Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del presidente della Giunta provinciale
pro-tempore dott. Carlo Andreotti, autorizzato con deliberazione
della Giunta provinciale n. 8486 del 7 agosto 1997 (all. 1),
rappresentata e difesa - come da procura speciale del 21 agosto 1997
(rep. n. 21025) rogata dall'ufficiale rogante facente funzioni dott.
Claud Nanfito', dirigente del Servizio affari generali della
provincia autonoma di Trento (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico
Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma
presso lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri 5; contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione che non
spetta allo Stato ma alla provincia autonoma di Trento a termini
dell'art. 20, comma 1, dello Statuto e delle relative norme di
attuazione, di esercitare nella provincia i poteri previsti dall'art.
100 del t.u. delle leggi di pubblica sicurezza in materia di
sospensione della licenza degli esercizi pubblici; nonche' per il
conseguente annullamento della sentenza del Consiglio di Stato, sez.
IV, n. 625 del 6 giugno 1997 (all. 3), con la quale si nega la
competenza provinciale e si annulla un atto che ne costituisce
esercizio, affermando invece la competenza statale; per violazione
dell'art. 20, comma 1, dello Statuto e delle relative norme di
attuazione, per i profili e nei modi di seguito illustrati.
F a t t o
Il presente conflitto e' rivolto a salvaguardare l'attribuzione
statutaria alla provincia autonoma di Trento, e precisamente al
presidente della Giunta provinciale, del potere di assumere, in veste
di autorita' di pubblica sicurezza, i provvedimenti in materia di
esercizi pubblici di cui all'art. 100 del t.u. delle leggi di
pubblica sicurezza.
Per vero, tale attribuzione dovrebbe dirsi pacifica, fondata come
essa e' sulla stessa lettera dell'art. 20, comma 1, dello Statuto, in
base alla quale "i presidenti delle Giunte provinciali esercitano le
attribuzioni spettanti all'autorita' di pubblica sicurezza, previste
dalle leggi vigenti", in materia di "esercizi pubblici" (oltre che,
ai sensi dell'elencazione dello stesso art. 20, di industrie
pericolose, mestieri rumorosi ed incomodi, agenzie, tipografie,
mestieri girovaghi, operai e domestici, malati di mente, intossicati
e mendicanti, minori di anni diciotto). Tra le attribuzioni
"spettanti all'autorita' di pubblica sicurezza, previste dalle leggi
vigenti", infatti, non si vede come potrebbero non includersi quelle
previste dall'art. 100 del predetto testo unico, secondo il quale "il
questore puo' sospendere la licenza di un esercizio nel quale siano
avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di
persone pregiudicate o pericolose o che, comunque costituisca un
pericolo per l'ordine pubblico, per la moralita' pubblica e il buon
costume o per la sicurezza dei cittadini".
D'altronde, la titolarita' provinciale - in subentro ai precedenti
poteri del questore - del potere di sospendere ed eventualmente
revocare le licenze degli esercizi pubblici per i motivi di cui
all'art. 100 t.u. e' sempre stata nel passato pacifica, e
riconosciuta dalla stessa questura, che nel corso degli anni ha piu'
volte sollecitato la provincia all'emanazione dei provvedimenti in
questione, quando ritenesse ne ricorressero i presupposti (cfr.,
esemplificativamente, le note del 15 aprile 1994 e 13 febbraio 1991:
allegati 4 e 5).
Ugualmente significativa di un pacifico riconoscimento della
competenza e' la circostanza che la provincia autonoma di Bolzano,
titolare ovviamente delle medesime attribuzioni della ricorrente,
abbia disciplinato la materia con la propria legge 14 dicembre 1988,
n. 58 (Norme in materia di esercizi pubblici), attribuendo i poteri
previsti dall'art. 100 t.u. al sindaco del comune interessato (art.
47, comma 3). E' ovvio che se non si trattasse di poteri compresi
nella complessiva devoluzione statutaria alle province, la provincia
autonoma di Bolzano non avrebbe potuto legittimamente disporre la
competenza del sindaco. L'incontestata legislazione della provincia
di Bolzano costituisce dunque conferma sul piano storico-positivo del
diritto vivente del subentro delle province autonome allo Stato nella
titolarita' dei corrispondenti poteri.
