Ricorso del presidente della regione siciliana pro-tempore on.le
prof. Giuseppe Provenzano, autorizzato a ricorrere con deliberazione
della giunta regionale n. 41 del 4 febbraio 1997, rappresentato e
difeso, sia congiuntamente che disgiuntamente dall'avv. Francesco
Castaldi e dall'avv. Laura Ingargiola ed elettivamente domiciliato
nella sede dell'ufficio della regione siciliana in Roma, via Marghera
36, giusta procura a margine del presente atto contro il Presidente
del Consiglio dei Ministri pro-tempore domiciliato per la carica in
Roma presso gli uffici della Presdenza del Consiglio dei Ministri,
Palazzo Chigi e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello
Stato, per la risoluzione del conflitto di attribuzione insorto per
effetto del decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 27
novembre 1996, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 291 del 12 dicembre 1996.
P r e m e s s e
Con decreto 6 aprile 1994, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana n. 116 del 20 maggio 1994, il Ministro dei
trasporti e della navigazione ha individuato la circoscrizione
territoriale dell'autorita' portuale di Messina costituita dalle aree
demaniali marittime, delle opere portuali e dagli antistanti spazi
acquei, compresi nel tratto di costa che va dalla foce del torrente
Annunziata a quello prospiciente via Tommaso Cannizzaro.
Con successivo decreto 27 novembre 1996, lo stesso Ministro dei
trasporti e della navigazione ha integrato la circoscrizione
dell'Autorita' portuale di Messina ricomprendendo anche le aree
demaniali site nel porto di Milazzo e specificamente le aree
demaniali marittime, le opere portuali e gli antistanti spazi acquei,
compresi nel tratto di costa dalla radice del Molo Marullo del porto
di Milazzo alla foce del torrente Muto.
Quest'ultimo decreto e' illegittimo per i seguenti motivi di:
D i r i t t o
Violazione dell'art. 32 dello Statuto e degli artt. 1, 2 e 3 del
d.P.R. 1 luglio 1977, n. 684, recante norme di attuazione dello
Statuto della regione siciliana in materia di demanio marittimo.
1. - Ai sensi, dell'art. 32 dello Statuto siciliano i beni del
demanio dello Stato, comprese le acque pubbliche esistenti nella
regione, sono assegnati a quest'ultima, eccetto quelli che
interessano la difesa dello Stato o servizi di carattere nazionale.
In attuazione del citato art. 32, il d.P.R. 1 dicembre 1961, n.
1825, recante norme di attuazione dello Statuto siciliano in materia
di demanio e patrimonio, ha previsto, per l'individuazione di tali
beni la compilazione di appositi elenchi ed ha rinviato ad un
successivo decreto le norme di regolamentazione del passaggio alla
regione dei beni del demanio marittimo.
Tale decreto (d.P.R. 1 luglio 1977, n. 684, recante norme di
attuazione dello Statuto in materia di demanio marittimo) ha disposto
il trasferimento dei beni demaniali marittimi alla regione siciliana,
con esclusione di quelli utilizzati dall'amministrazione militare o
necessari per servizi di carattere nazionale. Detto decreto ha,
altresi', previsto:
a) che per il trasferimento dei beni del demanio marittimo alla
regione si applicano, in quanto compatibili, le norme del d.P.R. n.
1825/1961;
b) che il termine per la compilazione degli elenchi e' elevato ad
anni due e decorre dall'entrata in vigore del decreto stesso;
c) che il passaggio alla regione dei beni ad essa assegnati ha
luogo comunque con decorrenza 1 gennaio 1978;
d) che nell'ambito del territorio regionale le attribuzioni
amministrative dello Stato relative ai beni del demanio marittimo
trasferiti alla regione sono esercitate da quest'ultima;
e) che relativamente ai beni del demanio marittimo la cui
appartenenza rimane allo Stato, ad eccezione di quelli interessanti
la difesa la regione svolge un'attivita' amministrativa secondo le
direttive del Governo dello Stato.
