IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3467 del 1997,
proposto da Leonardo Spagnoletti, rappresentanto e difeso dall'avv.
Giuseppe Barone, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
persona del Presidente in carica, il Presidente del Consiglio di
Stato pro-tempore, entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato; per l'annullamento del decreto del
Presidente del Consiglio di Stato del 18 luglio 1997 con il quale
sono state indette le elezioni per il rinnovo del Consiglio di
presidenza della giustizia amministrativa per il 30 novembre 1997;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio;
Vista la memoria prodotta dal ricorrente;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito in camera di consiglio il relatore dott. Catoni ed uditi,
altresi', l'avv. Relleva, in sostituzione dell'avv. Barone per il
ricorrente e l'Avvocato dello Stato Gustapane per le amministrazioni
resistenti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
F a t t o
Il ricorrente e' un magistrato amministrativo in servizio presso il
t.a.r. di Bari.
A seguito della indizione delle elezioni per il rinnovo del
Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, di cui
all'art. 7 della legge 27 aprile 1982 n. 186, il ricorrente ha
depositato, previa rituale notifica, il gravame, chiedendo la
sospensione delle stesse elezioni, sulla presupposizione che la
composizione dell'organo, cosi' come prevista dalla legge n.
186/1982, sia lesiva della posizione giuridica dei magistrati dei
t.a.r., la cui componente appartiene.
Il ricorrente percio' deduce la illegittimita' costituzionale del
ripetuto art. 7 per contrasto con gli artt. 3, 97, 101 secondo comma,
107 terzo comma, e 108 secondo comma, della Costituzione.
Tale norma, infatti, secondo il ricorrente, violerebbe le
disposizioni costituzionali citate per le modalita' sulla
composizione del Consiglio di presidenza della giustizia
amministrativa.
Rileverebbero sotto tale profilo i seguenti elementi:
a) la mancanza di membri "laici", posto che del Consiglio fanno
parte solo magistrati (membri cosiddetti togati);
b) la rappresentanza proporzionale assegnata al Consiglio di
Stato ed ai t.a.r.;
c) il numero e la qualita' dei membri di diritto previsti.
Espone con dovizia di argomentazioni giuridiche le ragioni per le
quali siffatti elementi realizzano il lamentato contrasto con i
principi costituzionali attinenti all'eguaglianza delle posizioni dei
cittadini, all'imparzialita' e correttezza della funzione della p.a.
e all'indipendenza della magistratura e conclude chiedendo la
remissione degli atti alla Corte, previa sospensione delle elezioni
indette per il prossimo 30 novembre 1997.
Si costituisce l'Avvocatura dello Stato, la quale rileva,
preliminarmente, di aver notificato regolamento di competenza,
essendo istituzionalmente competente in materia la prima sezione del
t.a.r. Lazio. Deduce quindi l'inammissibilita' del ricorso per
difetto d'interesse e contesta nel merito le pretese avversarie.
In camera di consiglio il 26 novembre 1997, il collegio prende atto
che non risulta ancora depositato in atti l'annunciato regolamento di
competenza ed introita il ricorso per la decisione sulla istanza
cautelare.
D i r i t t o
Il collegio rileva come non sussistano i presupposti per la
concessione della tutela cautelare.
In realta', pur nella possibilita' che l'organo di autogoverno
possa essere illegittimamente composto, ove si ravvisassero fondate
le tesi del ricorrente sulla illegittimita' costituzionale dell'art.
7 della legge n. 186/1982, e' pur sempre preferibile, anche
nell'interesse del ricorrente, che in attesa delle decisioni della
Corte, sia garantita comunque la funzione dell'organo rispetto alla
totale paralisi dello stesso.
Peraltro, poiche' l'argomento appare di notevole importanza ed e'
interesse generale che istituzioni di siffatta rilevanza, rispondano
ai principi costituzionali, il collegio e' chiamato certamente a
decidere, anche in sede cautelare, se sussistano i presupposti per
l'immediata remissione alla Corte della questione sottopostagli.
Preliminare appare a questo riguardo la pregiudiziale
dell'Avvocatura dello Stato.
Questa e' certamente infondata.
La difesa dell'amministrazione afferma che il "ricorrente non e' in
grado di indicare alcun fatto concreto o alcun atto che, in
dipendenza dell'attuale composizione del Consigilo, abbia
concretamente inciso sulla sua sfera giuridica".
