ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 29, comma 9, e
del comma 19, della legge della Regione Piemonte 8 settembre 1986, n.
42 (Norme sull'organizzazione degli uffici della Regione Piemonte),
nel testo sostituito dall'art. 2 della legge regionale 11 dicembre
1987, n. 60, e dell'art. 95 del decreto del Presidente della
Repubblica
10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo
statuto degli impiegati civili dello Stato), promosso con ordinanza
del Consiglio di Stato, del 7 novembre 1995-12 marzo 1996, sui
ricorsi, riuniti, proposti dalla Regione Piemonte e altri contro
Ferreri Maria Grazia e altri, iscritta al n. 1322 del registro
ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 14, prima serie speciale, dell'anno 1997;
Visti gli atti di costituzione di Ferreri Maria Grazia, Cravanzola
Mirella e altri, e della Regione Piemonte;
Udito nell'udienza pubblica del 27 gennaio 1998 il giudice relatore
Francesco Guizzi;
Uditi gli avvocati Giuseppe Gallenca per Ferreri Maria Grazia, Pia
Negri per Cravanzola Mirella e altri e Giulio Correale per la Regione
Piemonte.
Ritenuto in fatto
1.1. - Il Consiglio di Stato, IV sezione, giudicando su ricorsi
avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il
Piemonte 18 febbraio 1992, n. 46, concernenti la legittimita' di un
concorso interno per la seconda qualifica dirigenziale, ha sollevato,
in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 29, comma 9, e del comma 19,
della legge della Regione Piemonte 8 settembre 1986, n. 42 (Norme
sull'organizzazione degli uffici della Regione Piemonte), come
modificata dalla legge regionale 11 dicembre 1987, n. 60, e altresi'
dell'art. 95 del decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio
1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto
degli impiegati civili dello Stato).
La prima questione attiene alla composizione della commissione
giudicatrice del concorso, che ai sensi del citato comma 9 e' formata
dai componenti della Giunta e dal Presidente del Consiglio regionale.
Gia' in primo grado taluni ricorrenti avevano contestato la
legittimita' costituzionale della norma, ma ad avviso del Tribunale
amministrativo la richiesta di annullamento degli atti, da loro
avanzata, poteva essere soddisfatta per altre vie; mentre l'indagine
sulla composizione dell'organo - prosegue l'ordinanza - e'
prioritaria rispetto alla verifica del suo operato, si' che appare
rilevante, e non manifestamente infondata, la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 29, comma 9, quale risulta
dalla novella del 1987, nella parte in cui non prevede che la
maggioranza dei componenti della commissione giudicatrice sia formata
da esperti dotati di specifiche competenze.
1.2. - Il giudice a quo solleva, poi, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 29, comma 19, nel testo sostituito dalla
citata legge regionale n. 60 del 1987, nella parte in cui non
consente la graduazione del punteggio: vi sarebbe infatti violazione
dei principi di ragionevolezza e di imparzialita' (artt. 3 e 97 della
Costituzione) e degli stessi canoni di logica, trattandosi di giudizi
di valore sulla qualita'. Il legislatore regionale ha forse cercato
di limitare gli spazi discrezionali della commissione, e cio'
potrebbe anche risultare comprensibile - soggiunge l'ordinanza - se a
tale norma non si accompagnasse contraddittoriamente l'altra, che
affida la funzione valutativa a un collegio formato nella sua
interezza da esponenti politici.
1.3. - Il rimettente solleva infine, in riferimento agli artt. 3 e
97 della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 95 del testo unico n. 3/1957: secondo tale disposizione, il
pubblico dipendente sospeso cautelarmente dal servizio in quanto
sottoposto a procedimento disciplinare, e quindi escluso dallo
scrutinio per la promozione, ha diritto a essere valutato ove il
procedimento si concluda con il proscioglimento o con l'irrogazione
della sola censura.
L'art. 95, che per la giurisprudenza prevalente non e' suscettibile
di interpretazione estensiva, non contempla, pero', l'ipotesi del
dipendente soggetto a procedimento penale e successivamente
prosciolto, per cui l'illegittimita' costituzionale deriverebbe dalla
omessa previsione di un meccanismo riparatore analogo a quello
codificato per le vicende disciplinari. Qualora la questione venisse
dichiarata fondata - conclude il giudice a quo - l'amministrazione
regionale, nel prendere atto del proscioglimento, dovrebbe rivalutare
i dipendenti per quanto attiene alla voce "stima e prestigio",
promuovendoli anche in soprannumero, ove sussistano i presupposti.
2. - Si e' costituita la Regione Piemonte, nel senso della
inammissibilita' per irrilevanza, e comunque della infondatezza della
prima questione, osservando in particolare come l'interesse dei
ricorrenti fosse quello di ottenere la revisione del giudizio della
commissione, e non di far caducare l'intero procedimento concorsuale,
e aggiungendo che il giudice amministrativo deve pronunciarsi sulla
domanda cosi' come fissata dal ricorrente. Anche la questione
dell'art. 29, comma 19, sarebbe inammissibile (o infondata), essendo
riconosciuta al legislatore la "sovranita' della scelta normativa",
nel rispetto del principio di ragionevolezza.
