Ricorso della regione Lombardia, in persona del Presidente
pro-tempore della Giunta regionale, onorevole dott. Roberto
Formigoni, rappresentata e difesa, come da delega a margine del
presente atto, ed in virtu' di deliberazione di giunta regionale n.
VI/27726 del 18 aprile 1997, di autorizzazione a stare in giudizio,
dagli avvocati proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed
elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultimo, in Roma,
Lungotevere delle Navi n. 30;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge 28 marzo
1997, n. 81, di conversione con modificazioni del d.-l. 31 gennaio
1997, n. 11 ("Misure straordinarie per la crisi del settore
lattiero-caseario ed altri interventi urgenti a favore
dell'agricoltura"), pubblicata in Gazzetta Ufficiale, serie generale
n. 75, del 1 aprile 1997, specificamente nella parte in cui converte
gli art. 01, commi 1 e 2; 1, commi da 36 a 44.
F a t t o
1. - Il regime delle c.d. quote latte, finalizzato al contenimento
della produzione, da anni eccedente nel mercato europeo, e' stato
introdotto in Italia, dopo un lungo contenzioso circa l'effettiva
entita' della produzione interna e la irrogazione delle relative
sanzioni comunitarie, dalla legge 26 novembre 1992, n. 468.
Tale testo normativo, dopo aver demandato, all'art. 2, comma 2, la
redazione di elenchi dei produttori titolari di quota e la loro
pubblicazione in appositi bollettini all'azienda di Stato per gli
interventi nel mercato agricolo, (AIMA), all'art. 2, comma 2,
limitatamente ai produttori di associazioni aderenti alla UNALAT,
dispone la articolazione della quota in due parti: l'una (A),
commisurata alla produzione di latte commercializzata nel periodo
1988-1989; l'altra (B), rapportata alla maggiore produzione
commercializzata nel periodo 1991-1992.
Poiche' peraltro il regolamento CEE del Consiglio n. 804/1968, del
27 giugno 1968, contemplava la periodica rideterminazione delle quote
nazionali spettanti all'Italia, i commi 6-8 dello stesso art. 2,
assegnavano alle regioni il compito di vigilare sulla effettiva
produzione dei singoli operatori e di comunicare all'AIMA per
l'aggiornamento del bollettino le eventuali situazioni di quota
assegnata superiore a quella effettiva, e al Ministro
dell'agricoltura e foreste, acquisito il parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni e sentite le
organizzazioni professionali maggiormente rappresentative, in caso di
eccedenza delle quantita' attribuite ai produttori alla stregua dei
commi 2 e 3 rispetto alle quote nazionali individuate in sede
comunitaria, di stabilire con proprio decreto i criteri generali per
il pieno allineamento con le quote nazionali nell'arco di un
triennio, Lo stesso comma 8 imponeva che, con riferimento alle
riduzioni obbligatorie della quota B, si tenesse conto "dell'esigenza
di mantenere nelle aree di montagna e svantaggiate la maggior
quantita' di produzione lattiera".
2. - Il d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, convertito con
modificazioni in legge 24 febbraio 1995, n. 46, ha poi operato la
riduzione delle quote B per singolo produttore, con l'esclusione
degli operatori delle stalle ubicate nelle zone montane di cui alla
direttiva del Consiglio CEE 75/268 del 28 aprile 1975, da effettuarsi
entro il 31 marzo 1995, con operativita' dalla campagna 1995-1996.
La legge di conversione n. 46/1995 ha innovato il decreto come
segue:
a) ha previsto (art. 2, comma 1, lettera O.a)) la riduzione della
quota A non in produzione, almeno qualora essa ecceda il 50% della
quota A attribuita;
b) dopo avere confermato la riduzione della quota B (lett. a)),
ha escluso (lett. b)) da entrambe le riduzioni i produttori non solo
titolari di stalle ubicate in zone di montagna, ma anche quelli
operanti "nelle zone svantaggiate e ad esse equiparate nonche' nelle
isole";
c) ha consentito (art. 2, comma 2-bis) che i produttori che
abbiano ottenuto, anteriormente all'entrata in vigore della legge n.
468/1992, l'approvazione di un piano di sviluppo o di miglioramento
zootecnico da parte della regione e che lo abbiano realizzato,
possano chiedere la assegnazione di una quota corrispondente
all'obiettivo di produzione indicato nel piano medesimo, in
sostituzione delle quote A e B.
