IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 4330/1995
proposto dalla soc. Italiana Petroli s.p.a. - IP, in persona del
legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv.
Orfeo Cadelo ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in
Firenze, via Bonifacio Lupi n. 14; contro il comune di Prato
costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dagli avv.ti Andrea
Sansoni e Luca Poli ed elettivamente domiciliato presso lo studio
dell'avv. Flavia Pozzolini in Firenze, via degli Artisti, 20; il
sindaco del comune di Prato nella persona pro-tempore in carica, non
costituitosi in giudizio; e nei confronti della societa' Esso
Italiana s.p.a. in persona del legale rappresentante pro-tempore, non
costituitosi in giudizio; per l'annullamento, previa sospensione,
della delibera della Giunta municipale n. 1136 del 21 aprile 1995 e
dell'ordinanza sindacale n. 50561 del 28 settembre 1995;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune intimato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, altresi, gli avv.ti O. Cadelo e L. Poli alla pubblica
udienza del 27 novembre 1996;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
Premesso in fatto
Attraverso il ricorso in esame, notificato il 27 novembre 1995 si
impugnano - per violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari
profili - l'ordinanza sindacale n. 50561 del 28 novembre 1995, con
cui viene ordinata la chiusura di impianto di distribuzione di
carburante, gestito dalla societa' ricorrente, nonche', quale atto
presupposto, la delibera della giunta municipale di Prato n. 1136 del
21 aprile 1995, con la quale si annullava la precedente delibera
della stessa giunta n. 528 del 4 marzo 1993.
Entrambe le delibere di giunta municipale sopra citate si
inseriscono nella fase attuativa del "Piano regionale di
razionalizzazione della rete degli impianti stradali per erogazione
di carburante per uso autotrazione" - approvato con delibera
consiliare n. 50 del 24 gennaio 1985, integrata con delibera di C.R.
10 ottobre 1989, n. 43 - nonche' del "Programma comunale per la
ristrutturazione della rete degli impianti stradali di erogazione
carburanti per autotrazione", adottato con delibera consiliare n. 579
del 20 marzo 1990, ai sensi dell'art. 16 della delibera C.R.T. n.
431/1989 cit.
Con la prima delibera (n. 528/1993), in particolare, la ricordata
giunta municipale di Prato - enunciata la propria competenza in
materia ai sensi dell'art. 1 della l.r. 31 ottobre 1985, n. 61 -
deliberava di rinnovare "per il periodo strettamente necessario al
trasferimento, le concessioni relative agli impianti esistenti e
funzionanti, venute o prossime a scadenza" per le quali non fosse
possibile procedere "al rinnovo diciottennale per contrasto con i
disposti del piano di ristrutturazione".
Nella seconda delibera (n. 1136/1995, ora oggetto di impugnativa),
la medesima Giunta annullava l'anzidetta proroga, perche' in
contrasto con l'art. 3, comma 2, della delibera di G.R.T. n. 50/1985,
e demandava al sindaco "l'emissione delle ordinanze relative alla
chiusura degli impianti . . . in condizioni di incompatibilita' con
il sito", ed il trasferimento degli impianti "entro il 31 dicembre
1995, termine di validita' del programma comunale", ovvero
l'adeguamento degli impianti solo "parzialmente incompatibili";
veniva stabilito, inoltre, il termine di un mese dalla notifica delle
ordinanze sindacali "per procedere allo smaltimento delle scorte dei
prodotti ed alla chiusura degli impianti", ove detta chiusura fosse
stata imposta dalle ragioni sopra enunciate.
In attuazione del provvedimento sopra sintetizzato, il sindaco di
Prato ha successivamente emesso numerose ordinanze - fra cui quella
in questa sede impugnata - di chiusura o di adeguamento degli
impianti, in corrispondenza di situazioni di fatto assai diverse:
concessioni gia' da tempo scadute o asseritamente gia' rinnovate per
18 anni, concessioni da considerare revocate per l'incompatibilita'
del sito di esercizio dell'impianto rispetto alla nuova
pianificazione, concessioni per le quali si invoca un giusto titolo
ad ulteriore proroga, avendo il comune indicato - per i previsti
trasferimenti - nuovi luoghi di insediamento conformi alla
pianificazione ma non ancora disponibili (ad esempio, per mancata
realizzazione della sede stradale); non mancano, infine, casi i cui
il trasferimento dell'impianto e' condizionato solo ad adempimenti
amministrativi, che lo stesso comune tarda a compiere.
Nel caso di specie, la societa' ricorrente non avrebbe omesso di
assumere opportune iniziative - tempestivamente comunicate
all'amministrazione - per sanare la situazione degli impianti posti
in siti incompatibili con la nuova programmazione comunale.
