ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 43,
diciassettesimo comma, della legge 1 aprile 1981, n. 121 (Nuovo
ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza) e della
tabella c) allegata alla stessa legge, come sostituita dall'art. 9
della legge 12 agosto 1982, n. 569 (Disposizioni concernenti taluni
ruoli del personale della Polizia di Stato e modifiche relative ai
livelli retributivi di alcune qualifiche e all'art. 79 della legge 1
aprile 1981, n. 121), promosso con ordinanza emessa il 17-31 gennaio
1996 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso
proposto da Siclari Stelio ed altri contro il Ministero delle
finanze, iscritta al n. 478 del registro ordinanze 1996 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima serie
speciale, dell'anno 1996;
Visto l'atto di costituzione di Padula Giovanni ed altri, nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 novembre 1996 il giudice
relatore Riccardo Chieppa;
Udito l'avvocato Giovanni Rizza per Padula Giovanni ed altri e
l'Avvocato dello Stato Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio
dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del procedimento promosso con ricorso collettivo, in
sede di giurisdizione esclusiva, da parte di un numeroso gruppo di
ufficiali in s.p.e. nei gradi di tenente, capitano, maggiore e
tenente colonnello della Guardia di finanza, al fine del
riconoscimento del trattamento economico spettante alla Polizia di
Stato con uguale anzianita' e della conseguente condanna del
Ministero delle finanze al pagamento dei maggiori importi maturati a
titolo di differenze retributive, il tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con ordinanza del 17-31 gennaio 1996, dopo avere
ritenuto manifestamente infondati i profili relativi allo
sganciamento della progressione economica da quella di carriera, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 43,
diciassettesimo comma, della legge 1 aprile 1981, n. 121 (Nuovo
ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza) e della
tabella c) allegata a detta legge, come sostituita dall'art. 9 della
legge 12 agosto 1982, n. 569 (Disposizioni concernenti taluni ruoli
del personale della Polizia di Stato e modifiche relative ai livelli
retributivi di alcune qualifiche e all'art. 79 della legge 1 aprile
1981, n. 121), nella parte in cui non consentono di individuare la
corrispondenza delle funzioni dei sottotenenti della Guardia di
finanza con quelle degli appartenenti al ruolo dei commissari della
Polizia di Stato.
Il giudice a quo ritiene di dover aderire alla denuncia di
illegittimita' costituzionale della norma indicata - formulata in
subordine - dai ricorrenti sulla premessa che nel momento in cui
l'art. 43, sedicesimo comma, della legge n. 121 del 1981 ha disposto
che il trattamento economico previsto per il personale della Polizia
di Stato e' esteso, oltre che all'Arma dei carabinieri, ai Corpi
previsti ai commi primo e secondo dell'art. 16 e che l'equiparazione
avviene sulla base della tabella allegata, non avrebbe potuto essere
ragionevolmente tralasciato dal legislatore il grado di sottotenente.
In ordine alla rilevanza della questione nel giudizio a quo si
deduce che l'obliterazione della posizione dei sottotenenti comporta
un livellamento verso il basso delle posizioni economiche degli
ufficiali inferiori in ragione del fatto che l'equiparazione agli
appartenenti al ruolo dei commissari ha quale stadio iniziale il
grado di tenente; mentre con l'inserimento del grado pretermesso si
determina, almeno nell'assetto retributivo, uno scorrimento in senso
verticale degli stessi ricorrenti sebbene nessuno fra essi rivesta il
grado di sottotenente.
Quanto alla prospettazione della questione, il giudice a quo
accomuna sotto l'unico denominatore della irragionevolezza,
l'irrazionalita' della norma - in relazione all'art. 3 della
Costituzione - da un lato, assumendo come tertium comparationis
unitariamente le norme che espressamente prendono in considerazione
il grado di sottotenente mediante l'estensione ad esso dei
trattamenti indennitari spettanti ai vice commissari del ruolo dei
commissari (artt. 2 della legge 20 marzo 1984, n. 34, e 6 del d.-l.
21 settembre 1987, n. 387, convertito in legge 20 novembre 1987, n.
472); dall'altro, prospettando l'irragionevolezza - in relazione
all'art. 97 della Costituzione - della stessa disposizione dal
momento che si pone in contrasto con il principio di equiparazione di
cui all'art. 43, sedicesimo comma, ai sensi del quale il trattamento
economico previsto in favore del personale della Polizia di Stato
funge da parametro di riferimento, sulla base della tabella allegata,
di quello spettante al personale dell'Arma e degli altri Corpi.
