ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi promossi con ricorsi della provincia autonoma di Trento
notificati il 24 aprile 1996 ed il 24 aprile 1997, depositati in
Cancelleria il 29 aprile 1996 ed il 30 aprile 1997, per conflitti di
attribuzione sorti a seguito dei decreti del Ministro dei trasporti e
della navigazione del 2 febbraio 1996 e del 31 gennaio 1997
concernenti disposizioni in materia di trasporto scolastico ed
iscritti ai nn. 14 del registro conflitti 1996 e 28 del registro
conflitti 1997;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 novembre 1997 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la provincia autonoma di
Trento e l'Avvocato dello Stato Michele Dipace per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 24
aprile 1996, depositato il 29 aprile 1996, solleva conflitto di
attribuzioni nei confronti dello Stato in relazione al decreto del
Ministro dei trasporti e della navigazione 2 febbraio 1996, recante
"Disposizioni in materia di trasporto scolastico" (pubblicato sulla
Gazzetta ufficiale del 26 febbraio 1996, n. 47), in riferimento agli
artt. 117 e 118 della Costituzione, 8, numeri 18 e 27, e 16 dello
statuto di autonomia, ai decreti del Presidente della Repubblica 1
novembre 1973, n. 687 e 19 novembre 1987, n. 527, all'art. 83, comma
1, del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Codice della strada) ed
all'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400.
1.1. - La ricorrente premette che, in virtu' degli artt. 8, numeri
27) e 28), e 16 dello statuto speciale di autonomia, e' titolare di
potesta' legislativa primaria e di potesta' amministrativa nelle
materie della "assistenza scolastica" e delle "comunicazioni e
trasporti di interesse provinciale", materie entrambe devolute alle
regioni a statuto ordinario dagli artt. 117, primo comma e 118, primo
comma della Costituzione. La legge provinciale 9 luglio 1993, n. 16,
modificata dalla legge provinciale 2 febbraio 1996, n. 1, in
conformita' delle disposizioni statutarie,ha disciplinato il servizio
di trasporto scolastico nel territorio della provincia di Trento ed
ha conferito alla Giunta provinciale (e non ai comuni) il potere di
istituirlo e gestirlo. In tale materia, prosegue l'istante, l'art. 83
del codice della strada conferisce al Ministro dei trasporti e della
navigazione il solo potere di stabilire le direttive per il rilascio
della carta di circolazione per l'utilizzazione dei veicoli destinati
al trasporto di persone da parte della Direzione generale della
motorizzazione civile e dei trasporti in concessione e dei suoi
uffici periferici.
Il decreto ministeriale impugnato, ad avviso della ricorrente,
reca, invece, disposizioni che non appaiono rispettose del riparto di
competenze stabilito dalle norme dianzi richiamate e sono, quindi,
lesive della propria sfera di attribuzioni.
L'atto impugnato ha, infatti, direttamente identificato nei comuni
i soggetti che possono svolgere il servizio, individuando altresi'
quali siano i veicoli utilizzabili a tal fine (art. 1, comma 1); ha
determinato quali scolari possono usufruirne, stabilendo, inoltre, il
numero degli accompagnatori e le modalita' dell'accompagnamento (art.
1, comma 2); ha disciplinato le modalita' di espletamento del
servizio (art. 2, comma 1), anche per scopi diversi dal trasporto
casa-scuola (art. 3) ed al di fuori del territorio comunale (art.
4); ha, infine fissato le modalita' con le quali i comuni possono
cooperare nel servizio (artt. 5 e 6).
1.2 - Il decreto, sostiene la ricorrente, interferisce con le
attribuzioni statutariamente conferitele ed e' illegittimo anche
perche' e' privo del necessario fondamento normativo. L'art. 83 del
codice della strada, espressamente richiamato nella premessa
dell'atto impugnato, stabilisce, infatti, che la carta di
circolazione per gli autobus ed i veicoli destinati al trasporto
specifico di persone puo' essere rilasciata soltanto a enti pubblici,
collettivita' ed imprenditori, per il soddisfacimento di necessita'
strettamente connesse con la loro attivita' ed a seguito di
accertamento da parte della Direzione generale della motorizzazione
civile e dei trasporti in concessione sulla sussistenza di tale
presupposto, accertamento da espletare in conformita' delle direttive
emanate dal Ministro dei trasporti. Le direttive possono, quindi,
essere emanate esclusivamente nei confronti di detta Direzione
generale e degli uffici statali periferici e devono concernere il
solo presupposto espressamente indicato dalla norma (il
soddisfacimento di necessita' strettamente connesse con l'attivita'
dei soggetti dianzi indicati), ma non possono affatto disciplinare la
gestione del servizio di trasporto scolastico, sicche' non
legittimano le prescrizioni contenute nell'atto impugnato.
