ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 del
decreto-legge 13 settembre 1996, n. 473 (Disposizioni urgenti in
materia di trasparenza delle tariffe elettriche) convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 novembre 1996, n. 577, e dell'art. 3,
comma 240, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), promosso con ordinanza
emessa il 18 gennaio 1997 dal giudice di pace di Carpi nel corso di
un procedimento civile, iscritta al n. 106 del registro ordinanze
1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12,
prima serie speciale, dell'anno 1997.
Visto l'atto di costituzione dell'ENEL, nonche' l'atto di
intervento di Ciaperoni Anna e dell'Associazione Federconsumatori e
del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 febbraio 1998 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Alessandro Pace e Giovanni Gentile per l'ENEL,
Maria Lorizio per Ciaperoni Anna e per l'Associazione
Federconsumatori, e l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio civile, promosso nei confronti
dell'ENEL S.p.a. dal responsabile provinciale di un'associazione di
consumatori e da un utente, per ottenere la restituzione, a titolo di
indebito, di quanto versato, dal 28 febbraio 1994 in poi, come
cosiddetta "quota di prezzo" sulle forniture di energia elettrica,
prevista dal provvedimento del Comitato interministeriale prezzi n.
32 del 1986, il giudice di pace di Carpi, con ordinanza emessa il 18
gennaio 1997, pervenuta a questa Corte il 25 febbraio 1997, ha
sollevato d'ufficio due questioni di legittimita' costituzionale,
entrambe in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione. La
prima questione ha ad oggetto l'art. 1 del decreto-legge 13
settembre 1996, n. 473 (Disposizioni urgenti in materia di
trasparenza delle tariffe elettriche), convertito, con modificazioni,
dalla legge 14 novembre 1996, n. 577, "nella parte in cui conferma e
ritiene operanti le quote-prezzo di cui al provvedimento CIP n.
32/1986 per il periodo dal 1 gennaio 1994 al 30 giugno 1996"; la
seconda ha ad oggetto l'art. 3, comma 240, della legge 28 dicembre
1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica),
"che attribuisce al Fondo di ammortamento dei titoli di Stato le
eccedenze di quote-prezzo pagate dagli utenti di energia elettrica
dal 1 gennaio 1994 al 30 giugno 1996".
2. - La vicenda normativa nel cui contesto si inseriscono le
questioni prende le mosse dalla legge 28 febbraio 1986, n. 41 (legge
finanziaria per il 1986), che, all'art. 18, riduceva di complessivi
6.200 miliardi due preesistenti autorizzazioni di spesa - disposte
rispettivamente dall'art. 3 del decreto-legge n. 609 del 1981 e dal
decreto-legge n. 69 del 1982 - a titolo di conferimento dello Stato
al fondo di dotazione dell'ENEL. L'art. 17, a sua volta, disponeva
che il CIP, "nel determinare le tariffe elettriche", adottasse "i
provvedimenti necessari anche per tener conto dei minori introiti
derivanti all'ENEL (...) dalle disposizioni di cui al successivo art.
18, a tal fine operando sulle agevolazioni attualmente previste a
favore delle utenze domestiche".
Alla luce e in attuazione di quest'ultima disposizione il CIP, con
provvedimento n. 32 del 23 maggio 1986 (Modificazioni ai
provvedimenti vigenti in materia di prezzi e condizioni di fornitura
di energia elettrica. Cassa conguaglio per il settore elettrico),
determinava, al capitolo I, nuove tariffe delle forniture elettriche
con potenza impegnata fino a 3 Kw, rispettivamente effettuate
nell'abitazione di residenza anagrafica dell'utente e in abitazioni
diverse, prevedendo aumenti sia della quota fissa mensile (mantenuta
pero' sempre a livelli inferiori a quelli della tariffa ordinaria),
sia del prezzo di ogni Kwh consumato, parificato a quello della
tariffa ordinaria per i consumi oltre 150 Kwh e per i consumi delle
abitazioni diverse da quella di residenza, e portato a livelli
superiori a quelli previgenti, ma sempre inferiori alla tariffa
ordinaria, per gli scaglioni di consumo inferiori a 150 Kwh. Al
capitolo II, il provvedimento istituiva le cosi' dette "quote di
prezzo", corrispondenti esattamente agli incrementi tariffari
disposti dal capitolo I, che, "comprese nelle tariffe stabilite nel
precedente capitolo I", sarebbero spettate all'ENEL e sarebbero state
gestite con contabilita' separata dalla Cassa conguaglio per il
settore elettrico, a cui le aziende distributrici diverse dall'ENEL
avrebbero dovuto versare gli importi corrispondenti relativi alle
forniture di energia da esse effettuate. Il provvedimento non
prevedeva un termine finale di efficacia delle disposizioni in esso
contenute.
