Ricorso della regione Veneto, in persona del presidente pro-tempore
della giunta regionale autorizzato mediante deliberazione della
giunta stessa n. 4561 in data 16 dicembre 1997, rappresentata e
difesa, per mandato a margine del presente atto, dagli avv.ti prof.
Mario Bertolissi del foro di Padova e Luigi Manzi del foro di Roma,
elettivamente domiciliata presso lo sudio dell'avv. Luigi Manzi, in
Roma, via F. Confalonieri n. 5, contro la Presidenza del Consiglio
dei Ministri, in persona del Presidente in carica, per regolamento di
competenza in relazione al decreto, in data 20 dicembre 1996, del
giudice per le indagini preliminari presso il tribunale di Venezia,
con il quale il consigliere regionale Michele Boato e' stato rinviato
a giudizio per diffamazione aggravata a mezzo stampa (r.g. n.
3818/1996 g.i.p.) per aver pubblicato un articolo sul quotidiano "Il
Gazzettino" del 20 gennaio 1996 connesso ad interpellanza (n. 8 del
28 giugno 1995) riguardante la valutazione del fenomeno della
subsidenza nella laguna di Venezia, in relazione all'estrazione di
metano da parte dell'Agip S.p.a.
F a t t o
1. - La vicenda di cui qui si tratta si inserisce nel contesto di
ripetute, problematiche iniziative che, direttamente o
indirettamente, hanno riguardato e riguardano Venezia e la sua
laguna. Nessuno ignora - data la risonanza addirittura internazionale
del dibattito - la compromessa condizione di questa straordinaria
citta' e nessuno puo' sorprendersi del fatto che, ove se ne venga in
un modo qualunque a contatto, si rimanga coinvolti nella politica,
che e' il seme dal quale debbono ovviamente germinare le varie
iniziative volte a preservare Venezia da ulteriori pregiudizi.
Senza nulla togliere alla probita' di ciascuno, e' lecito
senz'altro condividere - dato il contesto, appunto, ed i precedenti
d'ogni specie, che hanno lasciati intatti, se non addirittura
aggravati, i problemi - l'ammonimento di Sant'Agostino, secondo il
quale anche i bambini non peccant quia non possunt, ma, appena
possunt, peccant. Beninteso, e' un mero criterio generale di
giudizio, ma giustifica una diffidenza che, come si e' detto e com'e'
risaputo, e' doverosa: in ragione dei beni in discussione (Venezia e
la sua laguna) e degli interessi economici in gioco (estrazione di
metano).
2. - Ragionando, dunque, di queste "cose", i consilieri regionali
Boato e Cacciari ebbero a presentare un'interpellanza in data 28
giugno 1995, avente il seguente, non certo equivoco, oggetto:
"Esperti ''super partes'' per salvare Venezia, Chioggia e il delta
del Po dalla subsidenza irreparabile" (doc. 1). Nell'atto -
espressione, ad un tempo, di una funzione di controllo e di indirizzo
politico - si opera uno stretto collegamento tra l'imprescindibile
imparzialita' degli esperti chiamati a pronunciarsi e
l'irreparabilita' dei danni che ne potrebbero seguire, ove gli
accertamenti tecnici non fossero adeguati al caso; e, quanto a
quest'ultimo aspetto, si afferma coerentemente - che l'istituenda
"Commissione ... deve essere composta da geologi esperti sul fenomeno
della subsidenza e ''super partes'' (che non abbiano avuto alcun
rapporto di lavoro con l'Agip)".
In una linea di assoluta continuita' con una simile formale ed
istiluzionale presa di posizione, il consigliere Boato elaboro' un
testo - pubblicato da "Il Gazzettino" del 20 gennaio 1996, dal
titolo: "Quegli esperti sono troppo amici dell'Agip" (doc. 2) - col
quale si dava conto, tra l'altro: della rilevanza ambientale
dell'argomento; della nomina di una commissione di esperti per
valutare l'impatto dell'eventuale estrazione di metano al largo di
Venezia e Chioggia; della circostaza che i consigli provinciale e
comunale di Venezia avevano avanzato riserve in proposito, anche
perche' era stato chiamato a fare parte dell'organo collegiale "un
solo geologo", mentre i componenti erano "in gran parte di lunga
consuetudine di lavoro per l'Agip" e, proprio questo, Boato riteneva
non confacente al caso. D'altra parte - come ha ammesso la dott.ssa
Laura Carbognin, membro della commissione - contatti con l'Agip sono
necessari e, quindi, inevitabile la frequentazione dell'ente (doc.
