ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 15, comma 1, e
46, comma 3, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul
processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta
nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), promossi con
ordinanze emesse il 29 ottobre 1996 dalla Commissione tributaria
provinciale di Crotone, il 24 gennaio 1997 dalla Commissione
tributaria provinciale di Caserta e l'11 aprile 1997 dalla
Commissione tributaria provinciale di Macerata, rispettivamente
iscritte ai nn. 28, 248 e 482 del registro ordinanze 1997 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 6, 20 e 30,
prima serie speciale, dell'anno 1997;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 14 gennaio 1998 il giudice
relatore Cesare Ruperto.
Ritenuto in fatto
1.1. - Nel corso di un procedimento promosso da un contribuente per
la declaratoria di illegittimita' dell'iscrizione a ruolo, da parte
del competente Ufficio distrettuale imposte dirette, di un debito di
imposta, la Commissione tributaria provinciale di Crotone, con
ordinanza emessa il 29 ottobre 1996, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 15, comma 1, del d.lgs. 31
dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in
attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge
30 dicembre 1991, n. 413), che subordina la condanna alle spese di
lite alla soccombenza della parte che ne viene gravata, e del
successivo art. 46, comma 3, dove si prevede, per l'ipotesi di
declaratoria di cessazione della materia del contendere, che le spese
di lite restino a carico della parte che le ha anticipate.
La rimettente - preso atto della concorde richiesta delle parti di
dichiarare la cessazione della materia del contendere, per
l'intervenuto riconoscimento da parte dell'amministrazione'nonveonta
della fondatezza dell'esperita opposizione - sospetta che le norme
censurate si pongano in contrasto con l'art. 3 Cost., nella parte in
cui "non prevedono la possibilita' di condannare una delle parti in
lite, ritenuta aver dato ingiustamente luogo al contenzioso
tributario, poi venuto meno per riconoscimento spontaneo da parte
della stessa della fondatezza delle ragioni della controparte, alla
rifusione a quest'ultima delle spese e competenze".
Osserva il giudice a quo che nel nuovo rito tributario - essendo
imposto alla parte ricorrente, per le liti di valore superiore ai
cinque milioni di lire, l'assistenza tecnica - e' stato introdotto il
generale obbligo, per chi dia luogo ingiustamente ad una lite, di
rifondere delle relative spese la controparte costretta ad attivarsi
per resistere alle sue infondate pretese. Peraltro, nella specie, il
riconoscimento da parte dell'Amministrazione finanziaria, nel primo
atto difensivo, della fondatezza dei rilievi dell'opponente,
determinando una obbligata pronunzia di cessazione della materia
della lite, beneficia l'Amministrazione stessa di una posizione di
privilegio, che la pone ingiustamente al riparo dall'onere di
sopportare le spese di lite anticipate dalla controparte, con
conseguente irragionevolezza delle denunciate norme, confliggenti con
il principio di uguaglianza.
1.2. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per l'inammissibilita' della sollevata
questione ovvero per la sua infondatezza, ricordando che la
giurisprudenza costituzionale, sul prevalente rilievo della
specificita' del processo tributario, ha escluso - nel precedente
regime di contenzioso - ogni violazione del principio di uguaglianza
e del diritto di difesa riguardo alle disposizioni che non
prevedevano la condanna alle spese processuali per il caso di
soccombenza.
Osserva inoltre l'Avvocatura che, se l'art. 15 del decreto
legislativo n. 546 del 1992 - considerato l'adeguamento del processo
tributario a quello civile, richiesto dalla legge delega 31 dicembre
1991, n. 413 - e' perfettamente aderente alle regole generali
fissate dagli artt. 92 e 96 del codice di procedura civile,
altrettanto va detto per la previsione relativa alla ripartizione
delle spese in caso di estinzione del giudizio. Mentre la previsione
normativa della cessazione della materia del contendere quale causa
di estinzione del processo tributario si ricollega alla peculiarita'
di tale processo ed alla specificita' del rapporto sostanziale
controverso, che puo' venir meno per varie circostanze.
