ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi promossi con ricorsi della provincia autonoma di Trento e
della provincia autonoma di Bolzano, notificati rispettivamente il 22
marzo ed il 17 aprile 1996, depositati in cancelleria il 1 ed il 22
aprile 1996, per conflitti di attribuzione sorti a seguito del d.P.R.
13 dicembre 1995 (Atto di indirizzo e coordinamento alle regioni per
la determinazione del numero di esercizi abilitati alla
somministrazione al pubblico di alimenti e bevande) ed iscritti
rispettivamente ai nn. 7 e 13 del registro conflitti 1996;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 1997 il giudice relatore
Valerio Onida;
Uditi gli avv.ti Giandomenico Falcon per la provincia autonoma di
Trento e Rolando Riz e Sergio Panunzio per la provincia autonoma di
Bolzano.
Ritenuto in fatto
1. - Con due distinti ricorsi per conflitto di attribuzione
regolarmente notificati, rispettivamente, il 22 marzo e il 17 aprile
1996, e depositati, rispettivamente, il 1 ed il 22 aprile 1996, la
provincia autonoma di Trento (reg. confl. n. 7 del 1996) e la
provincia autonoma di Bolzano (reg. confl. n. 13 del 1996) hanno
impugnato il d.P.R. 13 dicembre 1995, recante "Atto di indirizzo e
coordinamento alle regioni per la determinazione del numero di
esercizi abilitati alla somministrazione al pubblico di alimenti e
bevande".
Il decreto impugnato e' stato emanato sulla base dell'art. 3 della
legge 25 agosto 1991, n. 287, il quale prevede che "sulla base delle
direttive proposte dal Ministro dell'industria, del commercio e
dell'artigianato (...) e deliberate ai sensi dell'art. 2, comma 3,
lettera d, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (disposizione che
attribuisce alla competenza del Consiglio dei Ministri la
deliberazione degli atti di indirizzo e coordinamento dell'attivita'
amministrativa delle regioni), le regioni (...) fissano
periodicamente criteri e parametri atti a determinare il numero delle
autorizzazioni rilasciabili" dai comuni per gli esercizi di
somministrazione al pubblico di alimenti e bevande: criteri e
parametri "fissati in relazione alla tipologia degli esercizi tenuto
conto anche del reddito della popolazione residente e di quella
fluttuante, dei flussi turistici e delle abitudini di consumo
extradomestico".
Stando al provvedimento in questione, che si autoqualifica "atto di
indirizzo e di coordinamento alle regioni e alle province autonome di
Trento e di Bolzano", e che si indirizza espressamente anche a queste
ultime, le regioni, nell'indicare ai comuni i criteri e i parametri
da seguire, debbono osservare alcune "direttive", indicate nelle
lettere da a a g del n. 1; mentre il n. 2 a sua volta dispone che le
regioni sono tenute a emanare i criteri e i parametri entro 120
giorni dalla pubblicazione del decreto medesimo.
La provincia di Trento sostiene preliminarmente che sarebbe frutto
di un equivoco il riferimento, nel citato art. 3 della legge n. 287
del 1991, alla lettera d dell'art. 2, comma 3, della legge n. 400
del 1988 - disposizione che concerne gli atti di indirizzo e
coordinamento - anziche' alla lettera e, concernente le direttive
governative per l'esercizio delle funzioni amministrative delegate
alle regioni. Infatti, osserva la provincia, la materia dei pubblici
esercizi di somministrazione di alimenti e bevande e' stata delegata
alle regioni a statuto ordinario dal d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616
(art. 52, comma 1, lettera a), mentre e' attribuita come competenza
propria alle province di Trento e di Bolzano dallo statuto speciale
della regione Trentino-Alto Adige (art. 9, n. 3 e n. 7, e art. 16).
Un primo motivo di illegittimita' del decreto impugnato
consisterebbe dunque nell'avere indebitamente esteso l'efficacia
delle direttive, previste per le attivita' delegate delle regioni
ordinarie, alle province autonome di Trento e Bolzano, competenti
invece a titolo proprio.
L'atto impugnato, autoqualificandosi - indebitamente, secondo la
ricorrente - come atto di indirizzo e coordinamento, sarebbe
comunque, in quanto tale, del tutto privo di fondamento legislativo.
Le ricorrenti, collocandosi poi - la provincia di Trento in via
subordinata - nella prospettiva della qualificazione del
provvedimento come atto di indirizzo e coordinamento, affermano che
esso violerebbe le speciali norme di attuazione dello statuto dettate
con l'art. 3 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266.
Tali norme stabiliscono che - restando impregiudicata la
consultazione obbligatoria della Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province autonome, prevista dall'art.