Ma in casi come quelli sottoposti al collegio, l'interesse non deve
sussistere in concreto bensi' in astratto. L'illegittima
composizione di un organo e' solo suscettibile di arrecare danni al
momento in cui viene realizzata e il danno che provoca nella sfera
giuridica di chi si ritiene leso nasce proprio dall'irregolare
composizione dell'organo. In questi casi e' la posizione giuridica di
chi propone l'impugnativa che viene in rilievo, analogicamente a
quanto avviene per qualsiasi tipo di elezioni, come nel caso delle
elezioni comunali, nelle quali rileva, ad esempio, la posizione di
cittadino elettore di quel comune che radica un interesse popolare
nella categoria che l'organo elettivo verra' a rappresentare.
Nella specie, trattandosi dell'elezione dell'organo di giustizia
amministrativa cui il ricorrente e' chiamato a partecipare come
magistrato amministrativo elettore, non si puo' avere dubbio alcuno
sull'interesse al ricorso.
Basti pensare, infatti, alle funzioni cui e' chiamato l'organo di
autogoverno della magistratura amministrativa, tutte capaci di
incidere su concreti interessi degli appartenenti alla categoria e
rilevanti sotto il profilo della posizione giuridica di ogni singolo
magistrato.
Quanto alla rilevanza della questione, non vi e' dubbio che essa
sussista nella misura in cui solo la pronuncia della Corte, in grado
di incidere sull'eventuale illegittimita' della norma ritenuta tale,
potrebbe arrecare concreta soddisfazione al ricorrente.
Nel merito, poi, la questione non appare manifestamente infondata.
La prima ragione dell'illegittimita' della norma, capace di
incidere anche sull'indipendenza del magistrato, il ricorrente la
individua nella mancanza di membri cosiddetti "laici".
Il rilievo appare importante.
La magistratura amministrativa, pur non appartenendo all'ordine
giudiziario, gode delle stesse guarentigie attribuite al primo. Si
tratta, e' vero, di una giurisdizione speciale ma anche ad essa si
deve riconoscere, per ovvi motivi, l'autonomia e l'indipendenza da
ogni altro potere.
Questi attributi, tuttavia, se la svincolano dai controlli degli
altri poteri, non la pongono certo al di fuori dell'organizzazione
dello Stato, sicche' non vi e' dubbio che un collegamento con quei
poteri si presenti necessario ed auspicabile.
In uno Stato democratico come l'Italia, nel quale, come recita la
Costituzione, la Sovranita' appartiene al popolo, non si puo'
scollegare del tutto, il rapporto con gli appartenenti alla comunita'
che, anche se indirettamente, e' opportuno siano interessati alla
gestione di una funzione cosi' importante come quella
giurisdizionale.
L'assetto del Consiglio superiore della magistratura e' stato
disposto ispirandosi a questi principi, con l'inserimento nel suo
seno di una rappresentanza (certo di persone particolarmente
qualificate sotto il profilo giuridico) designata dal Parlamento
attribuendo, altresi', al Capo dello Stato, supremo garante della
Costituzione, la presidenza dell'organo, e a un membro "laico" la
vice presidenza.
Non e' senza significato, inoltre, che, in ogni settore
dell'assetto organizzativo dello Stato, sia per quanto riguarda
l'amministrazione diretta sia indiretta di esso, la rappresentanza
del cittadino sia una costante.
Un'analoga operazione non e' stata fatta per il Consiglio di
giustizia amministrativa e questo e' gia' di per se capace di
ingenerare il sospetto d'illegittimita' costituzionale, per contrasto
con l'art. 101 primmo comma della Cost., apparendo l'organo, piu'
che come espressione dell'autogovemo della magistratura
amministrativa, come un'entita' gerarchica nella struttura funzionale
del settore, senza alcun collegamento con il restante assetto
costituzionale dello Stato.
Avvalora quest'ipotesi, la composizione rappresentativa dei
magistrati chiamati a farne parte che costituisce, del resto, la
seconda ragione posta a fondamento della tesi del ricorrente.
Sotto quest'aspetto, la questione deve essere rettamente intesa.
Non e' la composizione in se stessa che induce a sospetti
d'illegittimita' costituzionale, quanto le modalita' di elezioni in
rapporto all'assenza dei membri laici.