L'equiparazione, secondo il giudice remittente, sottintende la
previsione di tutte le possibili qualifiche e tutti i possibili gradi
dei diversi ordinamenti dal legislatore presi in considerazione,
determinandosi, in caso contrario, un ingiustificabile vuoto
normativo foriero di discriminazione per la categoria pretermessa e
indice sintomatico di violazione del principio di buona
amministrazione.
L'ordito argomentativo sul quale si fonda il dubbio di
costituzionalita' riproduce, secondo la prospettazione del giudice a
quo, quello con il quale la Corte costituzionale con la sentenza n.
277 del 1991 dichiarava l'illegittimita' costituzionale della stessa
norma nella parte in cui non includeva le qualifiche di ispettore di
Polizia, parametro di riferimento per l'individuazione delle
corrispondenti funzioni connesse ai gradi dei sottufficiali dell'Arma
dei carabinieri.
2. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituiti i
ricorrenti del giudizio a quo, i quali hanno concluso per la
declaratoria di illegittimita' della norma censurata, richiamando
integralmente le argomentazioni contenute nell'ordinanza di
rimessione, nonche' specifici precedenti di giurisprudenza che hanno
avuto ad oggetto controversie nelle quali si discuteva sul grado di
sottotenente prima della smilitarizzazione (Cons. Stato, sez. IV, 21
settembre 1989, n. 596; Id. sez. IV, 30 novembre 1989, n. 868).
3. - Nell'imminenza dell'udienza i ricorrenti, dopo aver ribadito
le ragioni giuridiche che sorreggono la pretesa fatta valere innanzi
al giudice remittente, hanno precisato che l'ignorantia elenchi nella
quale si traduce il vizio denunciato, e' rilevabile da una serie di
indici normativi sintomatici: a) ai sensi della legge 29 marzo 1956,
n. 288 e successive modificazioni, il grado di sottotenente entra a
comporre la carriera di sottufficiale (cfr. sentenze del Consiglio di
Stato, sez. IV, 21 settembre 1989, n. 596; id. 30 novembre 1989, n.
868); b) il grado di sottotenente e' stato autonomamente considerato
dal legislatore (cfr. artt. 2 della legge 20 marzo 1984, n. 34, e 6
del d.-l. 21 settembre 1987, n. 387, convertito in legge 20 novembre
1987, n. 472); c) l'organico del Corpo della Guardia di finanza
prevede che le tenenze (primo livello di comando territoriale retto
da ufficiale) sono attribuite al comando del tenente o sottotenente
(cfr. art. 2, terzo comma, del d.lgs. C.p.S. 5 ottobre 1947, n.
1557).
Sul piano dell'ordinamento organizzativo delle forze di polizia,
per effetto dell'obliterazione del grado in discussione, risulta che
del tutto arbitrariamente le qualifiche dei commissari corrispondono
a quelle di capitano per la seconda qualifica e al maggiore per la
terza, benche', ai sensi dell'art. 33 del d.P.R. 24 aprile 1982, n.
335, solo per la terza e quarta qualifica i commissari svolgono
funzioni di indirizzo e coordinamento.
Inoltre, sul piano dell'ordinamento interno, in esito al d.-l. 18
gennaio 1992, n. 9, convertito in legge 28 febbraio 1992, n. 217
(Disposizioni urgenti per l'adeguamento degli organici delle Forze di
polizia) e al d.lgs. 12 maggio 1995, n. 199 (Attuazione dell'art. 3
della legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di nuovo inquadramento
del personale non direttivo e non dirigente del Corpo della Guardia
di finanza) il trattamento retributivo dei tenenti e dei capitani
della Guardia di finanza del tutto arbitrariamente coincide con
quello che compete ai sottufficiali.
In replica l'Avvocatura generale dello Stato, intervenuta nel
giudizio incidentale, deduce che l'assoluta analogia tra il sistema
di reclutamento degli ufficiali in servizio permanente della Guardia
di finanza e quello della Polizia di Stato per la nomina a
commissario depone nel senso dell'assoluta correttezza della tabella
allegata alla legge n. 121 del 1981: il conseguimento del grado di
sottotenente del Corpo della Guardia di finanza e' correlato alla
positiva partecipazione al corso quadriennale di formazione come per
la Polizia di Stato, la nomina a vice commissario consegue dopo lo
svolgimento del corso quadriennale (art. 8 del d.P.R. 24 aprile 1982,
n. 341).