Il comune resistente - a sua volta - conferma che sarebbero in via
di rilascio concessioni per un nuovo impianto compatibile, ma insiste
per il rigetto dell'impugnativa, essendo comunque legittimo il
mancato rinnovo della concessione per l'esercizio non ancora
trasferito.
Ogni valutazione di merito, tuttavia, appare condizionata dalla
eccepita incompetenza della giunta ad emanare l'atto presupposto
all'ordine di chiusura, attenendo tale atto a materia concessoria,
riservata al consiglio comunale ex art. 32, comma 2, lett. f), legge
8 giugno 1990, n. 142; la questione di competenza, tuttavia, deve
essere valutata anche alla luce della legge della regione Toscana 31
ottobre 1985, n. 61, nel testo sostituito con l.r. 20 giugno 1992, n.
27, che nell'art. 1, comma 3, affida "il rilascio delle concessioni o
delle autorizzazioni agli aventi diritto" nella materia di cui
trattasi, alla giunta comunale: la questione di competenza, pertanto,
assurge a questione di costituzionalita' della legge regionale, in
rapporto a principi fondamentali inerenti la struttura organizzatoria
e operativa dell'ente territoriale minore, secondo le disposizioni
della citata legge dello Stato.
Considerato in diritto
La questione appare rilevante - in quanto investe la competenza
(oggetto di specifico motivo di gravame) dell'autorita' emanante
l'atto presupposto, impugnato insieme a quello conseguenziale, di
modo che il giudizio non puo' essere definito, indipendentemente da
una risposta della suprema Corte in ordine alla conformita' del
citato art. 1 legge regione Toscana n. 61/1985 - come modificata con
legge regionale n. 27/1992 - agli articoli 117 e 128 della
Costituzione.
La suddetta questione di costituzionalita' risulta, inoltre, non
manifestamente infondata, ove si consideri che l'art. 32 comma 2,
lett. f) della legge 8 giugno 1990, n. 142 cita espressamente, fra le
competenze dei consigli comunali "la concessione dei pubblici
servizi".
La regione Toscana, invece, ha statuito che gli atti concessori,
inerenti gli impianti di distribuzione automatica di carburanti per
uso autotrazione, siano "deliberati dalla giunta comunale, ai sensi
dell'art. 35 della legge 8 giugno 1990, n. 142" (cfr. art. 1 comma 3,
legge regionale citata).
Il rinvio all'art. 35 della legge statale sulle autonomie locali
(articolo che disciplina le competenze delle giunte comunali) non
appare tuttavia pertinente: la giunta, infatti, e' investita di
attribuzioni residuali, nelle materie non riservate dalla legge al
consiglio comunale, nonche' di funzioni attuative degli indirizzi
generali, ovvero propositive e di impulso nei confronti del medesimo
consiglio.
Il diretto esercizio della potesta', in materia di concessione di
pubblici servizi (rilascio, revoca, rinnovo, proroga) non puo' dunque
non ritenersi riservato dalla legge statale all'organo di indirizzo e
di controllo politico-amministrativo dell'ente locale, data
l'espressa enunciazione contenuta al riguardo nel dettato
legislativo.
Quanto sopra, presumibilmente, per l'immediata incidenza della
gestione dei servizi stessi sulla vita dei soggetti amministrati, e
dunque per la stretta connessione delle vicende concessorie con le
attribuzioni primarie dell'ente in questione, nello spirito - che
puo' ritenersi proprio del decentramento autonomistico - di un
massimo avvicinamento dell'organo-guida dell'ente rappresentativo ai
problemi concreti del territorio. La distribuzione del carburante, in
particolare, e' materia di competenza statale, gestita dalle regioni
in via delegata, ex articoli 7 e 52 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
nell'ambito degli indirizzi determinati dal Governo con decreti del
Presidente del Consiglio dei Ministri, in attuazione dei piani
energetici nazionali approvati dal CIPE.
La concessione per i singoli impianti ha durata diciottennale, e
deve adeguarsi a linee di indirizzo dettate - oltre che dal Governo
sul piano programmatorio anzidetto - anche dagli Enti locali -
(regione e comune) per le rispettive aree di influenza. La materia,
in conclusione, coinvolge delicati interessi pubblici a vari livelli,
con diretta incidenza sui trasporti e la viabilita'.
Tenuto conto di quanto sopra, e' praticamente pacifico in
giurisprudenza che l'assenso richiesto, per l'esercizio
dell'attivita' di cui trattasi, abbia natura di concessione di un
pubblico servizio, di spettanza del consiglio comunale ex art. 32
comma 2 lett. f) legge n. 142/1990 - (cfr. in tal senso Cons. Stato,
sez. V, 11 marzo 1995, n. 385 e 389; 8 febbraio 1995, n. 213; 30
ottobre 1993 n. 1127, 1129 e 1131; 4 novembre 1994, n. 1260, sez. VI
30 dicembre 1992, n. 1198 T.A.R. Lazio, sez. II 9 giugno 1992, n.