1.3 - Il decreto ministeriale in esame, assume ancora la
ricorrente, poiche' non si limita a stabilire le direttive previste
dall'art. 83 del codice della strada, ma ha natura regolamentare e
si autoqualifica come "atto normativo", viola, altresi', l'art. 17,
comma 3, della legge n. 400 del 1988, dato che tale ultima norma
consente l'adozione di regolamenti ministeriali solo "quando la legge
conferisca espressamente tale potere". Inoltre, secondo la provincia,
qualora dovesse ritenersi che l'art. 83 del codice della strada
attribuisca al Ministro dei trasporti un potere regolamentare nella
materia in esame, l'atto sarebbe del pari illegittimo, in quanto e'
stato emanato in violazione della procedura stabilita per
l'emanazione dei regolamenti dall'art. 17 della legge n. 400 del
1988.
La ricorrente conclude, infine, chiedendo che la Corte dichiari che
non spetta allo Stato disciplinare con decreto del Ministro dei
trasporti e della navigazione il trasporto scolastico ed annulli
l'atto impugnato.
2. - La provincia autonoma di Trento, con un secondo ricorso
notificato il 24 aprile 1997, depositato il 30 aprile 1997, solleva
conflitto nei confronti dello Stato in relazione al decreto del
Ministro dei trasporti e della navigazione del 31 gennaio 1997,
recante "Nuove disposizioni in materia di trasporto scolastico"
(pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 27 marzo 1997, n. 48),
limitatamente agli artt. 1, 2 e 3, in riferimento agli artt. 117 e
118 della Costituzione, 8, numeri 18 e 27, e 16 dello statuto di
autonomia, ai d.P.R. 1 novembre 1973, n. 687 e 19 novembre 1987, n.
527, agli artt. 82, 83, comma 1, 85, 87, e 93 del d.lgs. 30 aprile
1992, n. 285 (Codice della strada) ed all'art. 17 della legge 23
agosto 1988, n. 400.
2.1. - La ricorrente premette che il decreto del 31 gennaio 1997,
nonostante sostituisca quello oggetto del primo ricorso, non fa
venire meno l'interesse all'impugnazione ed e' ancor piu' lesivo
delle proprie attribuzioni. L'atto reitera, infatti, le disposizioni
gia' recate da quello sostituito, ed inoltre disciplina anche
l'utilizzo per il trasporto scolastico di tutti i veicoli da parte
degli operatori pubblici e privati, sicche' interviene con maggiore
ampiezza nelle materie riservate alla competenza di essa istante. Le
modificazioni introdotte rispetto al primo decreto appaiono,
altresi', inidonee a legittimare l'esercizio di un potere che resta
privo di ogni base normativa.
In particolare, appaiono irrilevanti l'eliminazione del richiamo
dell'art. 42 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del
1977 e l'indicazione, quale fonte del potere ministeriale, degli
artt. 82, 85, 87 e 93 del codice della strada. La prima, di per se'
sola, e' infatti inidonea a far escludere che il decreto concerna la
materia dell'assistenza scolastica, statutariamente riservata ad essa
istante. Le disposizioni del codice della strada non indicate nel
primo decreto e richiamate, invece, nel secondo sono poi palesemente
inconferenti. L'art. 82 attiene, infatti, al mutamento della
destinazione d'uso degli autobus destinati al servizio di noleggio,
ovvero al servizio di linea; l'art. 85 concerne il servizio di
noleggio con conducente per trasporto di persone; l'art. 87 riguarda
il servizio di linea per trasposto di persone; l'art. 93 regolamenta
le formalita' per la circolazione e l'immatricolazione degli
autoveicoli, motoveicoli e rimorchi. Dunque, nessuna di dette norme
legittima l'emanazione di direttive ministeriali aventi ad oggetto la
gestione del servizio di trasporto scolastico. Del pari inconferente,
ad avviso della ricorrente, e' il richiamo della legge 15 gennaio
1992, n. 21, che disciplina il trasporto di persone mediante
autoservizi pubblici non di linea, in quanto neppure tale legge
attribuisce al Ministro dei trasporti il potere regolamentare nella
materia in esame.
