ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di ammissibilita', ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione degli articoli:
4, primo comma, limitatamente alle parole "e con la Comunita'
economica europea" e 6, del decreto del Presidente della Repubblica
24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1
della legge 22 luglio 1975, n. 382);
9 e 11 della legge 9 marzo 1989, n. 86 (Norme generali sulla
partecipazione dell'Italia al processo normativo comunitario e sulle
procedure di esecuzione degli obblighi comunitari), iscritto al n.
88 del registro referendum.
Vista l'ordinanza del 26-27 novembre 1996 con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato legittima la richiesta;
Udito nella camera di consiglio dell'8 gennaio 1997 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte;
Uditi gli avvocati Giovanni Motzo e Andrea Comba per i delegati del
Consigli regionali della Lombardia, del Piemonte, della Valle
d'Aosta, della Calabria, del Veneto e della Puglia.
Ritenuto in fatto
1. - L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la
Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.
352, e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di
referendum popolare, presentata dai Consigli regionali delle Regioni
Piemonte, Valle d'Aosta, Veneto, Lombardia, Calabria e Puglia, sul
seguente quesito:
"Volete voi che siano abrogati: l'art. 4, primo comma,
limitatamente alle parole ''e con la Comunita' economica europea'' e
l'art. 6 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega
di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382); gli artt. 9 e
11 della legge 9 marzo 1989, n. 86 (Norme generali sulla
partecipazione dell'Italia al processo normativo comunitario e sulle
procedure di esecuzione degli obblighi comunitari)?".
2. - Con ordinanza depositata in data 27 novembre 1996, l'Ufficio
centrale per il referendum ha dichiarato la legittimita' della
richiesta, stabilendo come denominazione del referendum: Abolizione
dei limiti statali alla partecipazione delle Regioni alle attivita'
della Unione europea.
3. - Ricevuta la comunicazione dell'ordinanza dall'Ufficio
centrale, il Presidente di questa Corte ha fissato il giudizio di
ammissibilita' della richiesta referendaria per la camera di
consiglio dell'8 gennaio 1997, disponendo altresi' le comunicazioni
previste dall'art. 33, secondo comma, della legge n. 352 del 1970.
4. - Nell'imminenza della camera di consiglio, i delegati dei
Consigli regionali delle Regioni promotrici del referendum hanno
depositato una memoria, con la quale insistono perche' sia dichiarata
l'ammissibilita' della richiesta e chiariscono che, poiche' la stessa
mirerebbe alla abrogazione delle leggi che prevedono interventi
statali limitativi dell'autonomia regionale nei rapporti con l'Unione
europea, il quesito non difetterebbe di chiarezza, univocita' ed
omogeneita' e risponderebbe anche al criterio della completezza.
Per quanto riguarda il limite che l'istituto referendario incontra
nelle leggi di autorizzazione alla ratifica di trattati
internazionali, i delegati dei Consigli regionali rilevano che il
divieto costituzionale riguarderebbe le sole leggi necessarie al
perfezionamento dei trattati e non quelle di adattamento
dell'ordinamento interno; comunque, anche a volerne estendere
l'interpretazione, il limite dovrebbe essere rappresentato solo dalle
norme la cui abrogazione comporti inadempimento di obblighi assunti
nell'ordinamento internazionale.
Sotto un diverso profilo, i delegati dei Consigli regionali notano
che, nell'evoluzione del diritto comunitario, la Regione sarebbe
ormai considerata un destinatario dei diritti e degli obblighi, a
fianco degli Stati e dei cittadini: le amministrazioni tenute a dare
attuazione alle norme comunitarie direttamente applicabili sarebbero
anche quelle degli enti territoriali; le amministrazioni regionali
sarebbero poi responsabili esse stesse nei confronti dei cittadini in
caso di mancato adempimento degli obblighi; varie forme di
collaborazione diretta tra organi comunitari e Regioni, al fine di
decisioni, attuazioni e verifiche, sarebbero previste dal cosiddetto
"partenariato" disciplinato in numerosi regolamenti CEE; lo stesso
trattato sull'Unione europea, infine, con la creazione del Comitato
per le Regioni e l'introduzione del principio di sussidiarieta',
sembrerebbe confermare per le Regioni lo status di soggetti a diretta
rilevanza comunitaria.
In conclusione, l'esigenza di appagamento di istanze unitarie si
esprimerebbe, ormai, secondo i delegati dei Consigli regionali, a
livello comunitario e non piu' a livello dei singoli Stati, ne' il
processo di integrazione europea potrebbe essere considerato un
semplice accordo internazionale tra Stati sovrani, come dimostrerebbe
la distinzione tra rapporti internazionali e rapporti comunitari,
presente nella normativa statale.