Inoltre, sempre ad avviso dell'Avvocatura, lo scorrimento in senso
verticale, seppure nella sola progressione economica, comporta il
travolgimento della disciplina della "dirigenza militare" (art. 142
della legge n. 312 del 1980); mentre la perequazione per i
trattamenti retributivi degli ufficiali rispetto ai sottufficiali e'
garantita dalla completa disciplina di settore.
Da ultimo, la normativa indicata dai ricorrenti che prende in
considerazione il grado di sottotenente si riferisce ad indennita'
sganciate dalle specifiche funzioni che il grado ricomprende.
Considerato in diritto
1. - Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione II,
con ordinanza del 17-31 gennaio 1996, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 43, diciassettesimo comma,
della legge 1 aprile 1981, n. 121 e della tabella c, della legge 1
aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento dell'Amministrazione della
pubblica sicurezza) e della tabella c) allegata a detta legge, come
sostituita dall'art. 9 della legge 12 agosto 1982, n. 569
(Disposizioni concernenti taluni ruoli del personale della Polizia di
Stato e modifiche relative ai livelli retributivi di alcune
qualifiche e all'art. 79 della legge 1 aprile 1981, n. 121), nella
parte in cui non consentono di individuare la corrispondenza delle
funzioni dei sottotenenti della Guardia di finanza con quelle degli
appartenenti al ruolo dei commissari della Polizia di Stato.
Secondo il giudice rimettente, la mancata previsione del grado di
sottotenente della Guardia di finanza, stadio iniziale in cui si
articola la carriera militare (come ufficiale) del Corpo, oltre a
violare il principio di equiparazione del trattamento economico di
tutte le forze di polizia, previsto dall'art. 43, sedicesimo comma,
della legge n. 121 del 1981, da' vita al vizio di irrazionalita'
della norma in relazione all'art. 3 della Costituzione, dal momento
che altre disposizioni normative - che fungono in modo unitario da
tertium comparationis - hanno esteso i trattamenti indennitari
spettanti al vice commissario del ruolo dei commissari ai
sottotenenti (artt. 2 della legge 20 del ruolo dei commissari
sottotenenti (artt. 2 della legge 20 marzo 1984, n. 34, e 6 del d.-l.
21 settembre 1987, n. 387, convertito in legge 20 novembre 1987, n.
472).
Inoltre, sotto altro profilo, la norma censurata e' altresi'
affetta, secondo il giudice a quo, dal vizio di irragionevolezza in
relazione all'art. 97 della Costituzione, poiche' l'equiparazione del
trattamento economico sottintende la previsione di tutte le possibili
qualifiche e di tutti i possibili gradi dei diversi ordinamenti dal
legislatore presi in considerazione dal legislatore, non
giustificandosi il vuoto normativo conseguente alla pretermissione
del grado iniziale della carriera (di ufficiale) della Guardia di
finanza, se non come indice sintomatico della violazione del
principio di buona amministrazione.
2. - La questione e' priva di fondamento.
Preliminarmente, va precisato che la legge 1 aprile 1981, n. 121,
oltre a smilitarizzare ed innovare l'assetto del Corpo delle guardie
di pubblica sicurezza e di quello della Polizia femminile (peraltro
con il loro scioglimento), mediante l'introduzione di una serie di
norme organizzative e di un nuovo ordinamento della Polizia di Stato,
ha fissato il principio di equiparazione del trattamento economico
(art. 43, sedicesimo comma), di tutte le forze di polizia, sia ad
ordinamento civile che militare senza distinzione, compresi il Corpo
della Guardia di finanza, il Corpo degli agenti di custodia (ora
Corpo di polizia penitenziaria) e il Corpo forestale dello Stato.
La equiparazione economica e' stata attuata attraverso
l'estensione, in via di principio e in modo permanente e generale,
del trattamento economico, previsto per il personale della Polizia di
Stato (da fissarsi, con esclusione dei dirigenti, sulla base di
accordi), all'Arma dei carabinieri e agli altri Corpi suindicati
previsti dal primo e secondo comma dell'art. 16 (art. 43, sedicesimo
comma).
Nello stesso tempo e' stata stabilita (art. 43, diciassettesimo
comma, della legge n. 121 del 1981) in forza della tabella allegata
alla stessa legge n. 121 - poi sostituita dalla tabella c) allegata
alla legge 12 agosto 1982, n. 569 - una equiparazione tra gradi e
qualifiche del precedente ordinamento della polizia e rispettivamente
qualifiche del nuovo ordinamento della Polizia di Stato e gradi del
personale delle altre forze di polizia.