2.2. - Secondo la ricorrente, una volta che sia stata esclusa la
possibilita' di identificare elementi di diversita' e novita'
rispetto al primo decreto, del quale sono state anzi reiterate le
prescrizioni, conservano immutata validita' le censure eccepite nel
primo ricorso. La provincia denunzia, quindi, l'illegittimita'
dell'atto per gli stessi motivi gia' indicati in riferimento al
decreto del 2 febbraio 1996, illustrati con argomentazioni
assolutamente identiche a quelle svolte nel primo ricorso e dianzi
sintetizzate, e conclude chiedendo che la Corte dichiari che non
spetta allo Stato disciplinare con decreto del Ministro dei trasporti
e della navigazione il trasporto scolastico ed annulli anche il
decreto ministeriale del 31 gennaio 1997.
Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza pubblica la
ricorrente contesta che le disposizioni contenute nel secondo decreto
abbiano carattere meramente tecnico, ed eccepisce che, anche
accedendo a tale tesi, l'atto sarebbe comunque illegittimo, dato che
difetta comunque la previsione del potere regolamentare del Ministro
dei trasporti nella materia in esame, sia pur avente ad oggetto
l'emanazione di disposizioni di siffatta natura. Infine, a suo
avviso, l'eventuale carenza di obbligatorieta' delle prescrizioni
recate dai decreti, comunque non consente di escluderne l'invasivita'
e, quindi, l'illegittimita'.
3. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito
soltanto nel primo dei due giudizi, avente ad oggetto il decreto
ministeriale del 2 febbraio 1996, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato inammissibile e, in subordine, infondato.
Secondo la difesa erariale, l'atto impugnato mira a realizzare
un'azione di supporto degli organi locali nell'organizzazione del
servizio di trasporto scolastico, attraverso prescrizioni di natura
meramente tecnica. In tal senso, a suo avviso, sono inequivoche sia
la premessa del decreto sia la formulazione delle disposizioni. La
prima, infatti, espressamente richiama le esigenze prospettate dagli
stessi comuni, i quali hanno sollecitato l'emanazione di direttive
nella materia. La seconda e', invece, chiaramente espressiva della
carenza di obbligatorieta' delle prescrizioni. Pertanto, osserva
l'Avvocatura dello Stato, l'atto non e' affatto lesivo delle
attribuzioni della ricorrente e, dato che neppure ha natura
regolamentare, correttamente non e' stato emanato con l'osservanza
della procedura stabilita dalla legge n. 400 del 1998.
Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza, la difesa
erariale aggiunge che l'art. 83 del codice della strada riserva al
Ministro dei trasporti e della navigazione il potere di emanare con
propri decreti le direttive che disciplinano l'accertamento, da parte
degli uffici competenti, della sussistenza delle necessita' proprie
di enti pubblici, imprenditori e collettivita', che condizionano il
rilascio della carta di circolazione di autobus adibiti ad uso
proprio. Il Ministro dei trasporti, con il decreto del 4 luglio 1994,
recante "Criteri e direttive per l'immatricolazione in uso proprio
degli autobus", non impugnato dalla provincia, ha pero' gia'
disciplinato l'ipotesi che le amministrazioni comunali immatricolino
in uso proprio autobus per far fronte alla necessita' del trasporto
degli alunni dei rispettivi territori. Il decreto del 2 febbraio
1996, prosegue la Presidenza del Consiglio, e' stato, quindi, emanato
allo specifico scopo di adeguare le pregresse direttive alle esigenze
palesate dai loro destinatari. Il particolare tipo di utenza e di
servizio ha, inoltre, reso imprescindibile prescrivere le garanzie di
natura tecnica "insieme alle modalita' di effettuazione e di
svolgimento del servizio, che devono anch'esse essere intese a
garantire al privato le cautele ed i presupposti tecnici a tal fine
necessari", sicche' va esclusa l'illegittimita' e l'invasivita' del
decreto impugnato.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato,
proposto dalla provincia di Trento con i due ricorsi indicati in
epigrafe, concerne rispettivamente il decreto del Ministro dei
trasporti e della navigazione 2 febbraio 1996, recante "Disposizioni
in materia di trasporto scolastico" e il decreto dello stesso
Ministro, in data 31 gennaio 1997, recante "Nuove disposizioni in
materia di trasporto scolastico", limitatamente, per quanto riguarda
quest'ultimo atto, agli artt. 1, 2 e 3.
