IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 4501/95
proposto dalla Soc. API - Anomina Petroli Italiana S.p.a., in persona
del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa
dall'avv. Vittorio Zammit ed elettivamente domiciliata presso l'avv.
Vincenzo Morso in Firenze, via Strozzi n. 6; contro il comune di
Prato costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dagli avv.ti
Andrea Sansoni e Luca Poli ed elettivamente domiciliato presso lo
studio dell'avv.to Flavia Pozzolini in Firenze, via degli Artisti,
20; e la regione Toscana in persona del presidente della giunta
regionale pro-tempore, non costituitasi in giudizio; per
l'annullamento, previa sospensione, della delibera della giunta
municipale n. 1136 del 21 aprile 1995; dell'ordinanza sindacale n.
50550 del 28 settembre 1995 e delle delibere di proroga del consiglio
regionale del termine di validita' del piano di ristrutturazione
degli impianti per la distribuzione di carburanti;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune intimato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, altresi', gli avv.ti V. Morso per V. Zammit e A. Sansoni
alla pubblica udienza del 23 gennaio 1997;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
Premesso in fatto
Attraverso il ricorso in esame, notificato il 7 dicembre 1995 si
impugnano - per violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari
profili - l'ordinanza sindacale n. 50550 del 28 settembre 1995, con
cui viene ordinata la chiusura dell'impianto di distribuzione di
carburante, gestito dalla societa' ricorrente, nonche', quale atto
presupposto, la delibera della giunta municipale di Prato n. 1136 del
21 aprile 1995, con la quale si annullava la precedente delibera
della stessa giunta n. 528 del 4 marzo 1993.
Entrambe le delibere di g.m. sopra citate si inseriscono nella fase
attuativa del "Piano regionale di razionalizzazione della rete degli
impianti stradali per erogazione di carburante per uso autotrazione"
- approvato con delibera consiliare n. 50 del 24 gennaio 1985,
integrata con delibera di c.r. 10 ottobre 1989, n. 43 - nonche' del
"Programma comunale per la ristrutturazione della rete degli impianti
stradali di erogazione carburanti per autotrazione", adottato con
delibera consiliare n. 579 del 20 marzo 1990, ai sensi dell'art. 16
della delibera Consiglio della regione Toscana n. 431/1989 cit..
Con la prima delibera (n. 528/1993), in particolare, la ricordata
giunta municipale di Prato - enunciata la propria competenza in
materia ai sensi dell'art. 1 della l.r. 31 ottobre 1985, n. 61 -
deliberava di rinnovare "per il periodo strettamente necessario al
trasferimento, le concessioni relative agli impianti esistenti e
funzionanti, venute o prossime a scadenza" per le quali non fosse
possibile procedere "al rinnovo diciottennale per contrasto con i
disposti del piano di ristrutturazione".
Nella seconda delibera (n. 1136/1995, ora oggetto di impugnativa),
la medesima Giunta annullava l'anzidetta proroga, perche' in
contrasto con l'art. 3, comma 2, della delibera di Giunta della
regione Toscana n. 50/1985, e demandava al sindaco "l'emissione delle
ordinanze relative alla chiusura degli impianti ... in condizioni di
incompatibilita' con il sito", ed il trasferimento degli impianti
"entro il 31 dicembre 1995, termine di validita' del programma
comunale", ovvero l'adeguamento degli impianti solo "parzialmente
incompatibili"; veniva stabilito, inoltre, il termine di un mese
dalla notifica delle ordinanze sindacali "per procedere allo
smaltimento delle scorte dei prodotti ed alla chiusura degli
impianti", ove detta chiusura fosse stata imposta dalle ragioni sopra
enunciate.
In attuazione del provvedimento sopra sintetizzato, il sindaco di
Prato ha successivamente emesso numerose ordinanze - fra cui quella
in questa sede impugnata - di chiusura o di adeguamento degli
impianti, in corrispondenza di situazioni di fatto assai diverse:
concessioni gia' da tempo scadute o asseritamente gia' rinnovate per
18 anni, concessioni da considerare revocate per l'incompatibilita'
del sito di esercizio dell'impianto rispetto alla nuova
pianificazione, concessioni per le quali si invoca un giusto titolo
ad ulteriore proroga, avendo il comune indicato - per i previsti
trasferimenti - nuovi luoghi di insediamento conformi alla
pianificazione ma non ancora disponibili (ad esempio, per mancata
realizzazione della sede stradale); non mancano, infine, casi in cui
il trasferimento dell'impianto e' condizionato solo ad adempimenti
amministrativi, che lo stesso comune tarda a compiere.
Nel caso di specie, la concessione risulta scaduta il 3 marzo 1995
e - secondo il comune resistente - non puo' essere rinnovata, essendo
collocato l'esercizio in un incrocio stradale, con ulteriore assenza
dei necessari spazi di sosta, senza che alcuna iniziativa per il
trasferimento risulti assunta in tempi regionali.