3): che e' lecita, anzi, lecitissima, come lecito e lecitissimo e' il
beneficio del dubbio (per evitare di credere che esistano mondi
meravigliosi, dominati da ideali purissimi, e' il caso di rileggere
Machiavelli "Il principe", nella splendida edizione in italiano
moderno curata da Piero Melograni, Milano, 1996).
3. - Gli esperti nominati nello scritto del consigliere Boato si
sono querelati - asserendo che era stata messa in dubbio la loro
onorabilita' - per il reato di diffamazione aggravata a mezzo stampa
(doc. 4) e, sulla sua scorta, il giudice per le indagini preliminari
presso il tribunale di Venezia ha disposto il rinvio a giudizio del
consigliere regionale (doc. 5): circostanza della quale il consiglio
della regione Veneto e' venuto a conoscenza solo in seguito
all'invio, all'ufficio di Presidenza, da parte del capogruppo dei
Verdi Ivo Rossi, di una nota informativa datata 28 ottobre 1997,
pervenuta al Presidente del Consiglio il successivo 29 ottobre (doc.
6).
4. - Sulla scorta di tale iniziativa, il consiglio regionale del
Veneto ha sollecitato la giunta a sollevare dinanzi alla Corte
costituzionale conflitto di attribuzioni; e la giunta ha provveduto
con deliberazione 16 dicembre 1997, n. 4561, avendo ritenuto che
"l'iniziativa dell'autorita' giudiziaria viene ... ad incidere in via
diretta sull'autonomia di un consigliere regionale ed in via mediata
sulla stessa autonomia costituzionalmente garantita della regione,
violando gli artt. 121, 122 e 123 della Costituzione e, piu' in
generale, il principio secondo il quale l'esercizio delle funzioni di
consigliere regionale (stante il rilievo costituzionale
dell'autonomia regionale), non puo' essere sindacato da organi
giurisdizionali" (doc. 7).
D i r i t t o
1. - Non v'e' dubbio che, sul piano strettamente oggettivo, vale a
dire della articolazione temporale degli eventi (interpellanza del 28
giugno 1995, articolo comparso su "Il Gazzettino" del 20 gennaio 1996
e decreto di rinvio a giudizio) e della loro connessione causale, la
fattispecie poc'anzi descritta configura la piu' classica delle
violazioni dell'art. 122, quarto comma, della Costituzione, secondo
cui "i consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere
delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro
funzioni": in analogia con cio' che dispone - peraltro in una piu'
ampia prospettiva - l'art. 68, primo comma, della Costituzione, per i
parlamentari nazionali.
Infatti, nel caso in questione e' stata violata "la piu' ampia
liberta' di valutazione e di decisione" (per dirla con Martines,
Diritto costituzionale, Milano, 1994, p. 294) riservata ad un tempo
al membro del Parlamento e del consiglio regionale; ne' il
consigliere di cui trattasi ha "commesso un fatto materiale" (op.
cit., p. 294), senz'altro perseguibile in sede penale.
E' evidente, altresi', come, attraverso la lesione delle
prerogative stabilite dall'art. 122, quarto comma, siano state
violate ulteriori disposizioni della Costituzione: quelle degli artt.
121 e 123, poiche' l'alterazione delle attribuzioni accordate dalla
legge fondamentale al consigliere regionale che esprime opinioni e
da' i voti si riverbera sull'intera organizzazione dell'ente e
sull'esercizio delle relative funzioni, entrambi costituzionalmente
protetti.
