Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente
pro-tempore della Giunta regionale, on. dr. Roberto Formigoni,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto,
ed in virtu' di deliberazione di autorizzazione a stare in giudizio
dagli avv. proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed
elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in Roma,
lungotevere delle Navi n. 30;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri a seguito e per
l'effetto del O.M. Sanita' prot. 600.8/VEET/24436/AG/112/635 "Norme
transitorie per la indentificazione degli animali della specie bovina
e bufalina", pervenuta alla regione Lombardia il 27 febbraio 1997,
nonche' della nota telegrafica spedita il 21 febbraio 1997 e
pervenuta il 24 febbraio, a firma del direttore generale Dipartimento
alimentazione nutrizione sanita' pubblica veterinaria del Ministero
della Sanita' pervenuta il 24 febbraio 1997.
1. - Con d.P.R. 30 aprile 1996, n. 137, regolamento recante norme
per l'attuazione della direttiva 92/102/CEE relativa
all'identificazione e alla registrazione degli animali, e' stata
introdotta una complessa e articolata disciplina delle modalita' di
identificazione e registrazione degli animali.
Il sistema ivi completato prevede anzitutto un elenco delle aziende
che detengono animali, gestito dai servizi veterinari delle USL;
contempla inoltre la tenuta di registri aziendali, particolarmente
completi per gli animali della specie bovina e bufalina (art. 3,
comma 2), ma soggetti a formalita' anche per le specie ovina, caprina
e suina.
L'art. 4 del regolamento contempla un meccanismo di
indentificazione degli animali attraverso la apposizione di marchio
di indentificazione a cura e spese dell'azienda di origine. Lo stesso
articolo disciplina i materiali e la conformazione del marchio (comma
3), i casi di rimovibilita' o sostituibilita' (comma 4), i caratteri
del marchio con particolare riguardo alle specie bovina e bufalina
(all. I), l'assegnazione e la distribuzione dei marchi auricolari da
parte delle USL (art. 5), la tempistica dell'apposizione del marchio
(art. 6).
Tale normativa non e' stata a suo tempo impugnata dalla regione
ricorrente per sua consapevole scelta, nonostante numerosi profili di
dubbia legittimita' costituzionale: ad esempio, si sarebbe potuto
lamentare il ricorso alla forma del regolamento per la adozione di un
atto che ha caratteri sostanziali di indirizzo e coordinamento; si
sarebbe altresi' potuto lamentare il fatto che la normativa si
indirizzasse direttamente alle USSL. aggirando il livello regionale,
e che non lasciasse alcun margine di discrezionalita' ne' alcuno
spazio di autonomia alle eventuali determinazioni regionali.
La regione Lombardia ha tuttavia ritenuto di non proporre
impugnazione, confidando in una rapida e non troppo lesiva attuazione
della disciplina.
In epoca successiva, e piu' precisamente con la circolare 14 agosto
1996 n. 11 (Gazzetta Ufficiale n. 250 del 24 ottobre 1996: cfr. all.
2), il Ministero della sanita' ha ritenuto di adottare una disciplina
attuativa del regolamento, a carattere estremamente dettagliato,
denominandolo "norme tecniche di indirizzo per l'applicazione del
d.P.R. 30 aprile 1996, n. 317". Tale disciplina, troppo analitica per
essere riassunta in questa sede, contiene ulteriori prescrizioni in
ordine alla marca auricolare a punzonatura, che viene addirittura
descritta nelle figure A e B dell'allegato 6.
La circolare configura espressamente a piu' riprese un regime
transitorio (cfr. in particolare la seconda colonna di pag. 32, che:
a) demanda alle regioni e province autonome di stabilire tempi e
modi di applicazione omogenea del provvedimento sul proprio
territorio;
b) consente per la prima fase attuativa del decreto del
Presidente della Repubblica n. 317/1996, l'utilizzo temporaneo di
contrassegni gia' "ufficialmente riconosciuti" validi per
l'identificazione degli animali a fini di profilassi delle malattie
infettive;
c) consente eccezionalmente, sino a completa attuazione del
sistema di indentificazione a regime, l'apposizione di marchi in uso
sui capi iscritti a libri genealogici), di ovvio contemperamento
delle esigenze della nuova disciplina con prassi preesistenti ed
esigenze locali.