2.1. - Nel corso di analogo procedimento - in cui, a se'guito di
domanda d'annullamento d'un accertamento fiscale ed avviso di
irrogazione della sanzione relativi all'anno di imposta 1991, il
competente Ufficio IVA aveva comunicato la regolarita' della domanda
di condono presentata dal ricorrente e la sua idoneita' a far cessare
la materia del contendere - la Commissione tributaria provinciale di
Caserta, con ordinanza emessa il 24 gennaio 1997, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 46, comma 3, del
citato decreto legislativo n. 546 del 1992.
Secondo la rimettente, che svolge considerazioni sostanzialmente
analoghe a quelle sviluppate dalla Commissione tributaria provinciale
di Crotone, la norma censurata si porrebbe in contrasto: a) con
l'art. 3 Cost., attesa la disparita' di trattamento rispetto alla
regola generale della "soccombenza virtuale" vigente nel processo
civile e l'ingiustificato privilegio concesso all'Amministrazione
finanziaria rendendola irresponsabile per i danni subiti dal
contribuente a seguito d'un comportamento di essa qualificabile come
negligente; b) con l'art. 24, primo comma, Cost., in ragione della
conseguente limitazione della tutela giurisdizionale nonche' della
menomazione del diritto di difesa dei contribuenti stessi,
scoraggiati ad accedere a qualunque forma di giustizia; c) con il
primo comma dell'art. 97 Cost., legittimando anche per il futuro ed a
tempo indeterminato la violazione dei diritti dei contribuenti da
parte dell'Amministrazione finanziaria.
2.2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per
la manifesta infondatezza della questione. Alle argomentazioni svolte
nel precedente giudizio, l'Avvocatura aggiunge l'ulteriore
considerazione relativa alla ragionevolezza della classificazione,
operata dal legislatore, della cessazione della materia del
contendere nel processo tributario quale fattispecie legale tipica di
giusti motivi di compensazione delle spese, che non rappresenta un
ingiustificato privilegio dell'amministrazione finanziaria, quanto
piuttosto un ragionevole punto di equilibrio tra le esigenze di
giustizia e quelle di pronta definizione del relativo contenzioso.
3.1. - In un analogo procedimento - nel corso del quale, a se'guito
della richiesta di annullamento d'un avviso d'accertamento da parte
di un contribuente, il competente Ufficio distrettuale imposte
dirette aveva successivamente provveduto al suo annullamento - la
Commissione tributaria provinciale di Macerata, con ordinanza emessa
l'11 aprile 1997, ha sollevato, con motivazioni sostanzialmente
analoghe a quelle svolte dagli altri rimettenti, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 46, comma 3, del citato decreto
legislativo n. 546 del 1992, prospettando la violazione degli artt.
3, primo e secondo comma, e 24 Cost.
3.2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo, sulla base di considerazioni identiche a quelle svolte
negli altri giudizi, per la manifesta infondatezza della sollevata
questione.
Considerato in diritto
1. - Le Commissioni tributarie rimettenti dubitano della
legittimita' costituzionale dell'art. 46, comma 3, del d.lgs. 31
dicembre 1992, n. 546, in quanto non prevede la possibilita' di
condannare la parte in lite che abbia dato ingiustamente luogo al
contenzioso tributario, poi venuto meno per suo riconoscimento
spontaneo della fondatezza delle ragioni della controparte, alla
rifusione delle spese processuali.
In particolare, secondo la Commissione tributaria provinciale di
Crotone - la quale e' la sola a censurare, sulla base di identiche
considerazioni, anche l'art. 15, comma 1, del citato provvedimento
legislativo -, le denunciate norme si porrebbero in contrasto con
l'art. 3 Cost., stante l'irrazionale posizione di privilegio di cui
verrebbe a godere l'Amministrazione finanziaria, posta ingiustamente
al riparo dall'onere di sopportare le spese di lite anticipate dalla
controparte.