Considerato in diritto
1. - La richiesta di referendum abrogativo riguarda gli artt. 4,
primo comma, e 6 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, concernenti,
l'uno, le competenze dello Stato nelle materie definite dallo stesso
decreto, e, l'altro, sia le competenze delle Regioni nell'attuazione
dei regolamenti e delle direttive della comunita' economica europea,
che la previsione di poteri sostitutivi dello Stato per il caso di
accertata inattivita' degli organi regionali che comporti
inadempimenti agli obblighi comunitari. La richiesta referendaria ha
ad oggetto, altresi', gli artt. 9 e 11 della legge 9 marzo 1989, n.
86, concernenti, il primo, le competenze delle Regioni e delle
province autonome nell'esecuzione degli obblighi comunitari, la
funzione statale di indirizzo e coordinamento ed il relativo
procedimento, e, il secondo, le conseguenze dell'inadempimento, da
parte delle Regioni, degli obblighi derivanti dall'appartenenza
dell'Italia alla Comunita' europea, consistenti nella attribuzione
allo Stato di poteri sostitutivi.
2. - La richiesta referendaria e' inammissibile.
La tecnica adottata, nell'investire solo parzialmente l'art. 4,
primo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 e nel chiedere invece
l'abrogazione dell'intero testo in relazione alle altre disposizioni
sopra indicate, e' idonea a chiarire e a rendere oggettiva la ratio
ispiratrice dell'intera proposta referendaria.
Il predetto primo comma dell'art. 4, nella attuale formulazione,
stabilisce: "lo Stato, nelle materie definite dal presente decreto,
esercita soltanto le funzioni amministrative indicate negli articoli
seguenti, nonche' la funzione di indirizzo e di coordinamento nei
limiti, nelle forme e con le modalita' previste dall'art. 3 della
legge 22 luglio 1975, n. 382, e le funzioni, anche nelle materie
trasferite o delegate, attinenti ai rapporti internazionali e con la
comunita' economica europea, alla difesa nazionale, alla pubblica
sicurezza". Le funzioni spettanti allo Stato nelle materie trasferite
o delegate non vengono qui enumerate e positivamente regolate; la
loro esistenza e la loro spettanza allo Stato vengono invece
sinteticamente enunciate con proclamazione di carattere generale. Ed
allora, la circostanza che la proposta referendaria colpisca soltanto
le parole "e con la Comunita' economica europea" fa si' che il suo
significato oggettivo sia quello di restringere ai soli rapporti
internazionali (oltre che alla difesa nazionale e alla pubblica
sicurezza) la vigenza del principio che allo Stato spettino funzioni
nelle materie trasferite o delegate e di impedire che tale principio
sia vigente ed operante anche nell'ambito dei rapporti comunitari. E'
quindi evidente che il quesito non mira tanto ad ottenere una
successiva diversa disciplina legislativa delle funzioni statali
attinenti ai rapporti con la Comunita' economica europea quando venga
in considerazione una qualsiasi competenza regionale, quanto a
contrastare in linea di principio, appunto la stessa possibilita' di
funzioni statali in tale ambito di rapporti.
3. - L'operazione manipolativa condotta sull'art. 4, primo comma,
del d.P.R. n. 616 del 1977, consente di cogliere con la stessa
chiarezza la ratio obiettiva della richiesta di abrogazione totale
delle altre disposizioni sopra richiamate. E' del tutto estraneo alla
complessiva proposta promuovere, per mezzo dell'abrogazione
referendaria, la definizione di una nuova disciplina delle funzioni
statali enumerate e regolate in quelle disposizioni (artt. 6 del
d.P.R. n. 616 del 1977, e 9 e 11 della legge n. 86 del 1989), ed e'
invece evidente l'intendimento, che si fa dunque oggettivo
nell'intero quesito, di eliminare con referendum autoapplicativo,
insieme al principio dell'esistenza di funzioni statali nei rapporti
comunitari (art. 4, primo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977), la
positiva disciplina delle funzioni stesse, in modo che ogni potere e
ogni funzione, compresi quelli che attengano a istanze unitarie e
infrazionabili, siano rimessi alle Regioni. Tale essendo l'oggettiva
consistenza della richiesta referendaria, essa e' da dichiararsi
inammissibile.
Anche se nell'attuale stadio del processo di integrazione europea
si assiste ad una crescente espansione del ruolo delle autonomie nel
contesto del diritto comunitario, l'insieme delle funzioni che lo
Stato e' chiamato ad esercitare nei rapporti con la comunita' europea
non puo' essere rimosso e globalmente assunto dalle Regioni,
ostandovi il principio di unita' e indivisibilita' della Repubblica,
sancito nell'art. 5 della Costituzione. E' infatti su questo
principio che, secondo la giurisprudenza di questa Corte (da ultimo,
sentenza n. 126 del 1996), si fonda la spettanza allo Stato di
funzioni (che si concretano in atti di indirizzo e di coordinamento e
nell'esercizio di poteri sostitutivi o suppletivi), che possono
essere bensi' diversamente disciplinate in direzione di una piu'
consistente valorizzazione del principio autonomistico, ma che non
possono essere fatte definitivamente tacere, secondo l'obiettivo
intendimento che si appalesa nella richiesta referendaria.