La regione Lombardia non ha proposto impugnazione neppure contro
tale ulteriore atto, ritenendo anche qui preferibile alla difesa
rigorosa della propria sfera di competenza una ragionevole attuazione
della nuova disciplina.
2. - Il telegramma pervenuto il 24 febbraio, tuttavia, stabilisce
ora che l'utilizzo della marca auricolare per bovini a punzonatura
del tipo 6B della circolare n. 11 sara' consentita esclusivamente
fino al 31 dicembre 1997.
L'ordinanza ministeriale pervenuta il 27 febbraio contiene
prescrizioni ulteriormente lesive della sfera regionale di
competenza, e in particolare:
a) le regioni e le province autonome sono tenute con effetto
immediato ad avvalersi esclusivamente, per l'acquisizione dei marchi
auricolari, del centro di referenza nazionale di epidemiologia,
programmazione e informazione, individuato nell'Istituto
zooprifilattico sperimentale dell'Abruzzo e del Molise "G. Caporale"
di Teramo;
b) a tale centro vanno altresi' forniti dalle Regioni tutti i
dati relativi alla applicazione del D.P.R. n. 317/1996; c. le
modalita' e la frequenza di trasmissione dei dati sono concordate tra
le aziende USSL, il Centro di referenza, l'Aima, il Dipartimento
alimenti, nutrizione e sanita' pubblica veterinaria del Ministero
della sanita', il Ministero delle risorse agricole, alimentari e
forestali;
c) il periodo transitorio viene sostanzialmente dichiarato
concluso.
Gli atti impugnati configurano una lesione della sfera di
competenza costituzionalmente assegnata alle Regioni, per i seguenti
motivi di
D i r i t t o
Violazione degli artt. 11, 97, 117, 118 e 119 Cost. Violazione del
d.P.R. n. 317/1996. Violazione del testo unico n. 358/1992.
Violazione di precedenti atti di indirizzo e coordinamento.
Tanto il decreto del Presidente della Repubblica n. 317/1996 quanto
la circolare interpretativa n. 11/1996 contemplano l'utilizzo delle
marche a punzonatura per il bestiame bovino per un periodo
transitorio di durata non determinata. Tale determinazione e' del
tutto ragionevole per una pluralita' di motivi: non e' pregiudicato
il passaggio al sistema di identificazione da utilizzarsi a regime;
la tecnica della punzonatura e' pacificamente preferibile in numerose
situazioni economico-geografiche, con particolare riguardo ad aree di
montagna con numerose aziende di piccole dimensioni; l'integrale
informatizzazione dell'anagrafe bovina comporta rilevanti tempi
tecnici, oltre ad una puntuale intesa tra allevatori, USL e enti
locali; la conclusione del periodo di utilizzo della punzonatura ben
puo' e deve essere lasciata a determinazioni locali, verosimilmente
regionali. Alla amministrazione regionale dovrebbe dunque essere
lasciata la competenza a determinare la durata del regime transitorio
della individuazione dei capi bovini e bufalini mediante punzonatura.
Cosi' d'altronde prescrivevano sia il regolamento che la sua
interpretazione ministeriale, sino alla recente ordinanza.
Viceversa, gli atti impugnati mettono arbitrariamente e
uniformemente fine al regime transitorio con termini brevissimi,
limitati all'anno solare in corso, con l'effetto anzi tutto di
trascurare ogni peculiarita' economico-produttiva locale e di
comprimere le competenze amministrative regionali, gia' ampiamente
ridotte dal regolamento e dalla circolare, pur accettate dalle
regioni pro bono pacis e per la speranza di una attuazione non
invasiva delle prerogative regionali. Le regioni hanno tuttavia un
perdurante, se non accresciuto, interesse ad azionare lo strumento
del conflitto di attribuzione per lagnarsi dell'uso a fini di
indirizzo e coordinamento di atti amministrativi adottati in forma
semplificatissima e privi del fondamento normativo primario che la
giurisprudenza costante di codesta ecc.ma Corte ha da sempre
prescritto. L'esercizio, in precedenti occasioni non contestato da
parte regionale, di una potesta' di indirizzo e coordinamento
impropria e esclusiva della autonomia e della discrezionalita'
regionali non abilita certamente lo Stato a nuovi esercizi
ulteriormente impropri e anzi ancora piu' semplificati della stessa
potesta' in ancor piu' grave assenza di fondamento legislativo.