A giudizio delle Commissioni tributarie di Caserta e Macerata,
invece, alla lesione del principio di uguaglianza - conseguente alla
disparita' di trattamento rispetto alla regola generale della
"soccombenza virtuale", valevole nel processo civile, ed
all'ingiustificato privilegio concesso all'Amministrazione
finanziaria, irresponsabile per i danni subiti dal contribuente a
seguito di un comportamento di essa qualificabile come negligente -
si accompagnerebbe la violazione dell'art. 24 Cost., per la
limitazione della tutela giurisdizionale e la menomazione del diritto
di difesa che ne deriverebbero al contribuente, il quale, pur avendo
ragione, potrebbe essere indotto a non ricorrere contro
l'Amministrazione stessa.
Per la sola Commissione tributaria di Caserta, infine, il censurato
comma 3 dell'art. 46 violerebbe altresi' l'art. 97, primo comma,
Cost., legittimando di fatto, anche per il futuro ed a tempo
indeterminato, la violazione dei diritti dei contribuenti da parte
dell'Amministrazione finanziaria.
2. - I giudizi, riguardanti questioni sostanzialmente identiche,
possono essere riuniti e congiuntamente decisi.
3. - Le questioni non sono fondate.
3.1.1. - Quanto alla prospettata lesione del principio di
uguaglianza, va anzitutto rilevata l'incomprensibilita' della censura
rivolta dalla Commissione tributaria di Crotone all'art. 15, comma 1,
col quale il legislatore delegato non ha fatto altro che conformare
la disciplina delle spese nel nuovo processo tributario a quella
prevista dal codice di procedura civile, in evidente correlazione con
la obbligatorieta' dell'assistenza tecnica della parte privata nel
giudizio (disposta dall'art. 12, con eccezione per le sole
controversie di valore inferiore a 5 milioni di lire).
3.1.2. - Dal paradigma processuale del giudizio civile (al cui
specifico ambito appartiene la costruzione giurisprudenziale della
"soccombenza virtuale") si diparte invece il successivo art. 46, che
nel comma 1 ricomprende tra le ipotesi di estinzione del giudizio la
cessazione della materia del contendere, stabilendo poi nel comma 3
che "le spese del giudizio estinto a norma del comma 1 restano sempre
a carico della parte che le ha anticipate".
Va pero' notato che il processo tributario, rispetto a quello
civile ed amministrativo, conserva una sua spiccata specificita',
correlata sia alla configurazione dell'organo decidente sia al
rapporto sostanziale oggetto del giudizio. Rapporto che attiene alla
fondamentale ed imprescindibile esigenza dello Stato di reperire i
mezzi per l'esercizio delle sue funzioni attraverso l'attivita'
dell'Amministrazione finanziaria, la quale ha il potere-dovere di
provvedere, con atti autoritativi, all'accertamento ed alla pronta
riscossione dei tributi.
Stante la piena autonomia dei sistemi processuali messi a
confronto, che si presentano in se' compiuti e riguardano liti in
materie non omogenee, la non simmetrica costruzione delle relative
singole norme non e' dunque idonea a produrre il prospettato vulnus
al principio di uguaglianza (v. sentenza n. 79 del 1997). Basti in
proposito ricordare il costante orientamento giurisprudenziale di
questa Corte, secondo cui un modello processuale non puo' essere
assunto a parametro per un rito diverso.
3.1.3. - D'altronde, la obbligatorieta' della compensazione delle
spese e' prevista in ogni caso di cessazione della materia del
contendere, venendo sotto questo profilo le parti del processo
tributario poste sullo stesso piano. Donde l'assenza dell'asserito
privilegio a favore della pubblica amministrazione.
