L'assemblea regionale siciliana, nella seduta dell'11 giugno 1997,
ha approvato il disegno di legge n. 252 dal titolo "Criteri per le
nomine e designazioni di competenza regionale di cui all'art. 1 della
legge regionale 28 marzo 1995, n. 22. Funzionamento della
commissione paritetica (art. 43 dello Statuto siciliano). Prima
applicazione della legge 23 ottobre 1992, n. 421. Disposizioni in
materia di indennita' e permessi negli enti locali. Modifiche alla
legge regionale 20 marzo 1951, n. 29", successivamente pervenuto a
questo Commissariato dello Stato, ai sensi e per gli effetti
dell'art. 28 dello statuto speciale, il 14 giugno 1997.
Nel testo del provvedimento legislativo elaborato dalle competenti
commissioni permanenti, ai sensi dell'art. 12 dello statuto speciale,
nel corso del lungo dibattito in aula, svoltosi durante numerose
sedute e' stato inserita, inopinatamente, con un emendamento, la
norma dell'art. 11, non attinente alla materia originariamente
oggetto di disciplina, relativa alla definizione di criteri per la
nomina e le designazioni di competenza regionale ed all'elencazione
delle cause di incompatibilita' e dei limiti di durata degli
incarichi.
Tale prassi, invero non molto ortodossa, ha consentito, cosi',
l'approvazione del cennato art. 11, di seguito trascritto, che, con
ogni verosimiglianza, non ha potuto ricevere la dovuta elaborazione
in fase istruttoria da parte delle competenti commissioni di merito e
che presenta di conseguenza rimarchevoli lacune ed incongruenze
rispetto alla vigente legislazione regionale e nazionale che rendono
suscettibile la norma in esso contenuta di censure di
costituzionalita' per violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione:
"Prima applicazione della legge 23 ottobre 1992, n. 421.
1. - L'Assessore regionate esercita le sue funzioni di capo
dell'amministrazione attraverso l'emanazione di atti generali.
L'emanazione ed attuazione degli atti aventi per oggetto singoli
provvedimenti, ivi inclusi quelli riguardanti impegni di somme,
compete ai dirigenti in relazione alle funzioni ad essi attribuite.
2. - Ai dirigenti sono attribuite le funzioni di studio,
programmazione e controllo, o le funzioni dirigenziali. Le funzioni
di cui sopra sono equiparate ed in ottemperanza ai principi contenuti
nell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, e' proibita la
contemporanea assegnazione di piu' funzioni equiparate.
3. - Nella rideterminazione delle piante organiche si terra' conto
del principio di cui al comma 2. Ove in un gruppo di lavoro vi siano
piu' dirigenti, all'interno dello stesso deve essere rispettato il
principio di separazione delle funzioni.
4. - Le funzioni di studio, programmazione e controllo sono quelle
definite dal d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748; le funzioni dirigenziali
sono quelle definite dal decreto legislativo 3 febbraio I993, n. 29,
e successive modifiche ed integrazioni.
5. - I funzionigrammi dei rami delle amministrazioni sono altresi'
riformulati tenendo conto della separazione delle funzioni.
6. - Nella assegnazione delle funzioni si applicano i principi
generali desumibili dalla legge 23 ottobre 1992, n. 421, nonche' il
criterio di rotazione. Alla assegnazione delle funzioni provvede
l'assessore con proprio decreto.
7. - In mancanza della determinazione della pianta organica della
Regione siciliana e' proibito procedere a passaggi di qualifica.
8. - Le funzioni di dirigente generale sono assegnabili a dirigenti
con almeno quindici anni di effettiva anzianita' nella qualifica di
dirigente ed in possesso della laurea richiesta in relazione alle
funzioni da svolgere, secondo il criterio dell'accertamento delle
specifiche ed obiettive capacita' professionali di cui alla lett. f)
dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421".
Orbene, se da un canto puo' ritenersi meritorio l'intento di dare,
seppure tardivamente e parzialmente, attuazione nella regione
siciliana ai principi contenuti nella legge n. 421/1992 in materia di
riforma della pubblica amministrazione e di pubblico impiego,
dall'altro, detto recepimento limitato alle sole figure dirigenziali
e nei modi con cui e' stato disciplinato, per la parte in cui si
vorrebbe dare applicazione alla normativa statale, produrrebbe
effetti paradossalmente distorsivi della stessa per le ragioni che di
segeuito si espongono.
Il legislatore nel porre le disposizioni per la prima applicazione
della legge n. 421/1992 omette, infatti, di considerare l'odierno
assetto dell'amministrazione regionale, e non tiene quindi conto
degli effetti che su quest'ultimo produrrebbe la applicazione della
norma de qua, con particolare riferimento allo stato giuridico dei
propri dipendenti.
L'amministrazione regionale secondo i dettami della legge regionale
n. 7/1971 e' organizzata in 27 direzioni regionali ed uffici
equiparati suddivisi per i vari assessorati, a loro volta strutturati
in gruppi di lavoro, il cui numero e competenze sono determinati con
decreto del Presidente della regione previa deliberazione della
Giunta in base alle esigenze di funzionalita' degli uffici.
