ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della regione
Umbria, riapprovata il 27 gennaio 1997, recante "Regolamento interno
del Consiglio regionale", promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei Ministri, notificato il 14 febbraio 1997, depositato in
Cancelleria il 21 successivo ed iscritto al n. 23 del registro
ricorsi 1997.
Visto l'atto di costituzione della regione Umbria;
Udito nell'udienza pubblica del 13 gennaio 1998 il giudice relatore
Gustavo Zagrebelsky;
Uditi l'avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il ricorrente, e
l'avvocato Lorenzo Migliorini per la regione Umbria.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il
Presidente del Consiglio dei Ministri, richiamando le sentenze n. 288
del 1987 e n. 14 del 1965 della Corte costituzionale, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale della legge della regione
Umbria riapprovata il 27 gennaio 1997, recante il regolamento interno
del Consiglio regionale, per violazione degli artt. 121 e 127 della
Costituzione: dell'art. 121 (in riferimento all'art. 44 dello
statuto regionale che stabilisce il principio di autonomia funzionale
e contabile del Consiglio, esercitata anche sulla base del
regolamento interno) in quanto lo strumento legislativo adottato
esporrebbe il regolamento a un regime (in particolare relativamente
al controllo) non consono all'autonomia consiliare; dell'art. 127 in
quanto il principio di autonomia regionale (e consiliare)
rappresenterebbe un interesse nazionale, cosi' come il corretto uso
degli strumenti normativi predisposti dall'ordinamento.
2. - Nel giudizio si e' costituita la regione Umbria, sostenendo
l'inammissibilita' o l'infondatezza della questione.
L'inammissibilita', in quanto il ricorso mirerebbe a censurare
l'esercizio di un potere di autonomia, quale quello relativo al
regolamento sull'organizzazione e il funzionamento del Consiglio. Il
regolamento, infatti, non cesserebbe di essere tale per il fatto di
risultare contenuto in una legge, e i regolamenti di organizzazione
degli organi consiliari regionali non sono sindacabili di fronte alla
Corte costituzionale, se non nella forma del conflitto di
attribuzione (sentenza n. 14 del 1965). Ne' rileverebbe la sentenza
n. 18 del 1970 che ha ipotizzato la possibilita' di trattare i
regolamenti consiliari come leggi regionali le volte in cui essi si
spingano a disciplinare materie estranee al loro oggetto.
L'infondatezza deriverebbe invece dall'essere la scelta della fonte
legislativa espressione dell'autonomia del Consiglio,
costituzionalmente garantita, scelta dovuta all'intento di attribuire
alla normativa regolamentare una particolare stabilita', anche a
garanzia delle posizioni delle minoranze. Quanto all'art. 127 della
Costituzione, la regione ritiene che si tratti di un parametro
inconferente rispetto al caso in questione.
3. - Nell'imminenza dell'udienza, la difesa della regione ha
depositato una memoria in cui ribadisce il suo assunto secondo il
quale il regolamento, essendo atto interno, non sarebbe sindacabile
dallo Stato, indipendentemente dalla forma con la quale e' approvato.
Considerato in diritto
Col ricorso indicato in epigrafe, si richiede dal Governo
ricorrente, secondo la sua stessa espressione, che da questa Corte
"sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale della legge della
regione Umbria" - riapprovata il 27 gennaio 1997 e contenente il
regolamento interno del Consiglio regionale - "in quanto adottata con
legge regionale, anziche' con regolamento interno al secondo comma".
Della presente questione deve preliminarmente essere esaminata
l'ammissibilita', sotto il profilo della minima sufficiente
determinazione del parametro rispetto al quale la questione stessa e'
sollevata, parametro che rappresenta uno dei "termini" che
necessariamente devono risultare precisati nelle questioni di
legittimita' costituzionale delle leggi, tanto se proposte in via
incidentale (art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87) quanto se sollevate in via principale (art. 34, secondo comma,
della medesima legge).
Si sostiene nel ricorso che l'approvazione per legge delle norme
regolamentari del Consiglio regionale umbro "viene a concretare una
violazione del principio dell'autonomia consigliare". Tale principio
risulterebbe sancito dall'articolo 121 della Costituzione e
dall'articolo 44 dello statuto della regione Umbria, nonche'
dall'articolo 127 della Costituzione; parametro, quest'ultimo,
invocato anche sotto il profilo dell'esistenza di un interesse
nazionale alla integrita' del sistema delle fonti del diritto e alla
autonomia regionale.