2. - Per rendersi conto della fondatezza dell'assunto, basta
considerare, infatti, il contenzioso costituzionale cui ha finora
dato luogo l'applicazione dell'art. 122, quarto comma, della
Costituzione. Stando ad esso, ci si avvede che, pregiudiziale ad ogni
pronuncia, e' stato il confronto di "tale norma con le piu' ampie
guarentigie concesse ai membri del Parlamento dall'art. 68 della
Carta". Dette guarentigie, "eccezionali deroghe all'attuazione della
funzione giurisdizionale, considerate necessarie a salvaguardia
dell'esercizio delle funzioni sovrane spettanti al Parlamento,
risultano legittime in quanto sancite dalla Costituzione. Le
attribuzioni dei consigli regionali si inquadrano, invece,
nell'applicazione di autonomie costituzionalmente garantite, ma non
si esprimono a livello di sovranita'" (Corte cost., sent. 25 marzo
1975, n. 81, in Giur. cost., 1975, p. 786).
Questa prima significativa precisazione e' stata successivamente
ripresa ed ancor meglio ribadita dal giudice dei conflitti di
attribuzione, la' dove ha affermato che "invero la guarentigia" delle
opinioni espresse e dei voti dati "dai consiglieri regionali, nel
sistema costituzionale, trae fondamento e trova il suo ambito in un
determinato modello di funzioni dei consigli regionali, ritenuto
meritevole e bisognoso della tutela privilegiata apprestata dall'art.
122, comma 4, della Costituzione. L'esonero da responsabilita' dei
componenti dell'organo (sulla scia di consolidate giustificazioni
dell'immunita' parlamentare) e' vista funzionale alla tutela delle
piu' elevate funzioni di rappresentanza politica, in primis la
funzione legislativa, volendosi garantire da qualsiasi interferenza
di altri poteri il libero processo di formazione della volonta'
politica". E codesta Corte ha aggiunto - significativamente - che "la
giustificazione razionale della guarentigia poggia, pertanto, sulla
corrispondenza fra il livello costituzionale della guarentigia
stessa, ed il livello costituzionale del tipo di funzioni, il cui
esercizio si e' eccezionalmente ritenuto opportuno sottrarre al
controllo giudiziario. Quello che la Costituzione ha inteso
proteggere, con disposizioni derogatorie rispetto al comune regime di
responsabilita', e' un modello funzionale che essa stessa ha
delineato ed appunto percio' ha potuto valutare meritevole
dell'eccezionale protezione" (Corte cost., sent. 20 marzo 1985, n.
69, in Giur. cost., 1985, pp. 493-494).
Dunque - ha precisato la Corte - "la carenza di potere
giurisdizionale si traduce ... in un'alterazione dell'ordine
costituzionale delle competenze, posto che la pretesa di esercitare
poteri siffatti comporta l'invasione della sfera di autonomia
costituzionalmente riservata alla regione ..., alla quale
elusivamente spetta l'esercizio delle funzioni che i magistrati hanno
inteso condizionare" (Corte cost., sent. 20 marzo 1985, n. 70, in
Giur. cost., 1985, p. 516).
3. - A ben vedere, sono i postulati dell'eguaglianza a fondare il
sistema delle guarentigie dei consiglieri regionali, postulati di cui
codesto ecc.mo Collegio si e' fatto interprete quando ha sottolineato
la circostanza che "l'ampliamento della portata dell'immunita'
ridultante dall'ampliamento, rispetto al modello costituzionale,
delle funzioni riservate al consiglio regionale puo' essere operato,
ove consentito, soltanto con la legge dello Stato, perche' soltanto
il legislatore statale puo' assicurare, come e' costituzionalmente
necessario, una uguale protezione ai consiglieri di tutte le regioni
nell'esercizio delle medesime funzioni e perche' soltanto una sua
scelta sarebbe conforme al principio di legalita' che regge
compiutamente il sistema penale" (Corte cost., sent. n. 69/1985,
cit., p. 495).
In buona sostanza, la disposizione dell'art. 122, quarto comma,
della Costituzione va interpretata tenendo conto del fatto:
a) che essa non e' pienamente assimilabile a quella contenuta
nell'art. 68, primo comma, della Costituzione, dal momento che le
immunita' dei membri del Parlamento ineriscono alla sovranita' dello
Stato, di cui il Parlamento stesso e' organo;
b) che essa esprime, relativamente ai componenti dell'organo
legilativo della regione, aspetti dell'autonomia di quet'ultima ...;
c) ... la quale non soltanto tollera, ma addirittura implica,
affinche' sia assicurata "una uguale protezione ai consiglieri di
tutte le regioni" (Corte cost. sent. n. 69/1985, cit., p. 495), che
ogni allargamento delle immunita' sia deliberato con atto normativo
dello Stato.