Con la cennata legge regionale n. 7/1971, invero, la Regione
siciliana, che prima si era attenuta al modello statale sia per
quanto riguarda l'assetto organizzativo dei suoi uffici sia per
quanto attiene alla disciplina dello stato giuridico ed economico del
proprio personale, avvalendosi della competenza esclusiva in materia
di ordinamento degli uffici ex art. 14 lett. p) dello Statuto, si e'
discostata profondamente e sostanzialmente dal modello nazionale.
Come codesta ecc.ma Corte ha, peraltro, avuto modo di rilevare con
la setenza n. 12 del 1980, l'organizzazione amministrativa regionale
si basa su organi completamente differenziati e non assimilabili a
quelli propri della generalita' delle Amministrazioni statali e
pubbliche, quali ad esempio i sopracennati gruppi di lavoro.
Ed in coerenza con tale assetto il legislatore siciliano ha
introdotto una disciplina altrettanto innovativa per quanto concerne
lo stato giuridico ed economico del personale addetto che,
specificatamente nelle qualifiche apicali, risulta ripartito nelle
qualifiche di direttore regionale, dirigente superiore e dirigente.
Ora, da un esame comparato tra le cennate figure professionali e
quelle corrispondenti dell'amministrazione statale e della
generalita' degli enti di cui al secondo comma dell'art. 1 d.leg.vo
n. 29/1993 emerge inequivocabilmente che le funzioni svolte dai
"dirigenti" e dai "dirigenti superiori", ai sensi, rispettivamente,
degli artt. 13 legge regionale n. 7/1971 e 9 legge regionale n.
41/1985, non possono considerarsi dirigenziali essendo piuttosto
riconducibili a quelle proprie dei funzionari amministrativi di 8 e
di 9 livello dello Stato.
Anche le attribuzioni dei funzionari di vertice
dell'amministrazioni regionale, i direttori preposti alle singole
direzioni regionali istituite presso ogni assessorato, com'e' stato
rilevato da codesta ecc.ma Corte con la prima cennata sentenza n. 12
del 1980, sono notevolmente diverse ed inferiori rispetto a quelle
proprie dei dirigenti generali dell'amministrazione medesima".
Il legislatore siciliano che, in virtu' della potesta' esclusiva
riconosciutagli dallo Statuto, sinora ha mantenuto un ordinamento ed
una struttura amministrativa nettamente differenziata rispetto a
quelli presenti nel restante territorio nazionale, ex abrupto,
introduce con la norma oggetto di graveme, una prima asserita
applicazione dei principi della legge n. 421/1992 senza considerare
che non sono state ancora emanate le norme di raccordo necessarie per
consentire un passaggio graduale dal vecchio al nuovo regime.
Nell'art. 11, ottavo comma si fa menzione, infatti, delle funzioni
di "dirigente generale" assegnabili ai "dirigenti" con almeno
quindici anni di effettiva anzianita' nella qualifica, tralasciando
di valutare che in atto nell'amministrazione regionale non ne e'
prevista la figura ne' tantomeno le attribuzioni e/o le sedi di
incarico.
Non si fa cenno, altresi', alla esistente figura del direttore
regionale, che quindi rimane priva, nel nuovo sistema, di una propria
collocazione con comprensibili effetti dirompenti sul funzionamento
dell'apparato burocratico esistente, e, non si tiene conto senza
alcuna plausibile ragione, della particolare situazione di un'intera
categoria di funzionari, i dirigenti superiori, fra i soggetti
scrutinabili.
Dalla disposizione sembrerebbe, inoltre, che il legislatore intenda
effettuare ope legis e per relationem una generalizzata equiparazione
dei propri dipendenti, in atto con funzioni riconducibili a quelle
della carriera direttiva, ai dirigenti previsti dalla normativa
statale in assenza della prescritta e necessaria selezione con
criteri obiettivi di valutazione.
Qualora dovesse darsi applicazione alla previsione dell'art. 11 il
primo effetto immediato sarebbe quello di una proliferazione, seppure
di carattere meramente nominalistico (in mancanza della contestuale
definizione dei compiti), dei dirigenti, il cui numero potrebbe
addirittura ulteriormente aumentare in virtu' della disposizione del
secondo comma.
Il legislatore, infatti, in evidente dissonanza con i principi
della normativa statale di riferimento, scinde nell'ambito delle
funzioni dirigenziali, che per la loro natura non possono che essere
un unicum composito, quelle di studio, programmazione e controllo da
quelle propriamente dirigenziali consistenti "nell'emanazione ed
attuazione degli atti aventi per oggetto singoli provvedimenti, ivi
inclusi quelli riguardanti impegni di somme" (primo comma).