1459 e 4 novembre 1992, n. 2104; T.A.R. Lazio, sezione di Latina, 27
aprile 1992, n. 280, T.A.R. Lombardia sezione di Brescia 20 luglio
1993, n. 630 e 27 ottobre 1992, n. 1138; T.A.R. Campania, Napoli,
sez. I, 29 settembre 1993, n. 303)
Isolata sul piano dottrinale e giurisprudenziale (cfr. T.A.R.
Toscana, sez. III, 23 maggio 1995, n. 119) appare la tesi, secondo
cui la potesta' concessoria spetterebbe al Consiglio solo in ipotesi
ben definite - concernenti pubblici servizi di carattere prettamente
locale, in base al combinato disposto degli articoli 22 e 32 legge n.
142/1990 cit. - con conseguente competenza residuale della giunta
nella materia che e' oggetto del presente ricorso.
La limitazione, in realta', non appare compatibile con l'ampio
dettato della norma individuatrice delle competenze del consiglio
comunale, ne' con la ratio della medesima, che - come gia' in
precedenza sottolineato - mira a ricondurre la materia dei servizi
pubblici sotto il diretto controllo dell'organo di indirizzo
politico-amministrativo del comune, al quale irrazionalmente
verrebbero sottratte le concessioni coinvolgenti interessi piu' ampi.
Oggetto del precedente art. 22, invece, e' la definizione dei
moduli gestionali dei servizi pubblici affidati ai comuni e alle
province, e la statuizione - in armonia con l'art. 118 della
Costituzione - di una riserva di legge per l'individuazione dei
servizi che i citati Enti possono gestire "in via esclusiva".
Proprio in una materia che, come quella in esame, coinvolge anche
profili di pianificazione a livello sovracomunale, d'altra parte, il
rilascio, la proroga e la revoca delle singole concessioni - per gli
spazi di intervento discrezionale sussistenti al riguardo (cfr. per
il principio Corte cost. 24 giugno 1992, n. 301, Consiglio Stato VI
n. 1198/1992 cit., T.A.R. Toscana, sez. III 29 maggio 1993, n. 190;
T.A.R. Lazio sez. II 26 giugno 1993, n. 738) - esula da profili di
mera attuazione, coinvolgendo scelte che opportunamente la legge
statale riconduce alla medesima Autorita', preposta a dettare linee
generali di indirizzo.
Nella fattispecie, l'intero programma comunale - emesso nell'ambito
della piu' ampia pianificazione in precedenza indicata, e scadente il
31 dicembre 1995 - e' risultato condizionato (e, almeno in parte qua,
inattuato) a seguito di provvedimenti della giunta, che ha prima
(delibera n. 528/1993) prorogato senza limiti ben precisi le
concessioni per la gestione di impianti, incompatibili con il sito
nell'ambito della nuova programmazione, e poi (delibera n. 1136/1995,
ora impugnata) ha annullato la precedente determinazione, rimettendo
al sindaco l'immediata chiusura o l'adeguamento degli impianti
incompatibili, senza valutazioni caso per caso (in ordine a
concessioni gia' scadute, o rinnovate ma da revocare, o a situazioni
in cui il trasferimento fosse di fatto condizionato da adempimenti
comunali) e senza alcun apprezzamento di carattere generale, circa la
sufficienza e la razionalita' della rete di distribuzione residua.
Nella situazione in esame, in altre parole, risulta evidenziato
come la potesta' da esercitare nel settore di cui trattasi -
indipendentemente dalle ragioni sussistenti (o meno) nel caso singolo
- sia strettamente legata a scelte e indirizzi di portata generale.
Tali scelte e indirizzi, d'altra parte, sono rimessi con l'intera
materia concessoria alla giunta dal piu' volte ricordato art. 1 della
legge regionale n. 61/1985, come modificato con legge regionale n.
27/1992, ad avviso del colllegio in contrasto con la ripartizione di
competenze, di cui all'art. 32 comma 2 lett. f) legge n. 142/1990, e
quindi con gli articoli 117 e 128 della Costituzione, investendo la
struttura organizzatoria dell'ente territoriale principi
fondamentali, da rinvenire in leggi dello Stato, e dovendo discendere
da queste ultime l'ordinamento dell'autonomia degli enti territoriali
minori.
In base alla ricordata legge n. 142/1990, con particolare riguardo
alla disciplina contenuta nell'art. 3, si puo' infatti convenire che
spetta alla regione il ruolo di "centro propulsore e di coordinamento
dell'intero sistema delle Autonomie locali"; ma nel rispetto delle
funzioni e delle competenze predeterminate con leggi dello Stato,
come si evince appunto dall'art. 128 della Costituzione da leggere in
parallelo ai precedenti articoli 117 e 118 (cfr. per alcuni principi
Corte cost. 15 luglio 1991, n. 343).