4. - Quanto alle fonti abilitate a disciplinare legittimamente le
immunita' spettanti ai consiglieri regionali ai sensi de|l'art. 122,
quarto comma, della Costituzione, codesta Corte ha precisato "la
ratio decidendi della pronuncia del 1975"; infatti, "l'affermazione
della insindacabilita' delle opinioni e dei voti dei consiglieri
regionali nell'esercizio della funzione di organizzazione interna
dell'organo non fa che sviluppare coerentemente il parallelismo con
le guarentigie dei membri del Parlamento, di cui all'art. 68, primo
comma, della Costituzione in relazione al nucleo essenziale comune e
caratterizzante delle funzioni degli organi ''rappresentativi'' dello
Stato e delle regioni; accanto alla funzione primaria quella
legislativa, ed alla funzione di indirizzo politico e di controllo,
la funzione di autoorganizzazione interna, pacificamente riconosciuta
al consiglio regionale al pari che ai due rami del Parlamento" (Corte
cost., sent. n. 69/1985, cit., p. 493).
Quanto alle predette funzioni - da determinarsi, come si e'
accennato, nel rispetto delle esigenze di uniformita' di regime
giuridico imposte dal principio costituzionale di eguaglianza - esse
debbono trovare la loro fonte regolatrice nella Costituzione oppure
in un atto normativo dello Stato, non dovendosi reputare abilitate a
disciplinare fattispecie rilevanti ai fini delle immunita' di cui
all'art. 122, quarto comma, della Costituzione ne' la legge regionale
e neppure lo statuto (Corte cost, sent. n. 69 e n. 70/1985, cit.). Ma
- quanto alla fonte statutaria - il carattere rigido dell'esclusione
va temperato la' dove si consideri la funzione di autoorganizzazione
interna.
5. - Sul piano pratico sono sorti, peraltro, numerosi interrogativi
soprattutto per quanto riguarda le forme in cui si estrinsecano le
funzioni di consigliere regionale, ben potendosi articolare, oltre
che in atti legislativi, in atti amministrativi.
In proposito, e' opportuno dare conto degli orientamenti espressi
da codesta ecc.ma Corte costituzionale, che rappresentano un punto di
arrivo imprescindibile del quale ci si limita - normalmente ed
autorevolmente - a prendere atto (v., per tutti, Paladin, "Diritto
regionale", Padova, 1992, p. 322 ss.).
Ebbene, se in un primo momento il giudice dei conflitti di
attribuzione ha semplicemente affermato come "la forma amministrativa
che connota le deliberazioni consiliari ... non valga ad escludere
l'irresponsabilita' di coloro che le adottarono nell'esercizio di
competenze spettanti al consiglio" (Corte cost. sent. n. 81/1975,
cit., p. 786) - con cio' chiarendo, comunque, che pure l'attivita'
amministrativa, e non solo quella legislativa, puo' essere coperta da
immunita' -, in un secondo momento ha precisato che una simile
massima "non implicava una affermazione generale di insindacabilita'
in riferimento a qualsiasi atto consiliare in forma amministrativa,
bensi', piu' specificamente l'insufficienza della ''forma
amministrativa'' dell'atto ai fini di escludere la guarentigia per
atti attinenti allo stato giuridico dei consiglieri, e in definitiva
all'autoorganizzazione del consiglio stesso" (Corte cost., sent. n.
69/1985, cit., p. 493).