La ricorrente, dopo aver premesso di essere titolare di potesta'
legislativa primaria, nonche' amministrativa, in materia di
"assistenza scolastica" e di "comunicazioni e trasporti di interesse
provinciale", censura i predetti decreti ministeriali in quanto
invasivi della sfera di attribuzione provinciale, tanto piu'
considerando che la provincia stessa aveva gia' disciplinato il
trasporto scolastico, da ultimo con la legge provinciale n. 1 del
1996. La ricorrente prospetta pertanto la violazione delle competenze
provinciali, quali risultano definite dall'art. 8, numeri 18 e 27, e
dall'art. 16 dello Statuto e, comunque, la loro menomazione in quanto
i decreti ministeriali sarebbero stati emanati in contrasto con le
norme del codice stradale, su cui invece dovevano fondarsi, nonche'
con le disposizioni legislative che disciplinano l'emanazione dei
regolamenti ministeriali.
2. - I due ricorsi proposti, riguardando le stesse parti
processuali e concernendo atti recanti discipline in larga parte
coincidenti, possono essere riuniti per essere decisi con un'unica
sentenza.
3. - In via preliminare, va dichiarata l'inammissibilita', per
sopravvenuta carenza d'interesse (sentenza n. 109 del 1995), del
ricorso proposto avverso il decreto ministeriale del 2 febbraio 1996.
Questo atto e' stato infatti espressamente e integralmente sostituito
dal successivo decreto 31 gennaio 1997, senza neppure potere essere
mai applicato, in conseguenza del differimento -ad opera del decreto
ministeriale 29 aprile 1996della sua entrata in vigore alla data del
1 settembre 1997.
4. - Il ricorso proposto contro il decreto ministeriale del 31
gennaio 1997 e' invece fondato.
Occorre premettere che, in base all'art. 8 numeri 18 e 27 e
all'art. 16 dello statuto speciale, la provincia di Trento e'
titolare della funzione legislativa primaria, nonche' della parallela
funzione amministrativa, nelle materie sia dell'assistenza
scolastica, sia dei trasporti di interesse provinciale, nel cui
ambito va ricompreso il servizio del trasporto gratuito degli
studenti. E' da tener presente altresi' che il trasferimento a favore
della provincia delle funzioni amministrative inerenti alle due
predette materie e' stato attuato rispettivamente dal decreto del
Presidente della Repubblica n. 687 del 1973 e dal decreto del
Presidente della Repubblica n. 527 del 1987 con formule attributive
molto ampie.
La provincia di Trento ha regolato il trasporto scolastico, sia
urbano, sia extraurbano, nel quadro di una "disciplina dei servizi
pubblici di trasporto in provincia di Trento" disposta con la legge
provinciale n. 16 del 1993, poi modificata dalla legge provinciale n.
1 del 1996, il cui art. 8 stabilisce che l'istituzione e la gestione
di questi servizi speciali sono di competenza della Giunta
provinciale, che disciplina con proprio atto "le caratteristiche dei
servizi nonche' i criteri e le modalita' della loro organizzazione".
Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, le
attribuzioni nella materia dei trasporti si ripartiscono sulla base
di criteri funzionali fondati precipuamente sul livello e sul tipo
degli interessi da tutelare. Alla competenza dello Stato e' riservata
esclusivamente la disciplina concernente la sicurezza degli impianti
e dei veicoli, ai fini della tutela dell'interesse generale
all'incolumita' delle persone, la quale esige uniformita' di
parametri di valutazione per l'intero territorio nazionale. Gli
ulteriori profili della disciplina del trasporto, in primo luogo
quelli inerenti alle modalita' di gestione e di organizzazione dei
relativi servizi, rientrano invece nella competenza delle regioni e
delle province autonome (sentenza n. 135 del 1997).