A seguito del contenzioso avviato davanti al giudice amministrativo
con i ricorsi promossi da aziende elettriche municipalizzate, il TAR
del Lazio prima, con numerose pronunce, e poi il Consiglio di Stato,
con la sentenza 7 marzo 1990, n. 347, confermavano la legittimita'
del provvedimento del CIP, annullandone solo una clausola relativa
alla forfettizzazione, nei rapporti fra dette aziende e l'ENEL, degli
importi inesigibili per morosita'. Nelle motivazioni delle loro
pronunce i giudici amministrativi affermavano che le quote di prezzo
non concretavano un maggior corrispettivo della somministrazione di
energia, ma un mezzo di riequilibrio finanziario dell'ENEL, e che
l'intervento disposto nel provvedimento del CIP avrebbe dovuto essere
ancorato nel tempo al raggiungimento dell'obiettivo di garantire
all'ENEL i proventi venuti meno con la riduzione, disposta dalla
legge, dei conferimenti statali al fondo di dotazione.
Nel frattempo, successivi provvedimenti del CIP recavano nuovi
aumenti delle tariffe elettriche, senza menzionare in alcun modo le
quote di prezzo, il cui meccanismo, peraltro, continuo' ad operare.
Il 15 dicembre 1993 la Cassa conguaglio per il settore elettrico
comunicava al Ministero dell'industria che, secondo le sue stime, con
le bollette relative agli ultimi mesi del 1993 si sarebbe raggiunto
un complessivo importo per quote di prezzo pari a 6.200 miliardi,
corrispondente alla riduzione dei conferimenti al fondo di dotazione
dell'ENEL.
Rimaneva peraltro controverso il modo in cui dovesse calcolarsi il
raggiungimento dell'obiettivo finanziario delle quote di prezzo,
sostenendosi da una parte che esso fosse raggiunto con il
conseguimento da parte dell'ente elettrico di ricavi lordi pari a
6.200 miliardi, dall'altra parte invece che dovesse realizzarsi un
importo di ricavi tale che - tenendo conto della diversa cadenza
temporale degli introiti e delle imposte che l'ENEL stesso pagava sui
ricavi, e che non avrebbero invece gravato sui conferimenti al fondo
di dotazione venuti meno - si conseguisse un risultato finanziario
equivalente; e disputandosi altresi' sugli effetti che in materia
dovessero attribuirsi alle successive determinazioni del CIP, che non
avevano piu' menzionato, nello stabilire le tariffe, dette quote di
prezzo.
Il legislatore intervenne in materia, dapprima con la legge 14
novembre 1995, n. 481, che istituiva fra l'altro l'autorita' per
l'energia elettrica e il gas, alla quale e' attribuito il compito di
stabilire i parametri per la determinazione delle tariffe, sulla base
di criteri dettagliatamente fissati dalla stessa legge (art. 2,
comma 12, lettera e, e commi 17, 18 e 19; art. 3). All'art. 3, comma
7, primo periodo, la legge disponeva che "i provvedimenti gia'
adottati dal Comitato interministeriale prezzi e dal Ministero
dell'industria, del commercio e dell'artigianato in materia di
energia elettrica e di gas conservano piena validita' ed efficacia,
salvo modifica o abrogazione disposta dal Ministro, anche nell'atto
di concessione, o dalla autorita' competente".