Ma, non pago di questa ulteriore accelerazione sul terreno della
non necessaria uniformita', perseguita non mediante atti di indirizzo
e coordinamento rispettosi del principio di legalita', ma a colpi di
ordinanza e circolare ministeriale, il Ministero introduce non solo
una uniforme conclusione del regime transitorio, ma modalita'
gestionali del regime transitorio del tutto incredibili.
In altre parole, delle due l'una: o gli atti impugnati pretendono
di qualificarsi come di indirizzo e coordinamento, e allora la
violazione del principio di legalita' e' clamorosa; ovvero sono
adottati in forma semplificata in quanto meri atti amministrativi,
ipotesi piu' plausibile, in questo caso essi si caratterizzano
altresi' per la violazione e falsa applicazione degli stessi atti
precedenti di indirizzo e coordinamento.
Tornando al contenuto della disciplina, sino ad oggi non e' mai
stato in dubbio che il costo dei punzoni auricolari e della loro
applicazione fosse a carico degli allevatori, trattandosi di
limitazione all'iniziativa economica dettate da motivi di evidente
utilita' sociale, sotto il profilo dell'igiene e della salute. A
nulla rilevava poi che provvidenze nazionali, a carico del bilancio
statale, venissero selettivamente riconosciute agli allevatori, come
ad esempio nel caso dei contributi alle associazioni provinciali in
vista della gestione dei libri genealogici del bestiame di razza.
Viceversa, gli atti impugnati impongono ora alle Aziende USL
l'acquisto diretto e la distribuzione agli allevatori del materiale
necessario. Il che significa che i costi relativi sono a carico
delle stesse aziende USL, e dunque del fondo sanitario regionale.
Sotto questo profilo, la vocazione accentratrice e uniformante del
ministero si combina con l'addebito di un costo alla finanza
regionale, in assenza di qualunque previsione legislativa di
riferimento.
Si potrebbe aggiungere, sul piano della coerenza, che stupisce che
la stessa autorita' ministeriale che pratica una politica di risparmi
all'osso su altri versanti di spesa, dal taglio del prezzo dei
farmaci al convenzionamento con i medici generici e specialistici,
addebiti al sistema sanitario costi rilevanti con tanta disinvoltura
e in assenza di copertura finanziaria e legislativa. Ma queste
considerazioni sono forse marginali. Rimane tuttavia il fatto che,
coerenza ministeriale a parte, sussiste un problema di addossamento
non normativamente autorizzato di spese.
Ma, come se non bastasse, gli atti impugnati contengono un'altro
grave arbitrio. Essi prescrivono alle aziende USL di avvalersi per
l'approvvigionamento di un unico fornitore, l'Istituto
zooprofilattico sperimentale dell'Abruzzo e Molise, prescelto dal
Ministero al di fuori di qualunque procedura di evidenza pubblica,
imposta sia dalla normativa europea recepita nell'ordinamento
italiano che dalla disciplina interna in tema di contabilita' dello
Stato. Qui l'ansia uniformatrice del preteso indirizzo e
coordinamento esorbita dall'ambito della violazione del riparto di
compentenza tra Stato e regioni, per investire le piu' elementari
regole di comportamento dei soggetti pubblici nella acquisizione di
beni e servizi.
Di piu', in base all'art. 2 dell'ordinanza, l'Istituto
zooprofilattico sperimentale dell'Abruzzo viene ipso facto promosso
organo del Ministero della sanita' e qualificato centro di referenza,
e con tale istituto si prescrive che i servizi veterinari delle
regioni si rapportino, concordando con esso, oltre che con l'AIMA e
il MIRAAF, le modalita' tecniche e la frequenza della trasmissione
dei dati.
All'arbitrario uso di poteri di indirizzo e coordinamento,
all'addebito di costi alle USL e alla finanza regionale senza titolo
legislativo, all'aggiramento di tutte le procedure previste dalla
normativa statale e comunitaria sui contratti si aggiunge cosi' la
virtuale equiparazione delle regioni ad organi periferici dello
Stato.