Siffatta artificiosa distinzione, erroneamente basata sul rinvio
alle norme del d.P.R. n. 748/1972, abrogate per la parte che qui
interessa dal d.leg.vo n. 29/1993, inoltre, dovrebbe essere posta a
fondamento della rideterminazione delle piante organiche (terzo
comma) causando inevitabilmente un incremento, se non addirittura il
raddoppio, del numero dei dirigenti e cosi' vanificando uno degli
obiettivi primari della legge n. 421/1992.
L'attivita' di studio, quale configurata dal comma secondo,
inoltre, non puo' essere assimilabile all'attivita' di alta
consulenza giuridica o tecnica svolta dalla dirigenza statale (ed in
particolare dai consiglieri ministeriali appartenenti, peraltro, ad
un ruolo distinto e ben definito) ma puo' essere, piuttosto
ricondotta a quella svolta dai funzionari amministrativi per i quali
non e' previsto un separato organico.
L'art. 2, primo comma lett. g) punto 4 della piu' volte menzionata
legge n. 421/1992 pone fra gli obiettivi della riforma la riduzione
del numero dei dirigenti in servizio, in relazione alla avvenuta
individuazione degli organi ed uffici dirigenziali in base alla
rilevanza e complessita' delle funzioni e della quantita' delle
risorse umane assegnate, nonche' del disposto accorpamento degli
uffici esistenti.
Orbene, il legislatore siciliano, sebbene non abbia ancora dettato
nuove norme sulla procedura per la razionalizzazione ed
ammodernamento dell'apparato burocratico in linea con i principi
ispiratori contenuti nella legge n. 421/1992, si premura dare adesso
una settoriale, lacunosa e fuorviante applicazione riguardante
soltanto l'accesso alla diregenza generale, senza preoccuparsi di
individuare preventivamente gli uffici di livello dirigenziale
generale e di livello dirigenziale, nonche' le relative funzioni, i
requisiti richiesti e le modalita' per il conferimento degli
incarichi stessi.
Ma vi e' di piu': dal tenore del primo comma dell'articolo
censurato non risulta conforme al dettato del punto lett. g) comma
primo dell'art. 2 legge n. 421/1992 la disposta separazione fra i
compiti di direzione politica, riservati all'Assessore, e quelli di
direzione amministrativa di competenza dei burocrati.
Inoltre la normativa regionale teste' approvata tralascia di dare
attuazione ad altro principio innovativo introdotto dalla legge n.
412/1992, quello relativo alla separazione tra i compiti di direzione
politica e quelli di direzione amministrativa, non potendosi certo
ritenere che la generica previsione dell'art. 11, comma primo, sia
tale da consentire di distinguere con certezza le funzioni collegate
alla individuazione degli obiettivi da raggiungere da quelle relative
alla gestione finanziaria e tecnico-amministrativa.
L'attribuzione della competenza ad emanare atti generali in capo
dell'assessore e quella per gli atti aventi un contenuto particolare
ai burocrati, non e' idonea inoltre a raggiungere le finalita' volute
dal legislatore nazionale.
Si possono, invero, enucleare attivita' connesse alla funzione di
indirizzo politico, che non necessariamente richiedono l'emanazione
di un atto a valenza generale, mentre al contrario non c'e'
plausibile ragione di negare aprioristicamente al dirigente la
facolta' di emanare atti a carattere generale, dovendogli essere
riconosciuti autonomi poteri di programmazione e di organizzazione
delle risorse umane e strumentali per il raggiungimento degli
obiettivi fissati dall'organo politico.
L'ambiguita' della formula legislativa adottata, nonche' l'assenza
di criteri per la determinazione delle competenze proprie dei
dirigenti che, si ribadisce hanno sinora svolto funzioni
riconducibili a quelle proprie del personale appartenente alla ex
carriera direttiva dell'amministrazione statale, e la mancata
contestuale indicazione delle categorie di dipendenti chiamati a
svolgere i compiti in precedenza assegnate ai "dirigenti" stessi non
potrebbe che provocare, in sede di applicazione, quantomeno una
situazione di incertezza con le facilmente intuibili, negative
refluenze sul buon andamento degli uffici pubblici.
L'attuale assetto dell'apparato regionale, quale configurato da
un'ormai consolidata ventennale legislazione con carattere di
assoluta peculiarita' rispetto a quello definito in ambito nazionale,
richiederebbe, prima della definizione dei criteri per l'accesso alla
dirigenza generale, una profonda e radicale rivisitazione, alla luce
dei criteri innovativi posti dalle piu' recenti leggi statali in
materia di razionalizzazione del pubblico impiego e ritenuti in piu'
occasioni vincolanti da codesta ecc.ma Corte anche per la regionale
siciliana.
Il legislatore, in quanto sovverte l'ordine logico con cui
procedere all'adeguamento delle vigenti norme regionali ai principi
contenuti nella cennata normativa nazionale, adotta una disciplina
intrinsecamente contradditoria ed irragionevole che, ponendosi in
contrasto con gli stessi principi ai quali dichiara di volersi
uniformare, arrecherebbe grave pregiudizio al buon andamento
dell'amministrazione regionale.