Vero e' che la Corte costituzionale (cfr. sent. 12-23 dicembre 1963
n. 168), chiamata a pronunciarsi sulla composizione e le modalita' di
elezioni del Consiglio superiore della magistratura, allorche' questo
era strutturato in modo diverso dall'attuale, aveva dichiarato non
fondate le questioni sul riparto dei seggi e sul principio, allora
vigente, che ogni magistrato votava solo per i componenti della
propria categoria.
Ma vi era la presenza dei membri laici che incideva senza dubbio
sulla questione e cio' nondimeno, con l'art. 7 della legge 18
dicembre 1967 n. 1198 (il cui testo e' stato, poi ribadito nella
legge n. 695 del 22 dicembre 1975 che disciplina attualmente la
composizione del Consiglio) si era modificata la primitiva stesura
dell'art. 23, terzo comma della legge n. 195 del 24 marzo 1958.
Ora, se si osserva l'attuale assetto del Consiglio superiore che e'
composto da tre componenti di diritto (di cui uno e' il Capo dello
Stato che lo presiede) venti componenti togati ( 8 di cassazione, 4
di appello e 8 di tribunale, i quali vengono eletti da tutti i
magistrati senza distinzione di categoria) e 10 membri laici eletti
dal Parlamento, non si puo' non avanzare qualche dubbio sull'attuale
composizione del Consiglio di giustizia amministrativa; l'assetto di
esso, cosi' come previsto, induce a ritenere che si sia voluto
privilegiare l'aspetto funzionale e gerarchico rispetto a quello,
piu' corretto, di autonoma gestione dell'assetto organizzativo della
giurisdizione.
Cio' porta a ritenere non infondata la questione di legittimita'
costituzionale prospettata sotto il profilo della violazione
dell'art. 3 (eguaglianza) 97 (imparzialita'), 107 (indipendenza del
giudice).
Infatti, sia la composizione che le modalita' d'elezione
attribuiscono una netta prevalenza ai componenti provenienti dal
Consiglio di Stato.
Tale assetto non puo' considerarsi possa essere parzialmente
corretto dalla circostanza che il 50% dei giudici del Consiglio di
Stato sono di provenienza t.a.r., dato che per il particolare sistema
di nomina che prevede la presenza di tale percentuale solo fra i
Consiglieri di Stato e non fra tutti i magistrati appartenenti al
Consiglio, accade che la componente dei magistrati t.a.r. non
raggiunga mai la prevista aliquota rispetto all'intera componente del
Consiglio di Stato.
Ne consegue che in sede di elezione, essendo riservata
rispettivamente alle due componenti l'indicazione dei propri
rappresentanti, e' evidente che i magistrati provenienti dai t.a.r.
non potrebbero, quasi mai, ottenere la elezione di propri eventuali
candidati.
Tale situazione aggravata dalla particolare situazione che, in
virtu' della funzione consultiva assegnata al Consiglio di Stato,
vede una stretta correlazione tra i magistrati del Consiglio stesso
ed il potere esecutivo, incide in modo rilevante sull'indipendenza
del giudice amministrativo. Non e' senza significato che gli attuali
lavori della Commissione bicamerale si siano conclusi con l'espressa
previsione della separazione della funzione giurisdizionale rispetto
a quella consultiva del Consiglio di Stato.
Ma anche il terzo rilievo prospettato dal ricorrente ha fondamento.
Non risponde alla funzione riservata all'organo, infatti, la
circostanza che vi siano ben tre membri di diritto (tutti magistrati
del Consiglio di Stato) su tredici componenti del Consiglio di
presidenza, laddove lo stesso numero e' previsto per il Consiglio
superiore della magistratura, dove uno dei membri e' il Capo dello
Stato e dove il numero complessivo dei componenti (di cui oltre un
terzo di nomina parlamentare), e' di gran lunga superiore rispetto a
quello del Consiglio di giustizia amministrativa.
Quest'aspetto costituisce un'ulteriore possibilita' che la
prevalenza di una certa componente sia disciplinata in un modo
anziche' in un altro con le conseguenze che, per le funzioni
riservate all'organo, possano essere incise le prerogative dei
magistrati dei t.a.r. e le aspettative degli stessi, minandosi in tal
modo, alla base, la loro indipendenza di giudizio.
Apparendo, quindi, la questione non manifestamente infondata per
contrasto con gli artt. 3, 97, 101 e 108 della Costituzione, vista la
sua rilevanza per la decisione della controversia, gli atti devono
essere rimessi immediatamente alla Corte ed, in attesa della
decisione di essa, il giudizio deve essere immediatamente sospeso.