Inammissibile e' altresi', ad avviso della Regione, la questione
dell'art. 95 del testo unico n. 3/1957, perche' basterebbe
un'interpretazione adeguatrice; e a tal fine si ricorda la decisione
della IV sezione del Consiglio di Stato (n. 276/1983), secondo cui le
disposizioni contenute negli artt. 93 e 95 del testo unico sono
espressione di un principio generale. In ogni caso, sarebbe precluso
a questa Corte di integrare le regole vigenti, sostituendosi al
legislatore.
3. - Si sono costituiti in giudizio i signori Cravanzola, Miele e
altri, parti nel processo a quo richiamando gli argomenti svolti
davanti al Consiglio di Stato a sostegno del dubbio di legittimita'
costituzionale della normativa regionale, nella parte in cui
stabilisce, in contrasto con il principio di imparzialita' della
pubblica amministrazione, che la commissione esaminatrice del
concorso sia formata esclusivamente da esponenti politici.
4. - Si e' costituita pure l'altra parte privata, Ferreri,
sostenendo l'equivalenza fra le due situazioni messe a raffronto
(sottoposizione a procedimento disciplinare e penale), al fine della
reintegrazione di cui agli artt. 88 e 89 del testo unico.
Considerato in diritto
1. - Il Consiglio di Stato, IV sezione, dubita della legittimita'
costituzionale di tre disposizioni: l'art. 29, comma 9, della legge
della Regione Piemonte n. 42 del 1986, come modificata dalla legge
regionale n. 60 del 1987 (Norme sull'organizzazione degli uffici
della Regione Piemonte); l'art. 29, comma 19, della stessa legge
regionale; e l'art. 95 del testo unico degli impiegati civili dello
Stato, d.P.R. n. 3 del 1957.
Vanno disattese, innanzitutto, le eccezioni di irrilevanza mosse
dalla Regione Piemonte con riguardo alle questioni di legittimita'
dell'art. 29, commi 9 e 19, perche' la premessa interpretativa del
rimettente e' del tutto plausibile (fra le tante, v. in tal senso la
sentenza n. 416 del 1993), e non vi e' dubbio che l'ampia
argomentazione contenuta nell'ordinanza risponde all'esigenza
primaria di assicurare l'effettivo svolgimento del controllo di
legittimita' costituzionale.
2. - Si deve dunque passare al merito.
La prima questione attiene alla composizione della commissione
giudicatrice del concorso: il comma 9 dell'art. 29, citato, prevede
che essa sia formata dai componenti della Giunta e dal Presidente del
Consiglio regionale; e in proposito il giudice a quo ricorda, a
ragione, la giurisprudenza di questa Corte, secondo cui le
commissioni concorsuali debbono avere prevalente carattere tecnico, a
tutela dell'imparzialita' e del buon andamento dell'amministrazione
(sentenze nn. 333/1993 e 453/1990). Ne' vale obiettare che si tratta
di una procedura, del tutto peculiare, per il conferimento della
seconda qualifica dirigenziale, limitata alla "prima attuazione della
legge": cio' non giustifica una norma in cosi' grave contrasto con
l'art. 97 della Costituzione.
Cosi' come risulta dal testo vigente, la composizione della
commissione non offre alcuna garanzia di imparzialita', perche' nel
procedimento potrebbero inserirsi interessi estranei al corretto
espletamento del concorso. E' compromesso, altresi', il buon
andamento dell'attivita' amministrativa, per gli effetti negativi
sulla selezione della dirigenza e sull'assetto complessivo degli
apparati regionali (distorsione gia' segnalata nella sentenza n.
333/1993, Considerato in diritto n. 5); ed e' motivo di allarme che
la novella del 1987 (legge n. 60, menzionata), sostituendo l'art. 29
della legge n. 42/1986, peggiori nettamente il testo originario, che
includeva nella commissione due esperti designati dalla Giunta,
insieme con il suo presidente e due consiglieri regionali.
Coerentemente, deve riaffermarsi il principio, che trova riscontro
anche nell'art. 8, lettera d), del decreto legislativo n. 29 del
1993, secondo cui nelle commissioni giudicatrici la presenza di
tecnici ed esperti, estranei agli organi di governo, debba essere, se
non esclusiva, quanto meno prevalente, in modo da assicurare scelte
fondate sull'applicazione di parametri neutrali e sull'obiettiva
valutazione delle attitudini, della preparazione, dei titoli
professionali (sentenze nn. 416/1993 e 453/1990).
Va dunque dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 29,
comma 9, nella parte in cui prevede che la commissione giudicatrice
sia formata esclusivamente da componenti della Giunta regionale e dal
Presidente del Consiglio regionale.
