/1973).
L'art. 52, comma 4, dello statuto Trentino-Alto Adige stabilisce
che il presidente della giunta provinciale "interviene alle sedute
del Consiglio dei Ministri quando si tratta di questioni che
riguardano 1a provincia"; l'art. 19, comma 2, del d.P.R. 1 febbraio
1973, n. 49 (recante norme d'attuazione dello statuto) specifica che
il presidente della giunta provinciale e' invitata alle sedute del
Consiglio dei Ministri quando questo "chiamata ad approvare disegni
di legge, atti aventi valore di legge, atti o provvedimenti che
riguardano la sfera di attribuzioni.... delle province".
Alla provincia ricorrente e' noto che, secondo la giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte, l'obbligo di invitare il presidente della
giunta provinciale sussiste quando il Consiglio dei Ministri debba
decidere su questioni che tocchino un interesse "differenziato" della
provincia. Ma la provincia ricorrente ritiene appunto che tanto si
era verificato nel caso in questione (anche in considerazione del
carattere "esclusivo" delle competenze spettanti alla provincia
ricorrente in materia di agricoltura, diversamente dalle altre
regioni cui spetta invece in materia una competenza solo
concorrente).
Pertanto il presidente della giunta provinciale ricorrente doveva
essere invitato a partecipare alla seduta del Consiglio dei Ministri
in cui venne approvato il decreto-legge n. 542/1996; e comunque
almeno a quella successiva in cui venne approvato il disegno di legge
di conversione del suddetto decreto-legge (poi divenuto la legge n.
649/1996). Ma nulla di tutto cio' e' avvenuto, da cui discende la
incostituzionalita' del decreto-legge n. 542/1996 e (anche in via
autonoma) della stessa legge di conversione n. 649/1996.
5. - Violazione delle competenze provinciali di cui alle norme
statutarie (e d'attuazione) gia' indicate; nonche' dell'art. 77 della
Costituzione.
5.1. - Il decreto-legge n. 552/1996 e' illegittimo perche' adottato
in mancanza dei necessari presupposti di straordinaria necessita' ed
urgenza. La disciplina in esso contenuta contiene delle modifiche
(incostituzionali) della precedente legislazione vigente (per quanto
qui piu' particolarmente interessa legge n. 468/1992) per la cui
adozione non sussistevano, invero, motivi di urgenza particolari; la
qual cosa risulta tanto piu' evidente ove si consideri che gran parte
delle disposizioni impugnate hanno efficacia retroattiva.
Il decreto-legge manca dunque di quei presupposti costituzionali la
cui carenza - secondo la piu' recente giurisprudenza - e' censurabile
nel giudizio di costituzionalita' (sentenze n. 29 e 165 del 1995).
5.2. - Sotto un ulteriore profilo il decreto-legge impugnato e'
incostituzionale perche' esso e' l'ultimo di una catena di
decreti-legge non convertiti e reiterati dal Governo (a partire dal
27 ottobre 1995, n. 446). In particolare esso ha riprodotto alla
lettera la disciplina gia' stabilita dal d.-l. 8 agosto 1996, n. 440
(del qua1e v. infatti l'art. 11).
Secondo il piu' recente insegnamento di codesta ecc.ma Corte
(sentenza n. 360/1996) l'art. 77 Cost. e' violato (e la Corte puo'
conoscere del relativo vizio) allorquando un decreto-legge riproduca
il contenuto di un precedente decreto-legge non convertito senza
introdurre variazioni sostanziali; e senza che il nuovo decreto si
fondi su di nuovi, autonomi, sopravvenuti (e per sempre straordinari)
presupposti di necessita' e di urgenza, che non possono comunque
essere ricondotti agli inconvenienti derivanti dalla mancata
conversione del precedente decreto-legge.
Tale e', appunto, il caso del decreto-legge n. 542/1996 qui
impugnato, che riproduce senza modifiche sostanziali la disciplina
del precedente decreto-legge non convertito n. 440/1996 (a sua volta
reiterativo di precedenti decreti-legge non convertiti); e che non si
fonda su di autonomi e sopravvenuti motivi di necessita' ed urgenza,
nuovi ed ulteriori rispetto a quelli su cui si fondava il precedente
decreto non convertito (motivi, anche quelli, peraltro insussistenti,
e comunque non conformi a quanto richiesto dall'art. 77 della Cost.,
secondo quanto gia' detto in precedenza: 4.1.).
Dunque, il decreto-legge n. 542/1996 e' incostituzionale perche'
costituisce l'ultimo anello di una catena di decreti-legge reiterati,
in violazione del principio del carattere necessariamente provvisorio
della decretazione d'urgenza sancita dall'art. 77 della Cost., come
illustrato da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 360/1996.