La normativa in esame detta nel contempo un nuovo ordinamento della
pubblica sicurezza (tale e' anzi il titolo della legge), come
amministrazione ad ordinamento speciale con organizzazione ripartita
a base centrale, nell'ambito del Ministero dell'interno - con
attribuzione al Ministro del potere di coordinamento - e periferica,
con compiti e funzioni di forza di polizia (art. 1 e seguenti della
legge n. 121 del 1981) in materia di ordine e sicurezza pubblica. Ma
detta legge, lungi dal perseguire l'intento di modificare
(unificandoli) gli ordinamenti delle varie forze di polizia, mantiene
invece gli assetti normativi specifici, "fermi restando i rispettivi
ordinamenti e dipendenze" dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della
guardia di finanza (art. 16, primo comma) e "fatte salve le
rispettive attribuzioni e le normative dei vigenti ordinamenti" del
Corpo degli agenti di custodia (ora Corpo della polizia
penitenziaria) e del Corpo forestale dello Stato.
Pertanto e' rimasta disciplinata dalla preesistente (e
differenziata) normativa tutta la parte ordinamentale relativa alle
varie Forze di polizia (diverse dalla Polizia di Stato) comprese le
modalita' di arruolamento nei vari ruoli, le dipendenze, i gradi e le
qualifiche, i sistemi di avanzamento, i limiti di eta' correlati alle
rispettive posizioni degli appartenenti alle varie forze di polizia.
Diversamente dalla Polizia di Stato, che ha avuto con la legge n.
121 del 1981 un nuovo assetto e ordinamento a carattere civile
(peraltro non esaustivo), per le altre forze di polizia lo stato
giuridico del personale e gli aspetti organizzativi e funzionali dei
vari corpi, sono stati non solo sottratti all'ambito dispositivo
della predetta legge, ma anzi presupposti nelle loro specifiche
peculiarita' dalla anzidetta nuova normativa, che concerne, per
quanto interessa i profili oggetto della questione in esame,
unicamente gli aspetti relativi al trattamento economico, come
confermato dall'art. 43 e dalla tabella allegata alla legge n. 121
del 1981.
D'altra parte non puo' negarsi che le funzioni a tutela dell'ordine
pubblico e della sicurezza pubblica, anche se altamente qualificanti,
costituiscano soltanto un aspetto dei compiti di polizia, essenziali
per la Polizia di Stato e l'Arma dei carabinieri (forza armata in
servizio permanente di pubblica sicurezza) e concorrenti per la
Guardia di finanza ("per il concorso al mantenimento dell'ordine e
della sicurezza pubblica": art. 16, primo comma, della legge n. 121
del 1981; art. 1, secondo comma, della legge 23 aprile 1959, n. 189,
recante "Ordinamento del Corpo della Guardia di finanza"). Invece
dette attribuzioni (tutela dell'ordine e sicurezza pubblica) vanno ad
integrare una funzione eventuale e concorrente per il Corpo di
polizia penitenziaria e per il Corpo forestale dello Stato, che "sono
altresi' forze di polizia e possono essere chiamati a concorrere
nell'espletamento di servizi di ordine e sicurezza pubblica" (art.
16, secondo comma, della legge n. 121 del 1981). Nello stesso tempo
tutte (senza discriminazione) le forze di polizia possono essere
utilizzate "anche per il servizio di pubblico soccorso", compito
egualmente essenziale per una polizia moderna al servizio dei
cittadini (artt. 16, terzo comma e 24, della legge n. 121 del 1981).
Per tutte le forze di polizia, eccetto la Polizia di Stato, sono
rimasti invariati i compiti e le funzioni che caratterizzano la
specificita' di ciascun Corpo e, conseguentemente, l'ordinamento
(civile e militare).
In realta', proprio in considerazione delle diversita'
ordinamentali delle varie forze di polizia, l'unico aspetto
immediatamente unificante della legge n. 121 del 1981 e' dato dalla
richiamata estensione (automatica e normativa con effetti di rinvio
mobile) del trattamento economico del personale della Polizia di
Stato agli appartenenti alle altre forze di polizia.
Deve, tuttavia, essere chiarito che questo trattamento economico,
previsto con effetto generale per tutte le forze di polizia, subisce
(oltre le differenziazioni dipendenti nello stesso sistema dallo
svolgimento di funzioni collegate a specifiche indennita') i riflessi
sostanziali derivanti dalle diverse forme di progressione nelle
qualifiche e nei gradi, anche se l'omogeneizzazione economica era
destinata ad affinarsi nel corso del tempo, nell'obiettivo di
perseguire l'effettivo equilibrio di trattamenti che presuppone
l'eliminazione di differenze o carenze di meccanismi di progressione
in taluni ordinamenti.