12, comma 5, della legge n. 400 del 1988 sui criteri generali
relativi all'esercizio delle funzioni statali di indirizzo e
coordinamento - la regione Trentino-Alto Adige o le province
autonome, secondo le rispettive competenze, debbono essere consultate
"su ciascun atto amministrativo di indirizzo e coordinamento per
quanto attiene alla compatibilita' di esso con lo statuto speciale e
con le relative norme di attuazione" (comma 3); e che se gli enti
interpellati manifestano avviso motivato di incompatibilita'
dell'atto con lo statuto o le norme di attuazione, l'efficacia
dell'atto medesimo nel territorio regionale o provinciale rimane
sospesa per trenta giorni, nonche' - ove entro tale termine esso
venga impugnato con ricorso per conflitto di attribuzioni - fino alla
pronuncia di questa Corte, salva decisione contraria della Corte
stessa (commi 4 e 5).
Secondo le province ricorrenti, l'atto impugnato sarebbe
illegittimo in quanto emanato senza sottoporlo al previo avviso delle
province medesime: in proposito, la provincia di Trento sostiene che
cio' ne comporterebbe la inapplicabilita' nel proprio territorio, ma
che comunque esso, in quanto rivolto anche alle province autonome,
manifesterebbe una pretesa statale di per se' lesiva.
Inoltre, ad avviso delle ricorrenti, l'atto sarebbe illegittimo
quanto al suo contenuto dispositivo. Infatti l'art. 3, comma 2,
delle citate norme di attuazione di cui al decreto legislativo n.
266 del 1992 stabilisce che gli atti di indirizzo e coordinamento
vincolano la regione Trentino-Alto Adige e le province di Trento e
Bolzano "solo al conseguimento degli obiettivi o risultati in essi
stabiliti", restando riservata agli enti autonomi l'emanazione delle
norme di organizzazione eventualmente occorrenti per la loro
attuazione. Ora, secondo le ricorrenti, l'atto in questione
conterrebbe alcune disposizioni che non si limitano a fissare
obiettivi o risultati, ma dettano una disciplina di dettaglio
vincolante. Vengono citati in proposito la previsione di periodicita'
triennale della adozione dei criteri e parametri provinciali (n. 1,
lettera d); il divieto di porre limiti massimi alle autorizzazioni
rilasciabili (n. 1, lettera f); l'obbligo di emanare criteri e
parametri entro 120 giorni dalla pubblicazione dell'atto medesimo (n.
2).
Infine, la provincia di Trento sostiene che l'atto sarebbe
illegittimo per contrasto con la disposizione dell'art. 3, comma 7,
delle citate norme di attuazione, ai cui sensi l'atto di indirizzo,
ove sia emanato in applicazione di principi e norme statali
sopravvenute che impongono un adeguamento della legislazione
provinciale, ma non si applicano direttamente nella regione (in forza
delle disposizioni dell'art. 2 delle stesse norme di attuazione),
"non vincola direttamente l'attivita' amministrativa della regione e
delle province per quanto permangono in vigore" le leggi provinciali
soggette ad adeguamento. Nella specie, infatti, sarebbe in vigore una
legislazione provinciale, con la quale non sarebbero compatibili le
disposizioni prima ricordate del decreto impugnato.
2. - Si e' costituito in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei Ministri (peraltro fuori termine nel giudizio promosso
dalla provincia di Bolzano), chiedendo che i ricorsi siano dichiarati
inammissibili o infondati.
L'Avvocatura erariale ricorda che l'art. 52 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 616 del 1977 ha delegato l'esercizio
delle funzioni amministrative nella materia in questione alle regioni
ordinarie, le quali dunque, ai sensi dell'art. 7 dello stesso
decreto, possono emanare norme legislative di attuazione. Le province
autonome di Trento e di Bolzano hanno in materia una competenza
concorrente o ripartita: e pertanto, secondo la difesa del Presidente
del Consiglio, si troverebbero in posizione non dissimile da quella
delle regioni ordinarie. Viene citata in proposito la sentenza n. 564
del 1988 di questa Corte, la quale ha affermato che la funzione di
indirizzo e coordinamento opera anche nei confronti delle regioni a
statuto speciale, senza che rilevi il tipo e il grado della
competenza dell'ente decentrato.
La legge n. 287 del 1991, sulla cui base e' stato emanato l'atto
impugnato, sarebbe da considerarsi, secondo l'Avvocatura, legge
quadro, le cui disposizioni si applicherebbero anche nelle regioni a
statuto speciale, come norme di principio volte a garantire, tra
l'altro, "il rispetto dei dettami dell'ordinamento comunitario sulla
liberta' di stabilimento e sulla libera circolazione delle persone e
dei servizi". L'atto impugnato avrebbe dato piena e fedele
attuazione all'art. 3 di detta legge n. 287 del 1991: pertanto il
conflitto avrebbe se mai dovuto essere sollevato nei confronti della
legge medesima.