5.3. - In relazione alle censure dedotte in precedenza (n. 5.1. e
n. 5.2.) si osserva che esse non possono ritenersi superate o sanate
dalla intervenuta conversione del decreto-legge n. 542/1996, ad opera
della legge n. 649/1996. Vero e', piuttosto, che quei vizi del
decreto-legge si trasferiscono sulla (o comunque inficiano la
validita' della) stessa legge di conversione.
In particolare, per quanto riguarda il vizio relativo alla mancanza
dei presupposti di straordinaria necessita' ed urgenza (5.1.),
codesta stessa Corte, nella citata sentenza n. 29/1995, ha gia'
affermato che la evidente mancanza di quei presupposti "configura
tanto un vizio di legittimita' costituzionale del decreto-legge, in
ipotesi adottato al di fuori dell'ambito delle possibilita'
applicative costituzionalmente previste, quanto un vizio in
procedendo della stessa legge di conversione, avendo quest'ultima,
nel caso ipotizzato, valutato erroneamente l'esistenza di presupposti
di validita' in realta' insussistenti e, quindi convertito in legge
un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione.
Pertanto, non esiste alcuna preclusione affinche' la Corte
costituzionale proceda all'esame del decreto-legge e/o della legge di
conversione sotto il profilo del rispetto dei requisiti di validita'
costituzionale relativi alla insussistenza dei presupposti di
necessita' e urgenza, dal momento che il correlativo esame delle
Camere in sede di conversione comporta una valutazione del tutto
diversa e, precisamente, di tipo prettamente politico sia con
riguardo al contenuto della decisione, sia con riguardo agli effetti
della stessa".
Nel caso in questione, ne deriva dunque la sicura
incostituzionalita' (e sindacabilita') sia del decreto-legge n.
542/1996, sia della stessa legge di conversione n. 649/1996, sotto
entrambi i profili dinanzi illustrati: mancanza dei presupposti di
necessita' ed urgenza (5.1.), e illegittima reiterazione dei
precedenti decreti-legge non convertiti (5.2.).
Infatti, con riserva di ritornare piu' ampiamente in argomento in
una successiva memoria, osserviamo che quanto affermato dalla Corte
nella sentenza n. 29/1995, a proposito della sindacabilita' del
decreto-legge incostituzionale perche' privo di presupposti di
necessita' ed urgenza, ancorche' convertito, vale allo stesso modo
per sostenere la sindacabilita' del decreto-legge (e della relativa
legge di conversione) incostituzionale perche' riproduttivodella
disciplina di un precedente decreto-legge non convertito: anzi a
maggior ragione i principi della sentenza n. 29/1995 si attagliano
anche a questa seconda ipotesi (il cui profilo delle valutazioni
politiche e' recessivo rispetto a quella precedente). Ne' in senso
contrario ci sembra costituire argomento decisivo un obiter dictum
contenuto nella motivazione della sentenza n. 360/1996, sul cui reale
significato e valore ci si riserva - come gia' detto - di ritornare
nella successiva memoria.
5.4. - Infine, l'art. 77 della Costituzione risulta violato dal
decreto-legge impugnato nella parte in cui esso dispone
retroattivamente disciplinando fattispecie gia' verificatesi prima
della sua entrata in vigore (avvenuta il 23 ottobre 1996): in
particolare, come gia si e' visto, perche' esso (v. spec. primo e
terzo comma dell'art. 11) disciplina la compensazione nazionale
anche per il periodo 1995-1996: cioe' la compensazione gia'
effettuata dall'AIMA alla data del 25 settembre 1996 ((cfr. il gia'
impugnato art. 3, comma 3, del decreto-legge n. 552/1996, anch'esso
entrato in vigore il 23 ottobre 1996).
Anche a questo proposito con riserva di ulteriori svolgimenti ed
approfondimenti in una successiva memoria, si deduce che tale
disciplina del decreto-legge n. 542/1996 e' incostituzionale perche',
cosi' disponendo retroattivamente, il decreto-legge impugnato ha
voluto surrettiziamente eludere - e quindi violare - l'art. 77 della
Cost., facendo cio' che l'art. 77, ultimo comma, espressamente gia'
preclude: cioe' "regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei
decreti non convertiti" (come, con disposizione meramente
dichiarativa, stabilisce anche l'art. 15, lettera d), della legge n.
400/1988.
Infatti le suddette disposizioni retroattive dell'art. 11 del
decreto-legge n. 542/1996 (assieme a quelle collegate dell'art. 3,
comma 3, del decreto-legge n. 552/1996) traggono origine da
corrispondenti disposizioni di precedenti decreti-legge non
convertiti e reiterati: fino appunto al decreto-legge n. 542/1996 (ed
al decreto-legge n. 552/1996. Si tratta, precisamente, delle
corrispondenti disposizioni dell'art. 11 del d.-l. 8 agosto 1996, n.