Il legislatore con la denunciata disposizione non ha fatto altro
che ricondurre ad una regola sistematica (peraltro residuale) quanto
in precedenza era stato disposto da provvedimenti normativi a
contenuto particolare, specie in occasione dei ciclici condoni
tributari, costruendo - come la dottrina non ha mancato di rilevare -
una categoria astratta di situazioni comportanti sempre il medesimo
effetto, "salvo diverse disposizioni di legge". Ed appare evidente
come tale regola sia frutto di un bilanciamento tra le istanze dei
singoli e la conservazione delle peculiari caratteristiche di
snellezza del processo tributario, la cui articolazione assai
semplice, funzionale all'esigenza della massima celerita', avrebbe
mal tollerato la indubbia complicazione costituita dall'accertamento
di merito necessario onde stabilire la "soccombenza virtuale",
comportante una pronunzia soggetta ad impugnazione.
Tanto basta per ritenere che il legislatore non abbia nella specie
superato il limite della razionalita' nell'opera di conformazione
degli istituti processuali che e' del tutto affidata alla sua
discrezionalita'; e dunque per escludere anche sotto questo profilo
la prospettata violazione dell'art. 3 Cost.
3.2. - Privi di consistenza sono altresi' i dubbi sollevati con
riferimento all'art. 24 Cost.
Questa Corte - ripetutamente investita del vaglio di
costituzionalita' dell'art. 39 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636,
che sanciva l'inapplicabilita' al processo tributario (come allora
regolato) delle disposizioni del giudizio civile riguardanti la
ripartizione tra le parti delle spese processuali - aveva gia'
ritenuto non incostituzionale detta norma, osservando che l'istituto
della condanna del soccombente al pagamento delle spese stesse ha si'
carattere generale ma non anche portata assoluta, potendosene
profilare la derogabilita', oltre che ad opera del giudice del
singolo processo quando ricorrano giusti motivi ai sensi del secondo
comma dell'art. 92 cod. proc. civ., anche per previsione normativa in
presenza di elementi che giustifichino la diversificazione della
regola generale sancita nel codice di rito civile (v. sentenza n. 196
del 1982 e successive ordinanze n. 41 del 1984, n. 335 del 1987, n.
244 del 1989, n. 29 del 1991).
In tali occasioni la Corte aveva altresi' affermato e ribadito -
facendo riferimento alla diversita' e maggiore snellezza del
procedimento tributario rispetto a quello civile ordinario - come
l'effettiva predisposizione delle difese in giudizio prescindesse
dalla possibilita' di conseguire la (eventuale) ripetizione delle
spese processuali; con cio' escludendo la paventata violazione
dell'art. 24 Cost.
Da codeste conclusioni non v'e' ragione di discostarsi, pur in
presenza delle innovazioni apportate al sistema processuale del
contenzioso tributario dal decreto legislativo n. 546 del 1992 onde
adeguarlo a quello civile, in attuazione dei princi'pi e criteri
contenuti nell'art. 30, lettera g), della legge delega 30 dicembre
1991, n. 413. Ed a fortiori, allora, deve ritenersi che l'obbligo
per il giudice di dichiarare compensate le spese processuali non
comporta la lamentata menomazione del diritto di difesa.
Principio insuperabile e' esclusivamente quello che la parte
vittoriosa non venga gravata, in tutto o in parte, delle spese di
lite (v. sentenza n. 46 del 1975). La compensazione e', invece,
istituto di regola lasciato al potere discrezionale del giudice,
sulla base d'un apprezzamento dell'esistenza di giusti motivi, la
quale, appunto, nella normativa de qua viene sostanzialmente
affermata dal legislatore con la previsione di una fattispecie legale
tipica.
3.3. - Palesemente priva di fondamento, infine, e' la prospettata
violazione dell'art. 97 Cost., poiche' tale parametro attiene
esclusivamente alle leggi concernenti l'ordinamento degli uffici
giudiziari nonche' al loro funzionamento sotto l'aspetto
amministrativo, e non e' invece riferibile a norme, quali quella
sottoposta al presente scrutinio, che regolano l'esercizio della
funzione giurisdizionale (v., da ultimo, sentenze n. 182 e n. 225 del
1996).