5. - Alla luce di questi principi, deve affermarsi il carattere
invasivo del decreto ministeriale in oggetto.
L'atto impugnato detta infatti una disciplina che esorbita dalla
regolamentazione dei profili relativi alla sicurezza, interferisce
con quelli concernenti l'organizzazione e la gestione del servizio e
pertanto comprime le competenze provinciali nella materia. Non
attiene invero ad esigenze di idoneita' tecnica del mezzo la prevista
limitazione dei veicoli, che sono utilizzabili per il trasporto degli
alunni, sulla base del rispettivo titolo di godimento, o sulla base
dei soggetti beneficiari dell'immatricolazione del veicolo (art. 1).
Analogamente non appare diretta al perseguimento di obiettivi di
sicurezza la previsione, nello stesso articolo, della utilizzabilita'
di "autovetture immatricolate in uso terzi da parte di soggetti
muniti di autorizzazione per il servizio di noleggio con conducente",
con conseguente, implicito divieto di utilizzabilita' persino di
autovetture di proprieta' dell'ente gestore, naturalmente condotte da
personale idoneo.
L'art. 2, che prescrive l'obbligo della predisposizione, per
l'eventuale accompagnatore, di "idoneo posto" nello scuolabus o nel
miniscuolabus e l'art. 3, che stabilisce un complicato sistema di
utilizzo dei predetti autoveicoli basato sulla ubicazione
territoriale della scuola frequentata in relazione al comune di
abitazione degli alunni, certamente non sono preordinati alla tutela
dell'incolumita' personale; cosi' come e' estranea alle stesse
finalita' di sicurezza la previsione, nel medesimo articolo 3, che il
trasporto degli alunni e' ammesso anche per "le attivita' scolastiche
autorizzate od approvate dalle autorita' scolastiche o programmate
dai comuni o dagli altri enti locali".
Le disposizioni esaminate incidono quindi in senso fortemente
limitativo sulle attribuzioni della ricorrente, poiche' anche le
prescrizioni sui requisiti tecnici dei veicoli, in funzione della
sicurezza del trasporto, sono inscindibili, in quanto organicamente
connesse, dalla disciplina del decreto, che prestabilisce invece
complessive valutazioni di opportunita' in ordine a profili inerenti
alla organizzazione e gestione del servizio e quindi estranei alla
competenza statale.
D'altra parte, le predette disposizioni non sono neppure
configurabili come prescrizioni tecniche, poiche' tali sono "quelle
prescrizioni che vengono elaborate generalmente sulla base dei
principi desunti dalle c.d. ''scienze esatte'' o dalle arti che ne
sono applicazione" (sentenza n. 61 del 1997). Tra esse, pero', non
sono certo riconducibili le disposizioni in esame, dato che fissano
soltanto criteri di organizzazione o modalita' di gestione del
servizio. Le stesse disposizioni peraltro non sono neppure
identificabili con le "direttive" emanate dal Ministero dei trasporti
per il rilascio della "carta di circolazione", ai sensi dell'art. 83
del codice della strada, poiche' tali direttive debbono risultare da
una stretta ricognizione della normativa esistente, al fine di
ricavarne le "necessita'" rilevanti per il conseguimento della
predetta carta di circolazione e non invece condizionare esse stesse
- come accade nella fattispecie in esame - quella medesima disciplina
alla cui ricognizione sono tenute. E neppure, infine, le stesse
disposizioni sono identificabili con le altre direttive ministeriali
concernenti ipotesi particolari, previste rispettivamente dagli artt.
82, 85, 87 e 93 del codice della strada, ma del tutto inconferenti
con la disciplina del decreto in questione.
6. - L'accoglimento del ricorso per i suddetti motivi comporta
l'assorbimento degli ulteriori profili di censura e conseguentemente
va annullato il decreto impugnato limitatamente agli artt. 1, 2 e 3,
in conformita' a quanto richiesto dalla ricorrente.