Non v'e' dubbio che a seguito delle norme di attuazione in materia
di demanio marittimo il passaggio alla regione dei beni demaniali ad
essa assegnati ha comunque effetto dal 1 gennaio 1978,
indipendentemente dalla data dei decreti di approvazione degli
elenchi, che hanno carattere meramente dichiarativo dell'avvenuto
trasferimento alla regione; trasferimento che deve quindi ritenersi
avvenuto con tutte le connesse attribuzioni amministrative relative
alla gestione beni in questione alla data suindicata (cfr. da ultimo,
sul punto, la sentenza n. 444/1994 di codesta ecc.ma Corte che
esplicitamente ha affermato il principio del "trasferimento ope legis
in base alle norme di attuazione dello Statuto" dei beni assegnati
alla regione e della "devoluzione con effetto traslativo automatico"
degli stessi, nonche' il carattere "meramente ricognitivo" degli
elenchi). In virtu' delle predette disposizioni di attuazione dello
Statuto in materia di demanio marittimo sono rimasti esclusi dal
trasferimento alla regione i porti appartenenti, in base alla
classificazione ex art. 2 r.d. 2 aprile 1885, n. 3095, alla seconda
categoria, classe prima e cioe' quelli di Messina (r.d. 12 febbraio
1888, n. 5263), Catania (r.d. 12 febbraio 1888, n. 5263), Augusta
(d.m. 23 dicembre 1965, n. 2649), Porto Empedocle (d.m. 25 gennaio
1963, n. 1057), Trapani (r.d. 18 luglio 1895, n. 537) e Palermo (r.d.
12 febbraio 1888, n. 5263).
Il porto di Milazzo, appartenente, invece, alla seconda categoria,
classe seconda (r.d. 12 agosto 1911, n. 1226), e' stato trasferito
alla regione siciliana per effetto delle superiori norme di
attuazione.
E' appena il caso di ricordare che le norme di attuazione dello
Statuto in materia di opere pubbliche, approvate con d.P.R. 30 luglio
1950, n. 878, come modificate con il d.P.R. 1 luglio 1977, n. 683,
considerano grandi opere pubbliche di prevalente interesse nazionale
"le opere concernenti, i porti di prima categoria e quelli di seconda
categoria, prima classe" (art. 3, lett. c). Sulle opere concernenti,
invece, i porti della seconda categoria, seconda classe e seguenti,
come ad es. quelle relative al porto di Milazzo, la regione siciliana
ha potesta' legislativa esclusiva (art. 14, lett. g) dello Statuto)
nonche' potesta' amministrativa (art. 20 St. si.) ed esercita,
altresi' tutte le attribuzioni degli organi centrali e periferici
dello Stato (art. 1 d.P.R. n. 878/1950 e succ. modif. e integr.).
2. - L'art. 822 c.c. e l'art. 28 c. nav. mettono essenzialmente in
rilievo la natura di bene demaniale del porto, del quale e elemento
costitutivo, dal punto di vista statico, uno specchio acqueo
delimitato da un'insenatura naturale la cui riva rende possibile alle
navi l'attracco; tali elementi naturali possono essere adattati
artificialmente per il loro migliore uso con opere di difesa dal mare
e di banchinamento della riva. Sotto l'aspetto dinamico il porto
rappresenta il punto d'incontro tra il trasporto terrestre e quello
per via mare, in cui vengono approntati servizi di ogni genere
diretti a regolare il movimento delle navi e ad effettuare tutte le
operazioni complementari a terra del trasporto marittimo (sbarco,
imbarco, deposito e trasporto merci ecc.). Il carattere pubblico dei
porti e' tuttora la base del regime giuridico ad essi applicato,
della loro necessaria appartenenza alla regione (con esclusione dei
porti suindicati) e della riserva istituzionale alla regione delle
funzioni connesse ai fini pubblici che con essi vengono perseguiti e
per la cui realizzazione e' predisposta un'apposita disciplina ed e'
costituita un'apposita struttura amministrativa.
Per quanto attiene all'organizzazione regionale l'art. 8 del testo
unico delle leggi sull'ordinamento del Governo e dell'amministrazione
della regione, approvato con d.p. 28 febbraio 1979, n. 70 (pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della regione n. 19 del 28 aprile 1979),
assegna all'Assessorato del territorio e dell'ambiente le
attribuzioni in materia di demanio marittimo. Quest'ultimo si avvale,
ai sensi dell'art. 4 del d.P.R. n. 684/1977, delle Capitanerie di
porto per l'esercizio delle funzioni amministrative inerenti ai beni
demaniali trasferiti, instaurando una relazione di dipendenza
funzionale tra detti organi e l'amministrazione regionale (cfr.