Piu' in generale il decreto-legge n. 727/1994 e la legge n. 46/1995
hanno soppresso la previa consultazione della Conferenza tra Stato e
regioni, rimettendo la istruttoria e la predisposizione del piano di
rientro esclusivamente all'istanza ministeriale.
Inoltre, la normativa ha introdotto un meccanismo di
autocertificazione delle produzioni, in base al quale gli acquirenti
sono autorizzati a considerare i quantitativi autocertificati dai
produttori.
3. - La legge 46/1995 insieme con il decreto-legge convertito
veniva impugnata dalla regione Lombardia con ricorso rubricato n.
22/1995, con allegazione di numerosi profili di incostituzionalita'.
Codesta ecc.ma Corte, a seguito di discussione nella pubblica udienza
del 23 novembre 1995, con decisione n. 520 del 28 dicembre 1995,
accoglieva il predetto ricorso, in una con quello presentato dalla
regione del Veneto e rubricato con n.r.g. 23/1995, sotto il profilo
della incostituzionalita' dell'art. 2, comma 1, della legge, nella
parte in cui non vi si contemplava il parere delle regioni
interessate nel procedimento di riduzione delle quote individuali
spettanti ai produttori di latte bovino.
4. - Il Governo e' poi intervenuto nuovamente con la decretazione
di urgenza nel delicato settore de quo, adottando prima il d.-l. 15
marzo 1996, n. 124 e poi, reiterando il primo, adottando il d.-l. 16
maggio 1996, n. 260, impugnati con ricorsi n.r.g. 18 e 27/1996,
pendenti avanti la ecc.ma Corte per la decisione, indi con il d.-l.
8 luglio 1996, n. 353, del pari impugnato con ricorso n.r.g. 33/1996,
e pure essa in attesa di' decisione, con il d.-l. 8 agosto 1996, n
440, con il d.-l. 6 settembre 1996, n. 463, e infine con i dd.-ll.
23 ottobre 1996, nn. 542 e 552. Tali ultimi due decreti-legge, da
ultimo, sono stati convertiti, rispettivamente, nelle leggi 20
dicembre 1996, n. 642, e 23 dicembre 1996, n. 649, entrambe impugnate
con ulteriori ricorsi, rubricati ai nn. 12/1997 e 14/1997. I
decreti-legge successivi alla legge n. 46 del 1995, appartengono a
due nuove "catene" di decreti reiterati: una saldatasi con la legge
di conversione del decreto-legge n. 542 del 1996 (legge n. 649 del
1996); l'altra saldatasi con la legge di conversione del
decreto-legge n. 552 del 1996 (legge n. 642 del 1996), entrambe, come
si e' detto, impugnate con ricorsi rubricati ai nn. 15/1997 e
13/1997.
La prima catena e' relativa aIle previsi'ani sulle procedure di
compensazione (in particolare, all'eliminazione delle procedure
previste dalla legge n. 468 del 1992, sostituite da una compensazione
nazionale gestita dall'AIMA), nonche' alla modalita' e ai tempi dei
prelievi delle restituzioni. La seconda catena riguarda, un
particolare, la disciplina dei bollettini dei produttori titolari di
quota; 1a fissazione dei criteri di effettuazione della
compensazione; le modalita' della compensazione medesima; la
disciplina dell'abbandono della produzione; i termini per la cessione
delle quote latte.
Queste due catene, ancorche' distinte, sono interconnesse, e - per
le ragioni gia' esposte nei ricorsi sopradescritti - hanno
determinato gravissimi pregiudizi all'autonomia delle regioni in
materia di agricoltura, disegnando uno scenario normativo incoerente
e costituzionalmente illegittimo. L'incoerenza e l'illegittimita'
sono state confermate e aggravate) dalla "saldatura" operata dalle
menzionate leggi nn. 642 e 849 del 1996.
A distanza di pochissimi giorni dalla pubblicazione (nella Gazzetta
Ufficiale, rispettivamente, del 21 e del 23 dicembre 1996, delle
leggi ora ricordate, il legislatore e' nuovamente intervenuto nel
settore della produzione lattiera con la legge 23 dicembre 1996, n.
662 (che, addirittura, ancorche' pubblicata poco dopo, reca la stessa
data della legge n. 649 del 1996), a conferma della caoticita' e
della farraginosita' del suo agire.