Poco dopo sopravveniva la legge 28 dicembre 1995, n. 549, il cui
art. 3, comma 240, stabiliva che "gli incrementi al sovrapprezzo
termico (cosi' impropriamente venivano denominate le quote prezzo) di
cui al capitolo II, punto 1, lettere A e B, del provvedimento CIPE
(recte CIP) n. 32 del 23 maggio 1986, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 121 del 27 maggio 1986, dopo che il CIPE avra' accertato
l'avvenuto conseguimento delle finalita' dello stesso provvedimento,
sono riassegnati al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato"; e
che il CIPE avrebbe provveduto a detto accertamento entro sessanta
giorni.
Il Ministero dell'industria, che aveva nominato un apposito gruppo
di lavoro per gli accertamenti in materia, sottoponeva in due riprese
quesiti al Consiglio di Stato, il quale, con pareri in data 20
febbraio e 26 marzo 1996 (III sezione, rispettivamente n. 93 e n.
353), riteneva che l'obiettivo di cui all'art. 3, comma 17, della
legge n. 41 del 1986 dovesse intendersi raggiunto con il
conseguimento da parte dell'ENEL di ricavi lordi pari a 6.200
miliardi; che le quote prezzo non avevano perso la loro identita' a
seguito delle modifiche tariffarie succedutesi dal 1990; e che, in
forza dell'art. 3, comma 240, della legge n. 549 del 1995, sarebbe
risultata, a seguito dei doverosi accertamenti del CIPE, una
esposizione debitoria dell'ENEL nei confronti del Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato. Il secondo parere concludeva
suggerendo fra l'altro una modifica legislativa, che limitasse la
riassegnazione delle somme al Fondo alle sole quote introitate a
decorrere dal 1 gennaio 1996, affermando che tale soluzione avrebbe
sanato interamente lo squilibrio finanziario a carico dell'ENEL,
sostanzialmente addebitabile, secondo l'organo consultivo,
"all'oscurita' delle disposizioni di legge in materia ed
all'incertezza che si e' riscontrata riguardo alle modalita' della
loro corretta applicazione".
Intervenne a questo punto il decreto-legge 29 aprile 1996, n. 227,
poi decaduto per mancata conversione nei termini, che, modificando il
citato art. 3, comma 240, della legge n. 549 del 1995, fissava al 15
maggio 1996 il termine per l'accertamento, da ripetere poi
periodicamente; stabiliva che gli effetti del provvedimento CIP
sarebbero cessati con decorrenza dalle fatture e bollette emesse
successivamente alla data dell'accertamento dell'avvenuto
conseguimento dell'obiettivo o comunque dalla data di entrata in
vigore delle nuove tariffe adottate sulla base della legge n. 481 del
1995, e che se alla data dell'accertamento del CIPE fossero risultate
delle eccedenze queste venissero versate all'entrata del bilancio
dello Stato per esser riassegnate al Fondo per l'ammortamento dei
titoli di Stato; e stabiliva inoltre taluni criteri da osservare ai
fini dell'accertamento, in sostanza accogliendo la tesi del calcolo
degli introiti al netto degli oneri finanziari e fiscali.
Sulla base di tali disposizioni il CIPE, con deliberazione del 9
maggio 1996, accerto' che l'importo netto introitato dall'ENEL, sino
al 31 dicembre 1995, a titolo di quote prezzo ammontava a 5.109,6
miliardi.
Con il successivo decreto legge 15 luglio 1996, n. 371, si dispose
invece la cessazione, a decorrere dal 30 giugno 1996, degli effetti
delle disposizioni di cui ai capitoli I e II del provvedimento CIP n.
32 del 1986, e l'abrogazione dell'art. 3, comma 240, della legge n.
549 del 1995.
Decaduto anche questo decreto-legge, il successivo, 13 settembre
1996, n. 473, convertito dalla legge n. 577 del 1996, riprodusse le
medesime disposizioni nell'art. 1, in questa sede censurato.