Di piu', e' proprio in riferimento all'adozione di atti
amministrativi rilevanti ai fini dell'art. 122, quarto comma, della
Costituzione che codesta Corte ha avuto modo di precisarne i
caratteri relativamente agli atti che esprimono la giurisdizione,
essendo in dubbio "che, nel sistema costituzionale, funzione
amministrativa e funzione giurisdizionale sono concepite e devono
svolgersi in posizione di reciproca separazione" (art. 97, commi 1 e
2, 102, comma 1, 104, comma 1, 113, u.c.). In particolare - ha
osservato la Corte nella sentenza n. 150 del 1981 - l'art. 113, u.c.,
della Costituzione, "rinviando alla legge la determinazione degli
organi giudiziari abilitati ad annullare gli atti della pubblica
amministrazione", "con cio' stesso" "esclude che spetti alle
autorita' giudiziarie ordinarie di annullare gli atti amministrativi
in mancanza di una previsione di legge; ed a piu' forte ragione
comporta che tali autorita' non possano contrapporsi o sovrapporsi
alle autorita' amministrative, arrogandosi poteri che per legge
vadano esercitati dall'esecutivo, in forme e con procedimenti
prefissati. Alla stregua di tali principi deve (parimenti) negarsi
che spetti ad organi giudiziari ... dettare le linee dell'indirizzo
amministrativo regionale nella materia de qua (inquinamento delle
acque ...), in cio' sostituendosi agli organi regionali competenti
nella determinazione sia degli strumenti di intervento che dei tempi
e modi di attuazione di tale indirizzo ed addirittura prescrivendo
gli alti specifici che si ritiene debbano essere adottati" (Corte
cost., sent. n. 70/1985, cit., p. 516).
6. - E' possibile, a questo punto, formulare alcune notazioni di
sintesi, strumentali ad una migliore rappresentazione e comprensione
del caso di specie.
Si puo' affermare, pertanto, che l'ambito di operativita' dell'art.
122, quarto comma, della Costituzione (interpretato secondo i criteri
enunciati) e' delimitato, quanto al titolo normativo:
a) dalla Costituzione;
b) dalla legge e dagli atti aventi forza di legge dello Stato
(non - verosimilmente - da atti normativi statali subprimari, quali i
regolamenti, quantomeno la' dove si versi in materia penale; Corte
cost., sent. n. 69/1985, cit., p. 495); non dalla legge regionale e
dallo statuto.
Quanto alle funzioni, tale ambito di operativita' riguarda;
a) la funzione legislativa;
b) la funzione di indirizzo politico e di controllo;
c) la funzione di autoorganizzazione interna.
Le funzioni suddette possono estrinsecarsi in atti aventi natura
formalmente:
a) legislativa;
b) amministrativa.
7. - L'ampia ripresa della giurisprudenza di codesto Collegio ha
come scopo precipuo, da un lato, di inquadrare nitidamente la
fattispecie e, d'altro lato, di evitare l'insorgere di equivoci,
sempre possibili quando rimangono in ombra elementi senz'altro
qualificanti l'istituto delle guarentigie di cui all'art. 122, quarto
comma, della Costituzione.
Ora, prescindendo da un'indagine incentrata sulla qualifica
soggettiva dell'autorita' procedente (magistrato penale, magistrato
investito dei giudizi di responsabilita' amministrativa) ed altresi'
dalla minuta analisi della tipologia piu' ricorrente di funzioni
svolte dai consiglieri regionali, vale la pena di soffermarsi un
istante sulla funzione di indirizzo politico e di controllo, cui
codesta Corte ha ricondotto - nell'ottica dell'art. 122, quarto
comma, della Costituzione - le attivita' ispettive, quelle che si
concretizzano nella partecipazione a commissioni di inchiesta o che
si traducono comunque in comportamenti preordinati al controllo
politico (da ultimo, Corte cost., sent. n. 209/1994), che hanno
sicura base costituzionale (nelle disposizioni che disciplinano la
forma di governo nei suoi tratti essenziali), quindi svolta a livello
statutario e di regolamento d'assemblea (s'intende, in ogni caso, che
il titolo normativo che radica l'immunita' e' quello di rango
costituzionale).
Pertanto, vanno riferite alle funzioni de quibus, ad esempio, la
decisione - squisitamente politica - di prendere in esame oppure no
un disegno o progetto di legge regionale; il giudizio circa
l'ammissibilita' dei referendum proposti si' sulla scorta di
specifiche leggi regionali, ma innanzi tutto in ragione di quanto
dispone l'art. 123, primo comma, della Costituzione; le attivita'
preordinate alla approvazione dei bilanci e dei piani economici della
regione: sia quando si estrinsecano in atti di legislazione sia
quando si svolgono in forma amministrativa, dal momento che
concretizzano senz'altro manifestazioni della funzione di indirizzo
politico; le indagini conoscitive e le inchieste consiliari, le quali
ultime esprimono un "potere connaturato e implicito nelle funzioni
spettanti ai consigli medesimi" (Corte cost., sent. 28 aprile 1966,
n. 29, in Giur. cost., 1966, 1, p. 300. Sicche', quantomeno in questo
caso, la guarentigia deve considerarsi operante pur in difetto di una
clausola costituzionale espressa facoltizzante l'istituizione di
commissioni di tal genere); gli atti di nomina alle piu' importanti
cariche dell'amministrazione regionale e pararegionale, poiche' nelle
regioni di diritto comune l'autonomia politica implica che "la
competenza consiliare abbraccia una vasta e mutevole serie di
provvedimenti del caso concreto", tra i quali vanno inclusi appunto
gli atti di nomina suddetti (Paladin, "Diritto regionale", cit., p.