La legge (essa pure impugnata dalla ricorrente con ricorso
rubricato al n. 20/1997 dedica alla produzione lattiera i commi da
166 a 174 dell'art. 2, ove si prevede quanto segue:
a) i commi 166, 167 e 168 ripetono testualmente quanto gia'
previsto dalI'art. 11 del decreto-legge n. 542 del 1996, convertito
in legge n. 649 del 1996;
b) il comma 168 ripete quasi testualmente (eliminando
semplicemente il primo periodo) quanto gia' previsto dall'art. 3,
comma 1, dei decreto-legge n. 552 del 1996, convertito in legge n.
642 del 1996;
c) il comma 170 riproduce in parte l'art. 3, comma 3, dello
stesso decreto-legge n. 552 del 1996, ma con alcune modificazioni. In
particolare, nella nuova previsione: si elimina il riferimento alla
compensazione nazionale da parte dell'AIMA (peraltro mantenuto in
altre sedi); si proroga il termine per il versamento del prelievo
supplementare da parte degli acquirenti al 31 gennaio 1997 (questa
proroga, peraltro, era stata gia' disposta dalla legge di conversione
n. 642 del 1996); si aggiunge (a mo' di contentino) la previsione
della trasmissione alle regioni e alle province autonome degli
elenchi redatti dall'AIMA a seguito della compensazione nazionale;
d) il comma 171 dispone l'abrogazione retroattiva (a decorrere
dal periodo 1995-1996) del decreto-legge n. 727 del 1994 (convertito
in legge n. 46 del 1995);
e) il comma 172 fa salvi gli effetti prodotti da una serie di
decreti, fra i quali - ultimi della lista - i decreti-legge nn. 542 e
552 del 1996, gia' convertiti da leggi pubblicate appena pochi giorni
prima;
f) il comma 173 dispone la sostituzione dell'art. 10, comma 6,
della legge n. 468 del 1992, prevedendo un nuovo regime della vendita
e dell'affitto delle quote latte, rispetto al quale le regioni non
hanno alcun ruolo, se non quello di destinatarie di comunicazioni da
parte degli interessati, e di organi cui spetta il compito meramente
esecutivo della verifica che il cedente la quota "non abbia gia'
utilizzato la quota ceduta";
g) il comma 174, infine, prevede che, a decorrere dal periodo
1996-1997, l'acquisto di una quota latte non comporti la riduzione
della quota gia' spettante all'acquirente.
In questo modo, si e' determinato il risultato di aggravare
ulteriormente la gia' esistente irragionevole disparita' di
trattamento tra regioni e tra singoli produttori.
5. - Nonostante abbiano operato la "saldatura" finale delle
descritte catene di decreti-legge, i confusi e contraddittori
interventi normativi di fine anno non sono riusciti a scrivere la
parola "fine" sotto la lunga e tormentata storia della disciplina in
via d'urgenza della produzione lattiera. Il Governo e' infatti
reintervenuto con il decreto-legge n. 11 del 1997, di cui in
epigrafe, che rappresenta un nuovo, ennesimo intervento
"straordinario" (sic|), che contribuisce a gettare ulteriori ombre ed
incertezze su tutta la vicenda. Anche tale decreto e' stato impugnato
dalla ricorrente con ricorso rubricato ai n. 25/1997
La storia di questo decreto e' nota: incalzato dalla protesta dei
produttori, angosciati dall'imminente scadenza del c.d.
superprelievo, ed esasperati dalla pachidermica gestione del settore
lattiero-caseario da parte del MIRAAF e dell'AIMA, il Governo ha
ritenuto opportuno intervenire, subito, con un provvedimento
legislativo d'urgenza.
6. - Quanto ai suoi contenuti, il decreto in questione puo' essere
diviso, per quanto qui interessa (e prescindendo dunque dalle
disposizioni puramente finanziarie e da quelle previdenziali, di cui
agli artt. 9-11) in due parti.
In una prima parte si interviene, con forme di finanziamento
agevolato ai produttori, onde far fronte alla crisi del settore
determinata, per un verso, dall'encefalopatia spongiforme bovina, e
per l'altro dalla sovrapproduzione di latte.
Cosi', l'art. 1 stabilisce ammontare (comma 1), tasso (comma 2),
criteri di calcolo (comma 3) e tempi e garanzie dei finanziamenti per
fronteggiare i danni causati dalla menzionata epidemia (comma 4).
L'art 2 fissa le procedure per la concessione dei finanziamenti.
L'art 3 introduce, per i produttori che non abbiano chiesto il
finanziamento di cui all'art.1, un premio per la perdita di reddito
subita a causa dell'encefalopatia spongiforme bovina. L'art. 4 detta
regole in materia di incentivi per l'abbandono della produzione
lattiera, determinando ammontare, modalita' e tempi degli incentivi
medesimi. L'art. 6 dispone un contributo straordinario al Fondo
interbancario di garanzia e detta ulteriori regole in materia.