3. - Il giudice remittente muove da una duplice premessa: la prima,
che il complessivo importo degli introiti destinati a compensare la
riduzione degli apporti al fondo di dotazione dell'ENEL, dovendosi
calcolare al lordo di ogni onere, e' stato raggiunto nel dicembre
1993, secondo quanto comunicato dalla Cassa conguaglio con la nota
del 15 dicembre 1993, e che conseguentemente "l'efficacia normativa e
cioe' la vigenza degli artt. 17 e 18 della legge n. 41 del 1986 e del
provvedimento CIP n. 32/1986 e' cessata col 1 gennaio 1994" (anche se
egli ammette che la prosecuzione dell'applicazione della componente
tariffaria in questione e' dovuta alla circostanza che l'ENEL non era
competente ad operare modifiche delle tariffe, e gli organi
competenti non avevano provveduto a disporre la cessazione di detta
componente tariffaria). In proposito il remittente ricorda le gia'
citate sentenze del TAR e del Consiglio di Stato, e nega rilevanza
alla delibera CIPE, anch'essa citata, del 9 maggio 1996, che
accertava non essere stato ancora raggiunto l'obiettivo, perche'
fondata su criteri fissati da un decreto-legge decaduto.
La seconda premessa e' che l'art. 1 del decreto-legge n. 473 del
1996, disponendo la cessazione degli effetti del provvedimento CIP
dal 30 giugno 1996, avrebbe reintrodotto retroattivamente la
prestazione tariffaria non piu' dovuta per il periodo dal 1 gennaio
1994 al 30 giugno 1996.
Cio' premesso, il giudice a quo ritiene che detto art. 1 del
decreto-legge n. 473 del 1996, avendo introdotto una prestazione che
non avrebbe "alcun aggancio, attinenza o connessione con le quote
prezzo non piu' in vigore", avrebbe dato vita ad una imposizione
vicina a quelle di natura tributaria, a carico di una "platea
casuale" di cittadini identificati con gli utenti di energia
elettrica, in violazione del principio di uguaglianza e del principio
del concorso nelle spese pubbliche in ragione della capacita'
contributiva, di cui all'art. 53 della Costituzione.
Quanto all'art. 3, comma 240, della legge n. 549 del 1995 (che
disponeva il versamento delle eccedenze di quote prezzo, dopo
l'accertamento del raggiungimento dell'obiettivo, al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato), il remittente ritiene che la sua
abrogazione ad opera dell'art. 1, comma 3, del d.-l. n. 473 del 1996
operi ex nunc restando dunque la norma abrogata efficace per il
periodo anteriore all'abrogazione stessa. Detta norma "che secondo il
giudice a quo non avrebbe avuto la possibilita' di esplicare alcuna
concreta efficacia prima del d.-l. n. 473 del 1996, posto che,
secondo la tesi ricordata, era gia' stato accertato che, scaduta al
31 dicembre 1993 la vigenza del provvedimento CIP n. 32 del 1986, non
si erano verificate eccedenze delle quote prezzo" avrebbe invece
riacquistato efficacia normativa una volta che l'art. 1 del
decreto-legge n. 473 del 1996 ha, secondo l'impostazione del
remittente, richiamato in vita retroattivamente le quote prezzo
medesime. Di conseguenza, gli introiti versati a tale titolo dal 1
gennaio 1994 al 30 giugno 1996 andrebbero devoluti al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato, e non restituiti agli utenti. Da
cio' deriverebbe la necessita' di sottoporre a vaglio di
costituzionalita' anche il citato comma 240, che sarebbe illegittimo
in quanto avrebbe trasformato le eccedenze di quote prezzo in una
imposta diretta ad una finalita' generale di bilancio, applicata ai
soli utenti di energia elettrica, e non in ragione della capacita'
contributiva: violando cosi' gli artt. 3 e 53 della Costituzione.
4. - Si e' costituito in giudizio l'ENEL, parte nel giudizio a quo,
chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o, in
subordine, infondate.
Richiamate le gia' descritte vicende normative rilevanti ai fini di
causa, e sottolineato che il provvedimento CIP n. 32 del 1986 si
limito' a ridurre delle agevolazioni tariffarie preesistenti, e che
detto provvedimento non venne impugnato da parte di utenti o di
associazioni di utenti, la parte afferma in primo luogo che entrambe
le questioni sarebbero inammissibili per irrilevanza.