T.A.R. Sicilia PA II 8 giugno 1988, n. 415). Spetta invece al
presidente della regione fissare con proprio decreto, ai sensi
dell'art. 156 della l.r. 1 settembre 1993, n. 25, su proposta
dell'Assessore per il bilancio e le finanze, di concerto con
l'Assessore per il territorio e l'ambiente, i canoni per le
concessioni di beni del demanio marittimo (cfr. da ultimo il d.p. 26
luglio 1994, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della regione n. 49
dell'8 ottobre 1994).
Il decreto ministeriale impugnato nel sottoporre il porto di
Milazzo alle attribuzioni dell'autorita' portuale di Messina sottrae
il porto medesimo alla competenza dell'amministrazione regionale
sancita dallo Statuto (art. 32) e dalle norme di attuazione di cui al
d.P.R. n. 684/1977 (artt. 3 e 4) e finora pacificamente esercitata
dall'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente.
Invero, ai sensi dell'art. 6 della legge 28 gennaio 1994, n. 84,
come modificata dal d.-l. 21 ottobre 1996, n. 535, convertito con
legge 23 dicembre 1996, n. 647, l'autorita' portuale di Messina come
le altre autorita' portuali istituite dalla succitata norma, ha il
compito di: a) indirizzo, programmazione, coordinamento, promozione e
controllo delle operazioni portuali (quali il carico, lo scarico, il
trasbordo, il deposito, il movimento in genere delle merci e di ogni
altro materiale svolti nell'ambito portuale) e delle altre attivita'
commerciali ed industriali esercitate nei porti, con poteri di
regolamentazione e di ordinanza; b) manutenzione ordinaria e
straordinaria delle parti comuni, nell'ambito portuale; c)
affidamento, controllo delle attivita' dirette alla fornitura a
titolo oneroso agli utenti portuali di servizi di interesse generale.
L'autorita' portuale, che ha personalita' giuridica di diritto
pubblico e, che e' dotata di autonomia di bilancio e finanziaria
(art. 6, comma 2), e' sottoposta alla vigilanza del Ministero dei
trasporti e della navigazione (art. 12). Il Presidente della
autorita' portuale amministra le aree e i beni del demanio marittimo
compresi nell'ambito della circoscrizione territoriale (art. 8, terzo
comma, lett. h).
Affluiscono all'autorita' portuale le entrate derivanti da: canoni
di concessione delle aree demaniali e delle banchine comprese
nell'ambito, portuale e delle aree demaniali comprese nella
circoscrizione territoriale; proventi di autorizzazioni per
operazioni portuali; proventi derivanti da cessioni di impanti di cui
all'art. 18, primo comma, lettere a) e b); gettito delle tasse sulle
merci sbarcate ed imbarcate, ecc.
La sottrazione del porto di Milazzo alla potesta' ed alla
giurisdizione dell'amministrazione regionale perpetrata, dal decreto
ministeriale impugnato ed il conseguente incameramento in favore
dell'autorita' portule di Messina dei canoni concessori e degli altri
proventi fin qui pacificamente riscossi dalla regione pongono in
palese evidente violazione delle attribuzioni regionali in materia di
demanio marittimo sancite dalle piu' volte, menzionate norme dello
Statuto e da quelle di attuazione di quest'ultimo.
Istanza di sospensione
Con il presente atto si formula espressa istanza di sospensione
dell'esecuzione del decreto ministeriale impugnato, ai sensi
dell'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87 e dell'art. 28 delle
norme integrative per i giudizi avanti la Corte costituzionale.
Non v'e' dubbio che il provvedimento impugnato rechi danni gravi al
corretto funzionamento del porto di Milazzo per effetto del repentino
inopinato ed illegittimo passaggio di competenza disposto dal
Ministro dei trasporti e della navigazione. Senza peraltro dire del
pregiudizio economico derivante alla regione dal mancato introito dei
canoni concessori e degli altri proventi delle attivita' portuali.