354).
Quanto alla funzione di controllo attribuita al consiglio,
l'immunita' si estende ovviamente ad ogni intervento attuato in via
legislativa (ad esempio: con legge di approvazione di piani e
programmi), e copre senz'altro le questioni poste attraverso
interrogazioni, interpellanze, mozioni, risoluzioni, ordini del
giorno e via discorrendo, quando questi ineriscono - come nel caso in
questione - all'esercizio di competenze spettanti alla regione (ex
legge regionale n. 60/1993).
8. - Se, a questo punto, si vogliono trarre alcune puntuali
conclusioni in ordine alla vicenda che ha dato luogo al presente
conflitto, si puo' agevolmente rilevare:
che l'interpellanza ed il successivo scritto presentati dal
consigliere Boato individuano uno dei modi secondo cui si estrinseca,
in forma non legilativa la funzione di indirizzo politico e di
controllo del consiglio sulla giunta regionale;
che l'azione svolta non concretizza affatto quel "fatto
materiale" che pacificanente fa venir meno l'ambito di operativita'
della clausola costituzionale di cui all'art. 122, quarto comma,
della Costituzione;
che la funzione di indirizzo politico e di controllo va
considerata, secondo la costante giurisprudenza di codesto ecc.mo
Collegio, rientrante fra quelle protette dall'art. 122, quarto comma,
della Costituzione, perche' tipiche del consigliere regionale;
che quest'ultimo si e' attivato nell'esercizio di una competenza
propria dell'istituzione di cui fa parte.
Del resto - e qui davvero il cerchio si chiude -, in margine ad una
analoga fattispecie codesta Corte ha affermato espressamente come
"altrettanto indubbio e' che tra gli atti consiliari tipici, in
quanto strumentale alle funzioni di controllo e di sindacato politico
che il consiglio esercita nei confronti della giunta, debba
annoverarsi il c.d. diritto d'interrogazione ... che, nel caso in
esame, e' stato esercitato dal consigliere regionale mediante la
presentazione di un'interpellanza al presidente della giunta su
taluni fatti certamente di pubblico interesse ...". Ed ha soggiunto:
"Questa Corte ha gia' avuto occasione di rilevare, pur se in
riferimento all'analoga guarentigia sancita dall'art. 68, primo
comma, della Costituzione per i membri del Parlamento (v. sent. n.
443 del 1993), che non soltanto la riproduzione all'esterno di
interpellanze o interrogazioni puo' ritenersi attivita' compresa
nella previsione suddetta, ma anche il semplice riferire fatti
conosciuti nell'esercizio delle proprie funzioni ovvero manifestare i
punti di vista e le opinioni che ispirano il proprio comportamento in
sede parlamentare" (Corte cost., sent. n. 274/1995, in Giur. cost.,
1995, 1948 ss.): che e' quello che si e' limitato a fare il
consigliere Boato.
9. - A conferma della fondatezza dell'assunto - considerato alla
luce di quanto premesso sub n. 1 del fatto -, si deve rilevare che,
ove cosi' non fosse, la funzione di indirizzo politico e di controllo
del consigliere regionale (e, suo tramite, del consiglio) sulla
giunta risulterebbe frustrata. E, nel caso, e' proprio la giunta
regionale che ha partecipato alla decisione finalizzata alla nomina
della commissione di esperti.
Da cio', con evidenza, la violazione, attuata dall'atto indicato in
epigrafe, dell'art. 122, quarto comma, e, suo tramite, degli artt.
121 e 123 della Costituzione, di disciplina dell'organizzazione e
delle funzioni dei supremi organi regionali.