In una seconda parte, logicamente differenziata dalla prima, il
decreto si occupa direttamente del regime della produzione lattiera.
Cosi', in particolare l'art. 7 istituisce una commissione governativa
di indagine in materia di quote latte, e l'art. 8 detta norme in
materia di identificazione e registrazione degli animali (anagrafe
del bestiame), anche in applicazione del d.P.R. 30 aprile 1996, n.
317.
Con delibera depositata in data 9 aprile 1997, la regione Lombardia
ha parzialmente rinunciato al ricorso avverso il decreto-legge n. 11
del 1997 (limitatamente all'art. 7).
7. - Il decreto-legge n. 11 del 1997 viene ora convertito in legge
ad opera della legge 28 marzo 1997, n. 81. La struttura del decreto
e' stata profondamente alterata, poiche' i suoi vari articoli sono
stati tutti raggruppati e trasformati in commi (ben 54|) di un solo
maxi-articolo 1, ma il testo delle varie previsioni normative e'
rimasto largamente intatto ad eccezione delle parti che qui appresso
si indicano (ovviamente limitandosi a quanto interesso' il ricorso
avverso il decreto-legge n. 11 del 1997, ovvero ora interessa
l'attuale impugnativa).
Viene, anzitutto, premesso al testo originario un art. 01, nel
quale si prevede che le funzioni amministrative relative
all'attuazione della normativa comunitaria in materia di quote latte
siano svolte dalle regioni (e dalle province autonome). La
soddisfazione con la quale dovrebbe essere accolto il doveroso
riconoscimento del corretto assetto delle competenze in questo
delicato settore e' destinata ad avere vita breve. Basta infatti
leggere quanto l'art. 01 aggiunge a tale previsione, e precisamente:
a) che l'assegnazione alle regioni delle predette funzioni vale
solo "a decorrere dal periodo di applicazione 1997/1998";
b) che, "in attesa della riforma organica del settore" (videant
posteri.....|), sono fatti salvi i compiti svolti dall'AIMA - niente
meno - "in materia di aggiornamento del bollettino 1997-1998, di
riserva nazionale, di compensazione nazionale e di programmi
volontari di abbandono";
c) che, come se non bastasse, l'AIMA concorre con le regioni per
gli altri adempimenti dello Stato nei confronti dell'Unione europea
nel settore lattiero-caseario.
Come si vede, l'incipit di tale articolo, apparentemente garantista
per le regioni, si rivela addirittura derisorio quando inserito nel
contesto dell'intera previsione normativa.
Sempre nell'art. 01, poi, si prevede (al comma 2) che le funzioni
di indirizzo e coordinamento, nonche' i poteri sostitutivi nei
confronti delle regioni spettino al Ministro delle risorse agricole,
alimentari e forestali.
Viene ora introdotto all'art. 1, comma 42, e modificando
doverosamente l'assurdo art. 8 del decreto (censurato per tale
profilo al punto 3, del ricorso n. 25/1997 ad finem), il principio
secondo cui le regioni si avvalgono della banca dati per la
registrazione ed identificazione dei bovini da allevamento.
La legge in epigrafe e' costituzionalmente illegittima per seguenti
motivi di
D i r i t t o
Si deve premettere che in questa sede non verranno ripetute le
censure gia' formulate nel ricorso n. 25/1997 avverso il
decreto-legge n. 11 del 1997, nella misura in cui si trasferiscano -
confermante alla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte - sulla legge
di conversione.
Si deve invece specificamente lamentare quanto segue, in
riferimento al decreto-legge n. 11 del 1997, per come convertito
dalla legge n. 81 del 1997.
1. - Quanto all'art. 01, comma 1, va lamentata la violazione degli
artt. 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in
riferimento al principio di leale cooperazione fra lo Stato e le
regioni. Come si e' gia' rilevato in narrativa, l'art. 01 della legge
impugnata, di nuovo inserimento, ha un contenuto che, oltre che
ulteriormente illegittimo e lesivo delle prerogative regionali,
appare altresi' addirittura provocatorio, alla luce delle vicende sin
qui verificatesi nel rapporto tra Stato e regioni.
La nuova disciplina ha l'ambizione di disegnare il futuro assetto
delle competenze in materia di produzione del latte, pur in attesa
della da tempo invocata "riforma organica del settore".