3. - Occorre inoltre sottolineare che l'unificazione del
trattamento economico mediante estensione, alle altre forze di
polizia, di quello previsto per la Polizia di Stato e' per sua natura
generale e non destinato a creare vuoti normativi, integrandosi con
la preesistente normativa e con quella sopravvenuta (atteso il
carattere del rinvio) per quanto non espressamente disciplinato dalla
legge n. 121 del 1981 e successive integrazioni.
4. - Sotto altro profilo, in un'ottica piu' aderente alla questione
dedotta all'esame, e' necessario sottolineare ulteriormente che per
la Guardia di finanza parte integrante delle forze armate dello Stato
e della forza pubblica, alle dirette dipendenze del Ministro delle
finanze (art. 1 della legge 23 aprile 1959, n. 189), con compiti
primari individuati essenzialmente nell'attivita' di prevenzione e
repressione delle evasioni e delle violazioni finanziarie (in senso
ampio comprendente l'ambito tributario statale), di vigilanza in mare
per fini di polizia finanziaria, nonche' nei limiti stabiliti dalle
singole leggi, sull'applicazione delle disposizioni di interesse
politico-economico, sono previsti correlati poteri di indagine e di
controllo (potere di accesso, di richieste di notizie e di verifiche
fiscali), come attivita' indispensabile di amministrazione tributaria
intesa all'acquisizione (istruttoria) di tutti gli elementi utili
alla successiva determinazione del debito di imposta e delle
eventuali conseguenti sanzioni, con carattere strumentale rispetto al
provvedimento di accertamento attribuito alla competenza degli uffici
finanziari.
Tali funzioni peculiari (rispetto alle altre forze di polizia)
caratterizzano, anche sotto il profilo organizzativo, la struttura,
la configurazione e la preparazione attitudinale come forza di
polizia ad ordinamento militare, in una valutazione compiuta dal
legislatore di necessaria corrispondenza, per il buon andamento, tra
compiti, poteri coercitivi ed ordinamento (aspetti riuniti in una
inseparabile connessione e interdipendenza) in uno dei settori piu'
delicati nell'attuale configurazione dello Stato, quale quello della
polizia in campo finanziario-tributario; cio' risulta in modo piu'
appariscente e storicamente primigenio per i compiti di vigilanza dei
confini e di prevenzione e repressione del contrabbando.
Il che impone una selezione attitudinale, una preparazione e una
formazione professionale corrispondente ai compiti, alle funzioni
peculiari della Guardia di finanza e al correlativo tipo di
ordinamento militare (sul carattere "intrinsecamente militare" del
Corpo della Guardia di finanza, v. sentenza n. 30 del 1997).
Proprio con riferimento alle anzidette esigenze, nel sistema
normale di accesso al ruolo ufficiali in s.p.e. della Guardia di
finanza, il grado iniziale di sottotenente, piu' che
contraddistinguere il tipo di mansioni esercitate, si riconnette
ordinariamente ad un particolare status, conseguente alla
partecipazione, nell'ambito del corso quadriennale di formazione
presso l'Accademia della Guardia di finanza, ad un periodo di corso
di applicazione, decorrente, ai sensi degli artt. 1 e 2 della legge
29 maggio 1967, n. 371 (Disposizioni sul reclutamento degli
ufficiali in servizio permanente della Guardia di finanza),
dall'inizio del secondo biennio del corso.
Agli allievi del corso di formazione, articolato in due bienni, in
esito al positivo superamento del primo biennio, viene attribuito il
grado di sottotenente.
Infatti, secondo la scansione tipica che tradizionalmente
contraddistingue il reclutamento degli ufficiali in s.p.e. delle
forze armate, solo al termine del corso quadriennale, dopo aver
superato il corso d'applicazione e quindi acquisito il livello di
preparazione superiore (paragonabile a quello necessario per il
conseguimento del diploma di laurea), l'ufficiale viene promosso al
grado di tenente (cfr. art. 64 della legge 12 novembre 1955, n. 1137,
recante "Avanzamento degli ufficiali dell'Esercito, della Marina e
dell'Aeronautica", applicabile agli ufficiali della Guardia di
finanza in base al disposto dell'art. 1 della legge 24 ottobre 1966,
n. 887, recante "Avanzamento degli ufficiali della Guardia di
finanza", salve le successive norme speciali per la Guardia di
finanza).