Ogni valutazione di merito, tuttavia, appare condizionata dalla
eccepita incompetenza della Giunta ad emanare l'atto presupposto
all'ordine di chiusura, attenendo tale atto a materia concessoria,
riservata al Consiglio munale ex art. 32, comma 2, lett. f) legge 8
giugno 1990, n. 142; la questione di competenza, tuttavia, deve
essere valutata anche alla luce della legge della regione Toscana 31
ottobre 1985, n. 61, nel testo sostituito con l.r. 20 giugno 1992, n.
27, che nell'art. 1, comma 3, affida "il rilascio delle concessioni o
delle autorizzazioni agli aventi diritto nella materia di cui
trattasi, alla giunta comunale: la questione di competenza, pertanto,
assurge a questione di costituzionalita' della legge regionale, in
rapporto a principi fondamentali inerenti la struttura organizzatoria
e operativa dell'Ente territoriale minore, secondo le disposizioni
della citata legge dello Stato.
Considerato in diritto
La questione appare rilevante - in quanto investe la competenza
(oggetto di specifico motivo di gravame) dell'Autorita' emanante
l'atto presupposto, impugnato insieme a quello conseguenziale, di
modo che il giudizio non puo' essere definito, indipendentemente da
una risposta della suprema Corte in ordine alla conformita' del
citato art. 1 della legge regione Toscana n. 61/1985 - come
modificata con legge regionale n. 27/1992 - agli artt. 117 e 128
della Costituzione.
La suddetta questione di costituzionalita' risulta, inoltre, non
manifestamente infondata, ove si consideri che l'art. 32, comma 2,
lett. f), della legge 8 giugno 1990, n. 142 cita espressamente, fra
le competenze dei consigli comunali "la concessione dei pubblici
servizi".
La regione Toscana, invece, ha statuito che gli atti concessori,
inerenti gli impianti di distribuzione automatica di carburanti per
uso autotrazione, siano "de1iberati dalla giunta comunale, ai sensi
dell'art. 35 della legge 8 giugno 1990, n. 142", (cfr. art. 1, comma
3, l. reg. cit.).
Il rinvio all'art. 35 della legge statale sulle autonomie locali
(articolo che disciplina le competenze delle giunte comunali) non
appare tuttavia pertinente: la giunta, infatti, e' investita di
attribuzioni residuali, nelle materie non riservate dalla legge al
consiglio comunale, nonche' di funzioni attuative degli indirizzi
generali, ovvero propositive e di impulso nei confronti del medesimo
consiglio.
Il diretto esercizio della potesta', in materia di concessione di
pubblici servizi (rilascio, revoca, rinnovo, proroga) non puo' dunque
non ritenersi riservato dalla legge statale all'organo di indirizzo e
di controllo politico-amministrativo dell'Ente locale, data
l'espressa enunciazione contenuta al riguardo nel dettato
legislativo.
Quanto sopra, presumibilmente, per l'immediata incidenza della
gestione dei servizi stessi sulla vita dei soggetti amministrati, e
dunque per la stretta connessione delle vicende concessorie con le
attribuzioni primarie dell'Ente in questione, nello spirito - che
puo' ritenersi proprio del decentramento autonomistico - di un
massimo avvicinamento dell'organo-guida dell'Ente rappresentativo ai
problemi concreti del territorio. La distribuzione del carburante, in
particolare, e' materia di competenza statale, gestita dalle regioni
in via delegata, ex artt. 7 e 52 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
nell'ambito degli indirizzi determinati dal Governo con decreti del
Presidente del Consiglio dei Ministri, in attuazione dei piani
energetici nazionali approvati dal CIPE.
La concessione per i singoli impianti ha durata diciottennale, e
deve adeguarsi a linee di indirizzo dettate - oltre che dal Governo
sul piano programmatorio anzidetto - anche dagli enti locali (regione
e comune) per le rispettive aree di influenza. La materia, in
conclusione, coinvolge delicati interessi pubblici a vari livelli,
con diretta incidenza sui trasporti e la viabilita'.
Tenuto conto di quanto sopra, e' praticamente pacifico in
giurisprudenza che l'assenso richiesto, per l'esercizio
dell'attivita' di cui trattasi, abbia natura di concessione di un
pubblico servizio, di spettanza del consiglio comunale ex art. 32,
comma 2, lett. f) legge n. 142/1990 - (cfr. in tal senso Cons. Stato,
sez. V, 11 marzo 1995, n. 385 e 389; 8 febbraio 1995, n. 213; 30
ottobre 1993, n. 1127, 1129 e 1131; 4 novembre 1994, n. 1260, sez. VI
30 dicembre 1992, n. 1198 T.r.l. Lazio, sez. II 9 giugno 1992, n.