Con provvedimento del 10 luglio 1986 il presidente della provincia
autonoma di Trento ha, come in altri casi, esercitato quella che
riteneva e ritiene essere la propria competenza ai sensi delle
disposizioni sopra menzionate, disponendo la sospensione per 30
giorni dell'autorizzazione all'apertura del bar-trattoria "Carmen" di
Trento, in quanto questo risultava essere abituale punto di incontro
di pregiudicati e prostitute, che se ne servivano come base per i
rispettivi traffici illeciti e attivita'.
Tale provvedimento (il cui merito specifico ovviamente qui non
rileva per nulla) veniva impugnato dai titolari dell'esercizio, i
quali accampavano diversi motivi di illegittimita' (insufficienza di
motivazione, sviamento ed eccesso di potere, violazione di legge), in
primo luogo tuttavia affermando la "incompetenza assoluta" del
presidente della provincia.
Inopinatamente - dal punto di vista della ricorrente provincia - il
TRGA di Trento con la decisione n. 55 del 1987 accoglieva il ricorso
sulla base di tale asserita incompetenza assoluta, affermando in
pratica il difetto di attribuzione della provincia in materia; ed
ancor piu' inopinatamente il Consiglio di Stato - adito dalla
provincia di Trento per ottenere il riconoscimento della propria
attribuzione - con l'impugnata sentenza confermava tale decisione.
In tale modo, tuttavia, il giudice amministrativo, negando la
titolarita' provinciale dei poteri previsti dall'art. 100 t.u. p.s.
(sulla base di una arbitraria riduzione delle attribuzioni
provinciali alle sole questioni attinenti alla regolarita'
dell'attivita' commerciale) e simmetricamente affermando la
titolarita' statale ha compiuto una vindicatio allo Stato di una
attribuzione spettante alla stessa provincia: una vindicatio che non
perde il proprio carattere lesivo per il fatto di provenire non
dall'organo amministrativo interessato ma da un organo deputato
all'esercizio della funzione giurisdizionale.
Al contrario, proprio in quanto proveniente non dall'organo
amministrativo statale che si afferma titolare della funzione, ma da
un organo giurisdizionale, la lesione si presenta anche piu' grave,
in quanto non suscettibile di altra riparazione se non da parte di
codesta ecc.ma Corte costituzionale, in quanto supremo organo di
garanzia delle rispettive sfere di attribuzione tra lo Stato da una
parte e delle regioni e province autonome dall'altra.
In effetti, la titolarita' provinciale della funzione risulta
fondata giuridicamente, e corrispondentemente l'impugnata sentenza
risulta erronea, arbitraria ed illegittimamente invasiva, per le
seguenti ragioni di
D i r i t t o
Come esposto in narrativa, l'art. 20, comma 1, dello Statuto,
statuisce che "i presidenti delle Giunte provinciali esercitano le
attribuzioni spettanti all'autorita' di pubblica sicurezza, previste
dalle leggi vigenti", in materia di "esercizi pubblici" oltre che di
industrie pericolose, mestieri rumorosi ed incomodi, agenzie,
tipografie, mestieri girovaghi, operai e domestici, malati di mente,
intossicati e mendicanti, minori di anni diciotto.
Nel contesto proprio di questa disposizione, appare assolutamente
impossibile intendere la competenza in materia di esercizi pubblici
siccome limitata agli aspetti relativi alla "regolarita' commerciale"
dell'esercizio, come negli esempi portati dall'impugnata sentenza
della "irregolarita' di servizi igienici" o della "pericolosita'
degli impianti": esempi che, rapportati alla definizione statutaria
di autorita' di pubblica sicurezza, appaiono al limite della
irrisorieta'.
D'altronde, tale interpretazione limitatrice non solo e' arbitraria
in relazione alla materia degli esercizi pubblici, ma e' addirittura
impossibile in relazione ad altre materie pure elencate dall'art.
20, come sopra riportate. Essa e' priva di senso, ad esempio, in
relazione ai "malati di ment", ed agli "intossicati e mendicanti".