Quanto alla lamentata violazione dell'art. 3 del decreto
legislativo n. 266 del 1992, l'Avvocatura erariale, ricordato che
l'atto impugnato e' stato emanato previa consultazione della
Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano (sentita nella seduta del 3
dicembre 1992), sostiene che sarebbe erronea l'interpretazione della
norma di attuazione affermata dalle province ricorrenti, secondo cui
essa impone la consultazione delle province su ciascun atto di
indirizzo e coordinamento. Si avrebbe infatti in tal modo - sostiene
l'Avvocatura - un duplice procedimento di consultazione solo a favore
della regione Trentino-Alto Adige e delle province di Trento e
Bolzano, le quali otterrebbero una ingiustificata posizione di
privilegio nei confronti delle altre regioni, anche nelle materie in
cui non sussiste un diverso grado di competenza delle une rispetto
alle altre.
D'altra parte, sempre secondo la difesa del Presidente del
Consiglio, tale interpretazione, oltre a contrastare con i principi
generali dell'ordinamento in tema di semplificazione dell'azione
amministrativa, di economia dei procedimenti e di divieto di bis in
idem sarebbe inutile, perche' le province non potrebbero far valere,
in sede di consultazione specifica, interessi diversi da quelli fatti
valere nella sede della Conferenza Stato-regioni.
3. - Nell'imminenza dell'udienza hanno presentato memorie le due
province ricorrenti, nuovamente illustrando gli argomenti dei
ricorsi, e in particolare insistendo, da un lato, sulla diversita' di
posizione, in questa materia, fra le province autonome di Trento e di
Bolzano, titolari di una competenza amministrativa propria, e le
regioni ordinarie, titolari di una competenza delegata (e in
proposito anche la provincia di Bolzano, come gia' quella di Trento
nel ricorso, argomenta che, ove l'atto impugnato contenga in realta'
direttive per l'esercizio di funzioni delegate, esso non sarebbe
applicabile nei confronti della ricorrente); dall'altro lato, sulla
specialita' della disciplina contenuta nelle norme di attuazione
dettate con l'art. 3 del decreto legislativo n. 266 del 1992, che
impongono specifici procedimenti per gli atti governativi di
indirizzo e coordinamento che intendano esplicare efficacia anche nei
confronti della regione Trentino-Alto Adige e delle province autonome
di Trento e di Bolzano.
Considerato in diritto
1. - I due ricorsi per conflitto di attribuzioni hanno identico
oggetto, e possono pertanto essere riuniti e decisi con unica
pronuncia.
2. - L'atto impugnato si qualifica "di indirizzo e coordinamento
alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano", e si
fonda sull'art. 3, comma 4, della legge 25 agosto 1991, n. 287, che
prevede "direttive", proposte dal Ministro dell'industria e
deliberate "ai sensi dell'art. 2, comma 3, lettera d, della legge 23
agosto 1988, n. 400" (che attribuiva al Consiglio dei Ministri la
competenza alla deliberazione degli atti di indirizzo e
coordinamento: disposizione ora parzialmente abrogata dall'art. 8,
comma 5, lettera c, della legge 15 marzo 1997, n. 59), sulla cui base
le regioni debbono fissare periodicamente criteri e parametri atti a
determinare il numero delle autorizzazioni comunali per gli esercizi
di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande.
La ricorrente provincia di Trento prospetta preliminarmente la tesi
secondo cui si tratterebbe in realta' di un atto di direttiva per
l'esercizio di funzioni amministrative delegate alle regioni, che
come tale non potrebbe esplicare effetti nei confronti delle province
autonome di Trento e di Bolzano, titolari in questa materia di
competenza amministrativa propria, e non di competenza delegata alla
stregua delle regioni a statuto ordinario.
Al contrario, il decreto in questione va considerato un vero atto
di indirizzo e coordinamento, in conformita' alla qualificazione che
esso stesso si attribuisce: e cio' sia tenendo conto del rinvio
operato dall'art. 3 della legge n. 287 del 1991, ai fini della
procedura di deliberazione, all'art. 2, comma 3, lettera d, della
legge n. 400 del 1988, sia considerando il contenuto dell'atto,
volto ad indirizzare secondo criteri uniformi sull'intero territorio
nazionale l'esercizio di una funzione amministrativa la quale -
ancorche' rientri in materia delegata alle regioni a statuto
ordinario dall'art. 52 del decreto del Presidente della Repubblica n.