Senonche', dalle disposizioni costituzionali e statutarie
richiamate nulla puo' inferirsi in relazione alla esistenza, ai
caratteri e alle modalita' di svolgimento del principio suddetto,
sulla cui violazione verte la doglianza del ricorrente, ne' tantomeno
in relazione alla forma dell'atto cui possono essere consegnate le
norme del regolamento consiliare.
Dall'art. 121 della Costituzione si apprende soltanto che il
Consiglio regionale e' organo della regione (primo comma) e che esso
esercita le potesta' legislative e regolamentari alla regione stessa
attribuite (secondo comma), senza alcuna indicazione circa l'ampiezza
e i caratteri della sua autonomia. Nessun argomento significativo e'
poi desumibile dall'art. 44 dello statuto della regione, il quale si
limita a stabilire che l'autonomia funzionale e contabile interna
necessaria al libero esercizio delle funzioni del Consiglio regionale
e' esercitata nel rispetto della Costituzione, dello statuto medesimo
e sulla base del regolamento interno, ma nulla dispone in relazione
alla natura e alla forma dell'atto regolamentare che, di tale
autonomia, deve contenere la disciplina. Dall'art. 127 della
Costituzione, infine, risulta che tutte le leggi regionali sono
sottoposte a un particolare regime di controllo precedente la loro
promulgazione e che tale controllo, per iniziativa del Governo, puo'
sfociare in una questione di legittimita' di fronte alla Corte
costituzionale, o in una questione di merito per contrasto di
interessi davanti alle Camere, ma nessun chiarimento ivi si rinviene
a proposito del diverso e logicamente precedente problema di quali
siano le deliberazioni regionali che possono o non possono assumere
la forma della legge. Non solo inconferente, ma addirittura
controproducente, dal punto di vista del ricorso innanzi a questa
Corte in sede di giudizio di legittimita' costituzionale, e' inoltre
il riferimento che il ricorso fa al suddetto articolo 127 della
Costituzione per affermare la violazione dell'interesse nazionale
all'autonomia regionale e al corretto uso degli strumenti normativi
predisposti dall'ordinamento: infatti, in tal caso il vizio dell'atto
rileverebbe di fronte alle Camere e non in questa sede.
Ne' e' possibile trarre indicazioni nel senso voluto dal ricorrente
da due pronunce di questa Corte (sentenze n. 288 del 1987 e n. 14 del
1965) richiamate in apertura del ricorso. Esse hanno affermato,
l'una, l'insindacabilita' in sede di giudizio di legittimita'
costituzionale del regolamento del Consiglio provinciale di Trento e,
l'altra, l'ammissibilita' del conflitto di attribuzione tra lo Stato
e la regione in relazione a norme regolamentari del Consiglio
regionale del Friuli-Venezia Giulia. Da tali decisioni, oggetto di un
mero richiamo, sembrerebbe che il ricorrente intenda inferire
l'esclusione del regolamento consiliare dall'area della legislazione
regionale. Ma i casi decisi in tali occasioni avevano riguardo a due
regolamenti approvati entrambi con deliberazione dell'organo
consiliare. L'approvazione con deliberazione (e non con legge),
insomma, era elemento della fattispecie su cui la Corte si e'
pronunciata, non il contenuto della sua statuizione.
Per quanto precede, risulta che dai menzionati elementi normativi,
oltre che da quelli giurisprudenziali - richiamati non tanto come
tali, ma soprattutto in quanto espressivi di un principio generale -
non e' possibile ricavare quel parametro costituzionale necessario
alla corretta configurazione della questione di costituzionalita'.
Ne' spetta a questa Corte supplire alle carenze del ricorso andando
alla ricerca di altri elementi per poter eventualmente identificare
il principio costituzionale di autonomia del Consiglio regionale che
il ricorrente ha affermato nell'immotivato modo che si e' detto.
In questa situazione, non si rende possibile configurare quel
raffronto tra i due termini della questione dal quale, in ipotesi,
possa derivare l'incostituzionalita' della legge. La questione, cosi'
come nella specie prospettata, deve quindi essere dichiarata
inammissibile.