Va invece affermato che la normativa statutaria chiaramente
individua il presidente della Giunta provinciale quale autorita'
ordinaria di pubblica sicurezza - nel medesimo senso che il termine
ha ed ha tradizionalmente avuto per le autorita' statali - per le
materie di competenza provinciale, e segnatamente per quelle indicate
dallo stesso art. 20.
La competenza statutaria provinciale e' confermata da una corretta
analisi delle altre disposizioni statutarie in materia, e
dall'analisi della normativa di attuazione.
Cosi' in primo luogo quanto ora illustrato e' suffragato dal comma
3 dello stesso art. 20, secondo il quale "le altre attribuzioni che
le leggi di pubblica sicurezza vigenti devolvono al prefetto sono
affidate ai questori". Le "altre attribuzioni" sono infatti le
attribuzioni nelle altre materie, cioe' le attribuzioni di pubblica
sicurezza che, non connettendosi alle materie prima elencate non sono
assegnate al presidente della Giunta provinciale. Tali attribuzioni
rimangono statali, e di esse si dispone, per evidenti ragioni
organizzative, la competenza del questore.
Ancora, la competenza provinciale e' confermata (e non, come
erroneamente ritenuto nell'impugnata sentenza, contraddetta) dalla
disposizione dell'art. 9, n. 7 Statuto, la' ove dispone che la
salvezza dei "poteri di vigilanza dello Stato, ai fini della pubblica
sicurezza" e della "facolta' del Ministero dell'interno di annullare
d'ufficio, ai sensi della legislazione statale, i provvedimenti
adottati nella materia, anche se definitivi".
E' evidente infatti che il coordinamento con i poteri - in parte
anche sovraordinati - del Ministero si spiega proprio in quanto i
provvedimenti provinciali ineriscono alla materia della pubblica
sicurezza in tutta la sua estensione, mentre non ve ne sarebbe
ragione alcuna se il riparto delle competenze riservasse alla sola
autorita' statale di provvedere in materia di sicurezza pubblica.
Ugualmente, infine, la competenza provinciale in materia di
pubblica sicurezza in relazione alle autorizzazioni commerciali non
e' affatto contraddetta dai disposti dell'art. 21 Statuto, secondo
cui "i provvedimenti dell'autorita' statale adottati per motivi di
ordine pubblico, che incidono, sospendono o comunque limitano
l'efficacia di autorizzazioni dei presidenti delle Giunte provinciali
in materia di polizia o di altri provvedimenti di competenza della
provincia, sono emanati sentito il presidente della Giunta
provinciale competente".
E' chiaro infatti che il senso di tale disposizione non e' affatto
quello di stabilire una particolare nuova competenza statale, ma al
contrario quello di stabilire una garanzia di partecipazione
procedimentale per la provincia in relazione ai provvedimenti di
competenza statale in materia di ordine pubblico, quando questi in
qualunque modo vengano ad interferire con provvedimenti di competenza
provinciale.
Il quadro statutario cosi' delineato e' pienamente confermato dalle
disposizioni di attuazione. In particolare, l'art. 3 del d.P.R. 1
novembre 1973, n. 686, dispone che "nelle materie di cui all'art.
20, primo comma, dello statuto, i provvedimenti che le leggi
attribuiscono all'autorita' provinciale di pubblica sicurezza sono
adottati, nell'ambito del rispettivo territorio, dal presidente della
Giunta provinciale" (comma 1), e che tali provvedimenti "sono
comunicati al questore della provincia".
Inoltre, l'art. 4, nel confermare le attribuzioni provinciali
dell'art. 3, elenca su un piano generale le autorita' di pubblica
sicurezza operanti nella provincia, identificandole nei presidenti
delle Giunte provinciali, nei questori, nei funzionari di pubblica
sicurezza, nei sindaci. Ed in particolare la competenza dei questori
e' stabilita "per tutte le materie non di competenza delle due
province e diverse da quelle indicate nel primo comma dell'art. 20
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670", cioe' nello Statuto.
Insomma, anche le norme di attuazione confermano che nella regione
Trentino-Alto Adige il riparto di competenze tra residenti delle
province e questori quali autorita' di pubblica sicurezza si opera
per materia, e non in relazione a presunte differenze tra gli
interessi perseguiti con i rispettivi provvedimenti o a presunti
"tipi" di provvedimento.