3. - Il Consiglio di Stato solleva, poi, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 29, comma 19, nella parte in cui non
consente alla commissione giudicatrice di poter graduare il
punteggio, con cio' violando i principi di ragionevolezza e di
imparzialita' (artt. 3 e 97 della Costituzione), perche' si
impedirebbe alla commissione di adempiere la funzione assegnatale,
si' da garantire la par condicio dei partecipanti ed evitare
l'appiattimento delle posizioni individuali.
E' bene ricordare, per chiarezza, che si tratta di attribuire sei
punti a ciascuno dei quattro elementi da ponderare per accertare
l'attitudine del candidato all'espletamento delle funzioni superiori:
preparazione, autonomia di giudizio, collaborazione e partecipazione,
stima e prestigio (cio' fino a un massimo di ventiquattro punti:
lettera d) della tabella). E' corretta la lettura di tale norma
compiuta dal Consiglio di Stato, che esclude la possibilita' di
graduazione sulla base dell'interpretazione letterale ("per gli
elementi valutati negativamente non e' attribuito alcun punto": art.
29, comma 19 citato), confortata dai lavori preparatori (v. Consiglio
Regione Piemonte, seduta 10 novembre 1987, intervento del relatore
sulla novella del 1987: "sono assegnati sei punti in caso di
valutazione positiva, zero in caso contrario"; nel dibattito
consiliare emerge l'esigenza di prevenire il contenzioso).
Il rimettente dubita della legittimita' costituzionale di siffatto
meccanismo, che peccherebbe di rigidita': ma va considerato che il
legislatore "gode di ampia discrezionalita' nello stabilire i criteri
di ammissione ai concorsi, nel rispetto dei canoni di ragionevolezza
e di salvaguardia del buon andamento dell'amministrazione" (fra le
varie, v. le sentenze nn. 234 e 51 del 1994, 964 e 331 del 1988, 81
del 1983). Qui non si realizza, pero', alcuna lesione di tali canoni,
perche' la norma in esame introduce un sistema sufficientemente
articolato di valutazione, che si basa su quattro profili: titoli di
servizio, di studio, funzioni espletate e, infine, l'attitudine alle
funzioni della seconda qualifica dirigenziale. Voce, quest'ultima,
che a sua volta si scompone negli ulteriori "elementi di giudizio"
ricordati (v. l'art. 28, comma 18), fra cui la stima e il prestigio,
all'interno e all'esterno dell'amministrazione.
Tale previsione, considerata nel suo complesso, consente adeguato e
razionale apprezzamento delle singole posizioni; e la mancata
graduazione non compromette la qualita' della selezione concorsuale
(v. ancora la sentenza n. 234/1994). Onde, la non fondatezza della
questione.
4. - L'art. 95 del testo unico degli impiegati civili disciplina lo
svolgimento del "procedimento riparatorio" quando vi sia esclusione
dallo scrutinio per l'instaurazione di un procedimento disciplinare.
Esso e' censurato dal giudice a quo perche' non considera la
situazione del dipendente, sottoposto a procedimento penale, che sia
prosciolto successivamente all'espletamento dello scrutinio.
L'ordinanza invoca una sentenza additiva che dovrebbe operare
un'integrazione dell'art. 95, includendovi la situazione del
dipendente sottoposto a procedimento penale, prosciolto in un momento
successivo allo scrutinio per la promozione; per cui si dovrebbe
consentirne uno "di recupero" in tutti i casi di esclusione per
l'avvenuta instaurazione di un procedimento, disciplinare o penale,
conclusosi in termini favorevoli al dipendente. Ma lo stesso giudice
rimettente ammette che nella vicenda al suo esame non vi e' stata
esclusione: la lesione denunciata nel giudizio a quo dai ricorrenti
e' diversa, e puo' essere descritta come una sorta di "ricaduta" (e
comunque di pregiudizio) che la pendenza del procedimento penale ha
determinato a loro danno. L'apertura di tale procedimento, e i fatti
addebitati, sono entrati nella ponderazione compiuta dalla
commissione giudicatrice senza che il proscioglimento, sopraggiunto
dopo la conclusione del concorso, potesse valere come presupposto per
una nuova valutazione. E' quindi evidente che l'intervento additivo,
come prospettato, non rileverebbe nel processo a quo: di qui,
l'inammissibilita' della questione; ed e' appena il caso di notare
che un'eventuale e piu' ampia integrazione della norma, volta a far
valere un generale "principio di riparazione" (secondo quanto
affermato da una parte della giurisprudenza), dovrebbe disciplinare
gli aspetti procedimentali e le modalita' dell'eventuale passaggio
alla qualifica superiore, anche in soprannumero, ove ne sussistano i
presupposti. Il che comporterebbe una vera e propria rielaborazione
della normativa posta dal testo unico che esula dai poteri di questa
Corte.