Le competenze gestionali in attuazione della normativa comunitaria,
in tale disegno riorganizzativo, spetterebbero alle regioni, a
partire almeno dalla stagione produttiva 1997/l998. L'AIMA tuttavia
tratterrebbe le competenze per l'aggiornamento del bollettino
1997/1998, oltre che quelle, evidentemente a regime e non limitate
alla stagione produttiva citata, concernenti la riserva nazionale, la
compensazione nazionale e i programmi volontari di abbandono. L'AIMA
inoltre "concorre, altresi' con le regioni e le province autonome per
gli altri adempimenti dello Stato nei confronti dell'Unione europea
nel settore lattiero-caseario". Al Ministro, le funzioni di
indirizzo e coordinamento, nonche' le azioni sostitutive in caso di
eventuale inadempienza ragionale (comma 2).
Tale assetto di competenze, per un verso, fa salve le prerogative
dell'AIMA nel breve periodo, cioe' per il tempo necessario a
completare le operazioni gia' piu' volte contestate dalle regioni per
la loro illegittimita' costituzionale e comunitaria (definizione
retroattiva delle quote, riparto iniquo e discriminatorio tra
regioni, taglio indiscriminato di produzione esistente, salvaguardia
di quote "cartacee" e non corrispondenti alla reale produzione "nella
stalla"): con cio' verrebbe messa una vera e propria pietra tombale
sulle inadempienze statali, reiteratamente contestate dalle regioni.
Al tempo stesso, per il periodo medio e lungo, cioe' a regime, alle
regioni verrebbero assegnate attribuzioni non realmente decisionali,
ma solo burocratiche, con particolare riguardo alle sanzioni, mentre
l'AIMA continuerebbe ad occuparsi delle funzioni, determinanti per la
distribuzione territoriale della produzione, relative alla riserva
nazionale, alla compensazione nazionale ed ai programmi volontari di
abbandono. Essa inoltre continuerebbe ad essere corresponsabile con
le regioni per gli adempimenti statali in campo europeo.
In altre parole, l'assetto definitivo (salva riforma "organica")
sarebbe per le regioni almeno altrettanto penalizzante di quello
attuale. Mentre si attende l'esito del referendum abrogativo sul
MIRAAF, il legislatore nazionale pare ostentare disinteresse per tale
responso popolare, e preoccuparsi unicamente di garantire l'AIMA non
solo nella sua stessa esistenza, ma anche nel suo assetto funzionale,
gia' dimostrato cosi' inefficiente e inidoneo agli scopi prefigurati
attraverso ani di disfunzioni, di sanzioni, di contenzioso sterile
quanto non risolutivo.
Tali previsioni, dunque, impedendo alle regioni un efficiente
governo del settore violano l'art. 97 della Costituzione (in una con
gli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione); precludendo la
possibilita' che l'iniziativa privata sia realmente indirizzata a
fini sociali violano l'art. 41 della Costituzione (sempre in una con
i menzionati, ulteriori parametri); stravolgendo l'assetto delle
competenze e impedendo l'attuazione degli impegni comunitari violano
l'art. 11 della Costituzione (sempre in una con gli artt. 5, 117 e
118).
2. - Quanto all'art. 01, comma 2, va lamentata la violazione degli
artt. 5, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento agli
artt. 3, comma 1, della legge 22 luglio 1975 n, 382; 4, comma 1, del
d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616; 2, comma 3, lett. d), della legge 23
agosto 1988, n. 400. Come esposto in narrativa, l'art. 01, comma 2,
prevede che le funzioni di indirizzo e coordinamento, nonche' i
poteri sostitutivi nei confronti delle regioni, spettino al Ministro
delle risorse agricole, alimentari e forestali. L'illegittimita' di
tali previsioni e' evidente.
Quanto all'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento
con atti del singolo Ministro, invero, si deve rilevare come le
disposizioni di raffronto precludano tutte tale possibilita',
affidando quella funzione al Consiglio dei Ministri.
Quanto ai poteri sostitutivi, la giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte e' salda nell'affermare che l'esercizio di simili poteri e'
"subordinato al rispetto di garanzie sostanziali e procedimentali"
(cfr., ad es., sent. n. 116 del 1994), che nella specie sono invece
del tutto assenti.
3. - Quanto all'art. 1, commi da 36 a 44, valgono (ancorche' siano
intervenute parziali modificazioni) le censure gia' formulate nel
ricorso avverso il decreto-legge n. 11 del 1997, le quali sulla
relativa legge di conversione debbono essere, secondo i principi,
trasferite.