Del resto, su un piano piu' generale, deve essere posto in rilievo
che nell'ordinamento militare il grado di tenente e' previsto
normalmente come grado iniziale per quei ruoli di ufficiale in s.p.e.
per i quali viene richiesto come requisito di accesso il possesso di
laurea specifica (v., ad es., ruolo del servizio sanitario
dell'Esercito, ufficiali medici, ufficiali chimici farmacisti; ruolo
del servizio di commissariato, ufficiali commissari; ruolo del
servizio veterinario; ruolo medici del Corpo sanitario della Marina).
5. - Sulla base delle predette considerazioni risulta non in
termini il richiamo alla sentenza n. 277 del 1991 della Corte, avente
ad oggetto la mancata individuazione nella tabella di cui si discute
della qualifica di ispettore di polizia, che doveva costituire, nel
presupposto di omologia di funzioni espletate dai sottufficiali
dell'Arma dei carabinieri, il parametro di riferimento per il
trattamento economico di questi ultimi: si disputava infatti sulla
"equiparazione ai soli fini del trattamento economico dei
sottufficiali dell'Arma dei carabinieri, senza alcuna incidenza
sull'ordinamento della loro carriera".
La sentenza invocata si basava sul principio della tendenziale
corrispondenza del trattamento economico al tipo di funzioni
esercitate, cui doveva uniformarsi la tabella di equiparazione in
base al "criterio funzionale, perche' il solo idoneo a rendere
omogeneo, sotto il denominatore comune delle funzioni, il trattamento
economico del personale inquadrato nei rispettivi apparati secondo
articolazioni diverse". Ma la ragione della dichiarata illegittimita'
costituzionale, contenuta nella citata sentenza, era stata
ripetutamente collegata alla "irragionevolezza dell'esclusione dalla
tabella delle qualifiche degli ispettori di polizia e
conseguentemente della avvenuta equiparazione retributiva di tutti i
gradi dei sottufficiali dei carabinieri soltanto al ruolo dei
sovrintendenti di polizia perche', non risultando che cio' sia
avvenuto sulla base di un criterio collegato alla corrispondenza
delle funzioni, va ravvisata un'intima contraddizione tra la norma
(art. 43, diciassettesimo comma, della legge n. 121 del 1981) che
rinvia alla tabella e quest'ultima, che non risponde allo scopo per
cui e' prevista".
Questa Corte aveva sottolineato che la tabella risultava "compilata
in modo tale da non permettere di stabilire, anche a causa delle
omissioni prima ricordate, se l'esclusione delle qualifiche degli
ispettori dalla comparazione con i gradi dei sottufficiali dei
carabinieri sia avvenuta in ragione di una effettiva specificita'
delle funzioni connesse a quelle qualifiche perche' ritenute non
assimilabili a quelle dei predetti sottufficiali".
D'altro canto, caratterizzante la posizione dei sottufficiali dei
carabinieri (a parte la tradizionale unitarieta' delle funzioni di
polizia di sicurezza) era la precedente equiparazione di gradi, cui
seguiva una comparazione di funzioni. Infatti la normativa esistente
prima dell'entrata in vigore della legge del 1981, assicurava la
corrispondenza del trattamento economico degli appartenenti al corpo
delle guardie di pubblica sicurezza in base ad un parametro omogeneo,
costituito dai gradi militari, in cui ciascuna forza si articolava,
mentre la legge n. 121 del 1981 prevede ruoli (agenti, assistenti,
sovrintendenti, ispettori, commissari e dirigenti), ciascuno
caratterizzato dal tipo di mansioni o di funzioni.
Nel giudizio in cui e' stata emessa la richiamata sentenza n. 277
del 1991 si richiedeva alla Corte un intervento duplice: "da un
canto, di carattere caducatorio nei confronti della nota in calce
alla tabella, cosi' eliminando dall'ordinamento la dichiarazione di
non corrispondenza che vi si legge; e dall'altro, di carattere
additivo (non ritenuto ammissibile dalla Corte) per effetto del
quale, in seguito alla dichiarazione di illegittimita' costituzionale
della mancata equiparazione economica", gli interessati avrebbero
potuto conseguire il trattamento economico superiore.
L'anzidetta sentenza riteneva necessarie "ulteriori specifiche
valutazioni relative alla comparazione delle mansioni dei
sottufficiali dei carabinieri e di quelle dei soprintendenti e
ispettori della Polizia di Stato", mentre solo sulla base della
giurisprudenza amministrativa e' stato ritenuto che, per effetto
della pronuncia di illegittimita' costituzionale, fosse venuto a
riespandersi il principio di equiparazione secondo omogeneita' di
funzioni, sempre con riferimento alle due forze di polizia in esame.