Di fronte alla chiara statuizione statutaria della attribuzione
provinciale, la contraria affermazione e la radicale negazione della
competenza provinciale contenute nell'impugnata sentenza non possono
che rivelarsi il frutto di una serie di errori e travisamenti logici
e giuridici. Cio' e' puntualmente confermato, ad avviso della
ricorrente provincia autonoma di Trento, da una puntuale analisi
della motivazione.
A tale puntuale analisi della motivazione la provincia autonoma di
Trento non intende sottrarsi, per ovvie esigenze di completezza
difensiva. Va tuttavia sottolineato che in questa sede si censura la
sentenza non in particolare per questo o quell'errore
logico-giuridico, ma in sintesi per la negazione che essa contiene
della attribuzione provinciale, e per la corrispondente affermazione
della competenza statale.
Sul piano logico-fattuale, arbitrariamente il Consiglio di Stato
assume che il provvedimento sarebbe stato adottato "per motivi di
ordine pubblico", e che rientrerebbe percio' in un presunta genus dei
"provvedimenti per l'ordine pubblico".
Per dimostrare tale assunto il giudice amministrativo si basa
fondamentalmente sulla circostanza indiscussa che la provincia abbia
inteso esercitare i poteri di cui all'art. 100 t.u.p.s. Ma che tali
poteri diano luogo a speciali provvedimenti del tipo "per l'ordine
pubblico", come distinti dalle misure proprie della pubblica
sicurezza, e' una pura petizione di principio che il giudice non
dimostra ne' potrebbe dimostrare.
Di seguito, poi, il giudice argomenta che non puo' dubitarsi che le
misure in questione attengano a fatti rilevanti "per l'ordine
pubblico e la pubblica sicurezza", identificando peraltro in realta'
il tutto con il solo ordine pubblico concepito come comprensivo della
pubblica sicurezza, e come integralmente di attribuzione statale, in
contrapposizione ai soli profili di "irregolarita' commerciale" di
competenza provinciale. Ma e' evidente che in questo modo si ignora e
si riduce a zero la qualifica del presidente della provincia quale
autorita' di pubblica sicurezza.
La ragione per la quale il giudice tanto insiste su una presunta
natura di provvedimenti "per l'ordine pubblico" di quelli previsti
dall'art. 100 t.u.p.s. sta d'altronde in un ulteriore errore,
consistente nell'intendere l'art. 21 dello Statuto di autonomia come
fondante una speciale competenza statale, anziche' come fondante una
garanzia di partecipazione della Provincia negli atti che - in
relazione al riparto statutario gia' stabilito - siano di competenza
statale.
Ancora, il giudice arbitrariamente e paradossalmente intende la
salvezza dei poteri ministeriali di annullamento d'ufficio dei
provvedimenti provinciali come una prova dell'assenza di competenza
provinciale in materia. Ed ancora, esso intende la disposizione del
comma 3 dell'art. 20 non - secondo quanto sopra si e' illustrato -
come la assegnazione alla competenza del questore dei provvedimenti
in materia di pubblica sicurezza che - non attenendo alle materie
elencate nel comma 1 - rimangono di competenza statale, bensi' -
incomprensibilmente - come se si trattasse di una riserva allo Stato
delle attribuzioni di pubblica sicurezza esattamente nelle materie
elencate dal comma 1. Tra l'altro, nel caso specifico e' erroneo
anche il riferimento alle "altre attribuzioni che le leggi di
pubblica sicurezza devolvono al prefetto", essendo comunque quella
dell'art. 100 t.u.p.s. sempre stata una competenza propria del
questore.
Ne' minimamente pertinente e' l'osservazione del giudice che i
poteri dell'art. 100 citato "non rientrano tra i compiti di polizia
amministrativa trasferiti alle regioni ai sensi del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616". A parte il fatto che la questione e' controversa
(tanto che il TAR Lombardia, sez. III, 14 febbraio 1996, n. 161, ha
deciso in senso diametralmente opposto, annullando per tale ragione
un atto del questore), e non potrebbe costituire percio' elemento
certo di una argomentazione, il punto decisivo e' che non si trattava
nel caso di interpretare la normativa concernente le regioni
ordinarie, ma di dare puntuale applicazione alle disposizioni
statutarie di rango costituzionale.