616 del 1977 - e' dalla legge attribuita alla competenza propria dei
comuni, cui spetta rilasciare le autorizzazioni (art. 3, comma 1,
della legge n. 287 del 1991), nonche' stabilire le condizioni per il
rilascio delle medesime (art. 3, comma 5, della stessa legge), sia
pure in conformita' ai criteri e parametri fissati dalle regioni
sulla base, a loro volta, delle "direttive" governative di cui e'
questione.
3. - I ricorsi sono fondati. L'atto impugnato e' lesivo delle
attribuzioni delle ricorrenti, per l'assorbente motivo che esso e'
stato emanato, e pretende di esplicare efficacia anche nel territorio
delle due province autonome, senza essere stato preventivamente
sottoposto al parere delle province stesse "per quanto attiene alla
compatibilita' di esso con lo statuto speciale e con le relative
norme di attuazione", come e' prescritto dall'art. 3, comma 3, del
decreto legislativo n. 266 del 1992 (gia' entrato in vigore, si badi,
al momento in cui l'atto in questione risulta essere stato
sottoposto, nella seduta dal 3 dicembre 1992, alla Conferenza
permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano).
Tale consultazione preventiva - alla quale le norme di attuazione
collegano significativi effetti incidenti sulla efficacia dell'atto
in caso di controversia circa la sua compatibilita' con lo statuto
speciale e con le norme di attuazione dello stesso, stabilendo la
sospensione di tale efficacia per un tempo determinato nel caso di
avviso motivato di incompatibilita' espresso dagli enti consultati, e
in seguito fino alla pronuncia della Corte costituzionale, salvo
decisione contraria di questa, nel caso di ricorso esperito entro
detto termine - condiziona in modo ineludibile la legittimita' degli
atti di indirizzo che siano diretti, come quello in esame, anche alle
province autonome di Trento e di Bolzano (o alla regione
Trentino-Alto Adige, se e' in giuoco la rispettiva competenza), e la
loro validita' nei confronti delle stesse. La omissione della
consultazione, a sua volta, lede direttamente l'attribuzione
consultiva delle province loro derivante dalla norma di attuazione,
onde l'atto, ciononostante emanato, integra una menomazione delle
attribuzioni delle stesse.
4. - La consultazione degli enti autonomi del Trentino-Alto Adige
non puo' essere in alcun modo surrogata dal parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, sia perche' tale parere deve essere
chiesto, ai sensi dell'art. 12, comma 5, lettera b, della legge n.
400 del 1988, "sui criteri generali relativi all'esercizio delle
funzioni statali di indirizzo e coordinamento", mentre l'art. 3,
comma 3, del decreto legislativo n. 266 del 1992 impone al Governo di
consultare regione o province "su ciascun atto amministrativo di
indirizzo e coordinamento"; sia, soprattutto, perche' i due pareri
hanno fonte, natura, finalita' ed effetti del tutto diversi fra loro.
Il parere della conferenza e' infatti previsto dalla legge ordinaria,
quello degli enti autonomi del Trentino-Alto Adige dalle norme di
attuazione; il primo e' espresso da un organo collegiale in cui sono
presenti, e non da sole, tutte le regioni, mentre il secondo e'
espresso dalla sola regione Trentino-Alto Adige o dalle sole
province di Trento e di Bolzano, a seconda delle rispettive
competenze; il primo e' un parere generico, il secondo verte
specificamente sulla compatibilita' dell'atto di indirizzo con lo
statuto speciale e le relative norme di attuazione, ed e' appunto
finalizzato alla tutela delle speciali previsioni statutarie o di
attuazione statutaria in ordine alle modalita' del "coordinamento tra
funzioni e interessi dello Stato e rispettivamente della regione o
delle province autonome" (art. 3, comma 1, del decreto legislativo n.
266 del 1992); infine, solo il parere prescritto dalle norme di
attuazione condiziona temporaneamente, se negativo, l'efficacia
dell'atto nel territorio regionale o provinciale (art. 3, commi 4 e
5, del decreto legislativo cit.). Onde non vi e' luogo a parlare di
duplicazione di procedimenti, poiche' la consultazione della regione
o delle province autonome trova specifico fondamento e ragion
d'essere nella specialita' della rela tiva disciplina statutaria e di
attuazione e nelle esigenze di tutela di tale specialita'.
5. - Ne consegue l'annullamento dell'atto di indirizzo impugnato,
nel suo complesso, limitatamente ai suoi effetti nei confronti delle
due province autonome ricorrenti e nel rispettivo territorio.
Restano assorbite le altre censure mosse all'atto, in particolare
quelle concernenti singole disposizioni del medesimo.