In sede di conversione del d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5, convertito,
con modificazioni, nella legge 6 marzo 1992, n. 216, e' stato fatto
valere il principio di omogeneizzazione anche per il personale delle
corrispondenti categorie delle altre forze di polizia, compresa la
Guardia di finanza (sentenza n. 455 del 1993).
6. - Invece, la questione oggetto di esame in questa sede non puo'
coinvolgere il profilo funzionale, dato che il sottotenente in s.p.e.
della Guardia di finanza, grado iniziale che (nel reclutamento
normale) si consegue dopo il primo biennio del corso di formazione,
ordinariamente e' tenuto a svolgere compiti di studio e di
addestramento, con livello di funzioni e grado che non si diversifica
dal precedente assetto di equiparazione di trattamento economico di
livello certamente inferiore a quello dei tenenti (equiparati a
commissari di prima qualifica, ora vice commissari).
Sul piano della comparazione con il ruolo della Polizia di Stato
deve, inoltre, essere precisato che la qualifica di "commissario 1
qualifica" (vice-commissario della Polizia di Stato), prevista dalla
tabella c) della legge n. 121 del 1981, del 1981, si raggiunge
attraverso due vie: la prima presuppone l'esito positivo del concorso
per il quale e' necessario il possesso del diploma di laurea ed il
successivo superamento del corso di formazione della durata di nove
mesi (artt. 55 e 56 della legge n. 121 del 1981). La seconda,
alternativamente (anche se, di fatto, in tempo recente non sono state
indette nuove procedure) presuppone, dopo il superamento del concorso
di ammissione (distinto dal precedente) per chi e' in possesso del
diploma di maturita', la frequenza del corso quadriennale presso
l'Istituto superiore di Polizia (finalizzato al conseguimento di
laurea) ed il successivo corso di formazione della durata di nove
mesi, solo al termine del quale vi e' la nomina a "vice commissario".
Per questa seconda modalita' di accesso alla carriera, al termine
del primo biennio gli allievi, superati gli esami ed ottenuto il
giudizio di idoneita', conseguono, in forza dell'art. 13 del d.P.R.
24 aprile 1982, n. n. 341, la nomina ad aspiranti vice-commissari, ai
quali possono essere equiparati i sottotenenti della Guardia di
finanza frequentatori del secondo biennio presso l'Accademia,
accomunati dal normale svolgimento di compiti di studio e di
addestramento.
7. - In definitiva l'ordinanza del giudice a quo parte da un
erroneo presupposto, cioe' che il livello del grado iniziale di
ufficiale in s.p.e. e di funzioni direttive nelle forze di polizia
debba coincidere ed attestarsi al grado di tenente, con un
conseguente scorrimento, e non tiene conto delle diverse modalita' di
accesso, qualita' e titoli richiesti dalla legge secondo i singoli
ordinamenti (e in taluni casi anche nell'ambito dello stesso Corpo di
polizia), basate su requisiti attitudinali e modi di formazione e
addestramento differenti.
E' evidente che il sottotenente della Guardia di finanza non poteva
essere inserito nel quadro retributivo di equiparazione sullo stesso
piano del commissario 1 qualifica, al quale invece veniva (ed e')
equiparato il tenente (che consegue tale grado dopo il superamento
del secondo biennio: con l'inizio del corso di applicazione).
Nello stesso tempo non puo' mancarsi di rilevare che lo status di
aspirante vice commissario, allievo che attende a compiti di studio
ed addestramento professionale, corrisponde a quello del grado di
sottotenente della Guardia di finanza.
Ne' tantomeno sarebbe ipotizzabile per la Guardia di finanza uno
scorrimento in senso verticale, anche se nella sola progressione del
trattamento economico, nel grado di tenente, di capitano e di
maggiore della Guardia di finanza, sia perche' in contrasto con
l'assetto normativo (tabellare) testuale, sia perche' si produrrebbe
una ingiustificata perturbazione dei livelli e della disciplina della
"dirigenza", con un ingiustificato innalzamento di un livello e
alterazione di un preesistente e necessario equilibrio normativo ed
economico dell'intero settore civile e militare.
Giova a questo riguardo sottolineare la crescente preoccupazione
del legislatore di non alterare equilibri tra i vari ordinamenti
militari, tanto da procedere contestualmente, anche se con separati
atti, alla determinazione dei diversi trattamenti economici (v.
d.lgs. 12 maggio 1995, n. 195, recante "Procedure per disciplinare i
contenuti del rapporto di impiego del personale di Polizia e delle
Forze armate", emanato in attuazione della legge 29 aprile 1995, n.