440, che gia' aveva stabilito che anche per il periodo 1995-1996 la
compensazione nazionale effettuata dall'AIMA si dovesse sostituire a
quel1a (locale) gia' effettuata ai sensi dell'art. 5, commi 5-9,
della legge n. 468/1992; disposizioni sistematicamente connesse con
quelle dell'art. 3, comma 3, del d.-l. 8 luglio 1996, n. 353 (non
convertito e successivamente reiterato da una catena di successivi
decreti-legge: d.-l. 6 settembre 1996, n. 643, art. 3; d.-l. 23
ottobre 1996, n. 552, art. 3, convertito in legge n. 642/1996, e gia'
impugnato) che aveva previsto che per il periodo 1995-1996 l'AIMA
dovesse effettuare la compensazione entro il successivo (allora)
settembre 1996.
E' noto che il decreto-legge n. 440/1996 (cosi' come il decreto n.
353/1996) non venne convertito, ma reiterato: da ultimo con il
decreto-legge n. 542/1996 qui impugnato (ed il decreto-legge n.
353/1996 con il decreto-legge n. 552/1996 gia' impugnato). Orbene,
come gia' si e' detto nel precedente ricorso svolgendo una analoga
censura nei confronti delle disposizioni collegate dell'art. 3, comma
3, del decreto-legge n. 552/1996, anche a proposito delle qui
impugnate disposizioni dell'art. 11 del decreto-legge n. 542/1996, si
deve osservare che, con esse, il Governo ha voluto surrettiziamente
far salvi i provvedimenti gia' adottati e gli effetti gia' prodotti
sulla base dei precedenti decreti-legge non convertiti: cioe' i
provvedimenti di compensazione gia' effettuati dall'AIMA per il
periodo 1995/1996 ed i conseguenti versamenti. Surrettiziamente
perche' il Governo non ha fatto questo inserendo nel decreto-legge n.
542/1996 (cosi' come non lo ha fatto col decreto-legge n. 552/1996)
una norma che espressamente facesse salvi i provvedimenti adottati e
gli effetti prodotti in base ai decreti-legge non convertiti (con
disposizioni la cui incostituzionalita' sarebbe stata pero' troppo
evidente e sfacciata), ma piuttosto lo ha fatto facendo retroagire le
norme dell'ultimo decreto-legge, entrato in vigore il 23 ottobre 1996
(e poi finalmente convertito) ad un accadimento - cioe' la
compensazione nazionale effettuata dall'AIMA - gia' verificatosi in
una data precedente: "entro il 25 settembre 1996", come recita il
terzo comma dell'art. 3 del decreto-legge n. 552/1996 al quale
l'art. 11 del decreto-legge n. 552/1996 (entrato in vigore lo stesso
giorno 23 dicembre 1996 e' sistematicamente ed indissolubilmente
collegato nella parte relativa al periodo 1995-1996.
Il Governo, in tal modo, ha fatto con un decreto-legge, cio' che
poteva fare solo il Parlamento con la legge di conversione: salvare
in modo espresso i provvedimenti adottati dall'AIMA in base ai
precedenti decreti-legge non convertiti.
Per gli stessi motivi gia' detti in precedenza (5.3.) - e su cui si
tornera' in memoria - il suddetto vizio di incostituzionalita' del
decreto-legge n. 542/1996 non puo' ritenersi sanato dalla legge di
conversione n. 649/1996; ed anzi si trasmette ad essa, come vizio in
procedendo determinando la incostituzionalita' della norma di
conversione contenuta nel primo comma dell'art. 1 della suddetta
legge n. 649/1996. Che pertanto con il presente atto si impugna,
unitamente al decreto-legge convertito.
5.5. - E' palese, ma per scrupolo difensivo si ritiene opportuno
sottolinearlo, che tutte le censure relative alla violazione
dell'art. 77 della Costituzione vengono qui dedotte dalla provincia
ricorrente come mezzo al fine per censure la violazione delle proprie
competenze. Infatti e' anche attraverso la violazione dell'art. 77
della Costituzione che tale lesione si e' verificata: perche' il
Governo, male esercitando i suoi poteri di decretazione di urgenza (e
poi lo stesso Parlamento in sede di conversione), ha illegittimamente
limitato (ed in certi casi cancellato), come si e ampiamente visto in
precedenza, i poteri di governo, di programmazione e di controllo
della produzione lattiera che pure rientrano nelle competenze
esclusive della provincia ricorrente, e che essa deve in qualche
misura potere esercitare anche in relazione alle procedure di
compensazione.