1459 e 4 novembre 1992, n. 2104; T.a.r. Lazio, sezione di Latina, 27
aprile 1992, n. 280; T.a.r. Lombardia, sezione di Brescia 20 luglio
1993, n. 630 e 27 ottobre 1992, n. 1138; T.a.r. Campania, Napoli,
sez. I, 29 settembre 1993, n. 303).
Isolata sul piano dottrinale e giurisprudenziale (cfr. T.a.r.
Toscana, sez. III, 23 maggio 1995, n. 119) appare la tesi, secondo
cui la potesta' concessoria spetterebbe al consiglio solo in ipotesi
ben definite - concernenti pubblici servizi di carattere prettamente
locale, in base al combinato disposto degli artt. 22 e 32 della legge
n. 142/1990 cit. - con conseguente competenza residuale della Giunta
nella materia che e' oggetto del presente ricorso.
La limitazione, in realta', non appare compatibile con l'ampio
dettato della norma individuatrice delle competenze del consiglio
comunale, ne' con la ratio della medesima, che - come gia' in
precedenza sottolineato - mira a ricondurre la materia dei servizi
pubblici sotto il diretto controllo dell'organo di indirizzo
politicoamministrativo del comune, al quale irrazionalmente
verrebbero sottratte le concessioni coinvolgenti interessi piu' ampi.
Oggetto del precedente art. 22, invece, e' la definizione dei
moduli gestionali dei servizi pubblici affidati ai comuni e alle
province, e la statuizione - in armonia con l'art. 118 della
Costituzione - di una riserva di legge per l'individuazione dei
servizi che i citati enti possono gestire "in via esclusiva".
Proprio in una materia che, come quella in esame, coinvolge anche
profili di pianificazione a livello sovracomunale, d'altra parte, il
rilascio, la proroga e la revoca delle singole concessioni - per gli
spazi di intervento discrezionale sussistenti al riguardo (cfr. per
il principio Corte cost. 24 giugno 1992, n. 301, Consiglio Stato VI
n. 1198/92 cit., T.a.r. Toscana, Sez. III 29 maggio 1993, n. 190;
T.a.r. Lazio Sez. II 22 giugno 1993, n. 738) - esula da profili di
mera attuazione, coinvolgendo scelte che opportunamente la legge
statale riconduce alla medesima Autorita', preposta a dettare linee
generali di indirizzo.
Nella fattispecie, l'intero programma comunale - emesso nell'ambito
della piu' ampia pianificazione in precedenza indicata, e scadente il
31 dicembre 1995 - e' risultato condizionato (e, almeno in parte qua,
inattuato) a seguito di provvedimenti della giunta, che ha prima
(delibera n. 528/1993) prorogato senza limiti ben precisi le
concessioni per la gestione di impianti, incompatibili con il sito
nell'ambito della nuova programmazione, e poi (delibera n. 1136/1995,
ora impugnata) ha annullato la precedente determinazione, rimettendo
al sindaco l'immediata chiusura o l'adeguamento degli impianti
incompatibili, senza valutazioni caso per caso (in ordine a
concessioni gia' scadute, o rinnovate ma da revocare, o a situazioni
in cui il trasferimento fosse di fatto condizionato da adempimenti
comunali) e senza alcun apprezzamento di carattere generale, circa la
sufficienza e la razionalita' della rete di distribuzione residua.
Nella situazione in esame, in altre parole, risulta evidenziato
come la potesta' da esercitare nel settore di cui trattasi -
indipendentemente dalle ragioni sussistenti (o meno) nel caso singolo
- sia strettamente legata a scelte e indirizzi di portata generale.
Tali scelte e indirizzi, d'altra parte, sono rimessi con l'intera
materia concessoria alla giunta dal piu' volte ricordato art. 1 della
legge regionale n. 61/1985, come modificato con legge regionale n.
27/1992, ad avviso del collegio in contrasto con la ripartizione di
competenze, di cui all'art. 32 comma 2, lett. f) legge n. 42/1990, e
quindi con gli artt. 117 e 128 della Costituzione, investendo la
struttura organizzatoria dell'Ente territoriale principi
fondamentali, da rinvenire in leggi dello stato, e dovendo discendere
da queste ultime l'ordinamento dell'autonomia degli enti territoriali
minori.
In base alla ricordata legge n. 142/1990, con particolare riguardo
alla disciplina contenuta nell'art. 3, si puo' infatti convenire che
spetta alla regione il ruolo di "centro propulsore e di coordinamento
dell'intero sistema delle autonomie locali", ma nel rispetto delle
funzioni e delle competenze predeterminate con leggi dello Stato,
come si evince appunto dall'art. 128 della Costituzione da leggere in
parallelo ai precedenti artt. 117 e 118 (cfr. per alcuni principi
Corte cost. 15 luglio 1991, n. 343).