130 e dell'art. 2 della legge 6 marzo 1992, n. 216 e i recenti
d.P.R. 10 maggio 1996, nn. 359 e 360).
8. - La mancata menzione del sottotenente in tabella non deriva da
una sorta di "ignoranza" della previsione normativa del livello, ne'
tantomeno da una irragionevole esclusione (in questo consiste una
delle differenze con la fattispecie dei sottufficiali di cui alla
sentenza n. 277 del 1991), ma dalla consapevolezza di salvaguardare
la situazione preesistente (confermando le diversita' ordinamentali)
e, al contempo, di preservare la normativa che consentiva di
determinare autonomamente il trattamento economico e la
corrispondenza con l'omologo livello della Polizia, anch'esso non
menzionato in tabella, senza alcun contrasto con il principio di
equiparazione (art. 43, sedicesimo comma, della legge n. 121 del
1981).
Del resto il principio di equiparazione del trattamento economico
nel settore, la cui normativa dettata per la Polizia di Stato assume,
anche alla luce della legislazione successiva alla legge n. 121 del
1981, il carattere di normativa generale per tutte le forze di
polizia, e' idoneo come tale a coprire ogni eventuale vuoto
normativo.
Una valutazione comparativa dell'assetto dei corpi di polizia, ad
ulteriore dimostrazione delle peculiarita' di ciascun ordinamento
nella fondamentale omogeneita' di trattamento economico, porta a
mettere in rilievo che il periodo di servizio con il grado di
sottotenente (o equiparato) e' ormai (dopo un'iniziale incertezza
interpretativa) considerato dalla giurisprudenza computabile ai fini
del particolare beneficio di attribuzione di
trattamentoesclusivamente economico rispettivamente di primo
dirigente (15 anni senza demerito nel ruolo) e di dirigente superiore
(25 anni), da ritenersi applicabile a tutte le forze di polizia. Cio'
anche se il personale che accede al concorso in base a laurea si
trova ad entrare nel Corpo con ritardo rispetto a quello proveniente
da accademia.
9. - Venendo specificamente ai particolari profili di
incostituzionalita' accomunati dal giudice rimettente sotto il
denominatore dell'irragionevolezza, occorre rilevare che non e'
configurabile violazione dell'art. 3 della Costituzione per il fatto
che il grado di sottotenente sia stato preso in considerazione dal
legislatore con altre disposizioni che estendono o assimilano
specifici trattamenti economici spettanti ai vice commissari del
ruolo dei commissari.
Dette previsioni, di cui agli artt. 2, sesto comma, della legge 20
marzo 1984, n. 34 e 6 del d.-l. 21 settembre 1987, n. 387, convertito
in legge 20 novembre 1987, n. 472, riguardano l'indennita'
pensionabile, che ha sostituito l'indennita' per servizio di istituto
disciplinata dalla legge 23 dicembre 1970, n. 1054, nonche' l'assegno
personale di funzione previsto dall'art. 143 della legge 11 luglio
1980, n. 312, cioe' non gia' il trattamento economico complessivo,
ma la corresponsione di emolumenti che possono prescindere dalle
mansioni specifiche esercitate, essendo riconducibili ad altri
presupposti come la mera anzianita' di servizio.
D'altro canto non e' affatto irrazionale che nell'ambito del
pubblico impiego determinate voci retributive o indennita'
particolari vengano fissate dal legislatore in maniera uniforme per
personale appartenente a livelli differenti, purche' ovviamente non
vi siano appiattimenti retributivi complessivi.
Infatti una medesima indennita' (di eguale ammontare lordo) puo'
essere prevista per il personale di diversa qualifica e grado, anche
se appartenente a ruoli diversi (cfr. da ultimo, artt. 4 e 37 del
d.P.R. 31 luglio 1995, n. 395).
Quanto al preteso carattere discriminatorio della norma che
pretermette il grado di sottotenente della Guardia di finanza, va
anzitutto considerato che e' l'intero livello corrispondente a
sottotenente, compreso quello ora denominato aspirante vice
commissario, a non essere menzionato, sicche' non sussiste alcuna
sperequazione, sotto tale profilo, in pregiudizio della Guardia di
finanza.
Del resto, come gia' sottolineato, non esiste un vuoto normativo,
ne' e' ravvisabile alcuna irragionevolezza nella previsione di
trattamenti economici differenziati rispetto a livelli e funzioni
differenti, mentre non si puo' ravvisare un difetto di razionalita'
in trattamenti diversi nelle fasi di formazione iniziale,
caratterizzate da prevalenza di attivita' di studio e
specializzazione professionale e a seconda dei relativi livelli.