Non sarebbe infatti configurabile alcun indebito oggettivo nei
confronti dell'ENEL, poiche', come ammette lo stesso remittente,
questo ente ha applicato semplicemente le tariffe stabilite
dall'organo competente a fissare i prezzi amministrati, e non avrebbe
potuto disapplicare il provvedimento del CIP. L'eventuale
raggiungimento degli obiettivi per cui era stato adottato detto
provvedimento avrebbe solo posto l'amministrazione nella necessita'
di valutare, nell'ambito della propria discrezionalita', se abrogare
o meno il provvedimento medesimo, atteso altresi' che l'art. 17 della
legge n. 41 del 1986 demandava al CIP il compito di adottare i
provvedimenti tariffari tenendo conto "anche", ma non esclusivamente,
dei minori introiti derivanti all'ENEL dalla riduzione degli apporti
al fondo di dotazione; in mancanza di detta abrogazione, il
provvedimento non perdeva la sua efficacia e restava vincolante per
le aziende distributrici.
Ne', secondo l'ENEL, le tariffe potrebbero essere disapplicate dal
giudice ordinario, non potendosi configurare un diritto soggettivo
alla applicazione di una tariffa diversa da quella approvata nel
regime di prezzi amministrati, e non essendovi nella specie un
provvedimento illegittimo, ma, se mai, un provvedimento legittimo
revocabile o modificabile dalla pubblica amministrazione nell'ambito
della sua discrezionalita'. D'altro canto, aggiunge la difesa
dell'ENEL, non sarebbe comunque ipotizzabile una disapplicazione
della tariffa per singoli utenti, avendo il monopolista l'obbligo di
parita' di trattamento.
Secondo la parte, proprio in relazione a tale contesto
giuridico-istituzionale il legislatore, persistendo una inerzia
dell'amministrazione nel compiere le proprie valutazioni, sarebbe
intervenuto, dapprima demandando al CIPE la verifica del
raggiungimento degli obiettivi, e disponendo la riassegnazione al
Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato delle quote prezzo,
applicate dopo il raggiungimento di tali obiettivi, con conseguente
trasformazione del predetto elemento tariffario in prelievo forzoso
para-fiscale; successivamente, disponendo la cessazione di efficacia
del provvedimento CIP dopo l'accertamento del conseguimento
dell'obiettivo; infine, dopo che il CIPE aveva accertato che
l'obiettivo non era ancora stato raggiunto, disponendo che gli
effetti del provvedimento cessassero comunque al 30 giugno 1996,
indipendentemente dall'eventuale mancato raggiungimento
dell'obiettivo medesimo: del che avrebbe avuto di che dolersi proprio
l'ENEL.
In secondo luogo, le due questioni sarebbero inammissibili, o in
subordine infondate, per inesistenza dei presupposti di fatto assunti
dal remittente, perche' non sarebbe provato che il recupero di quanto
perduto dall'ENEL con la riduzione degli apporti al fondo di
dotazione si sarebbe completato col dicembre 1993: si sarebbero
infatti dovuti calcolare gli importi al netto degli oneri, come
delibero' del resto il CIPE il 9 maggio 1996, con decisione non
impugnata e non caducata per il fatto che essa sia stata adottata
sulla base di un decreto-legge poi decaduto, trattandosi di
accertamento gia' previsto dalla legge.
In via subordinata, la parte afferma la inammissibilita', per
irrilevanza, della seconda questione in conseguenza della
infondatezza manifesta della censura concernente l'art. 1 del
decreto-legge n. 473 del 1996. Il rigetto di quest'ultima infatti, a
suo avviso, toglierebbe ogni spazio all'altra censura, in quanto le
somme corrispondenti alle quote prezzo continuerebbero ad essere
dovute dagli utenti o al Fondo per l'ammortamento dei titoli di
Stato, ovvero all'ENEL, se si ritenga, come ritiene l'ENEL stesso,
che l'abrogazione dell'art. 3, comma 240, della legge n. 549 del 1995
abbia avuto effetto ex tunc.
Ove, invece, l'autorita' remittente avesse inteso ipotizzare una
rilevanza della seconda questione a seguito dell'accoglimento della
prima, detta seconda questione risulterebbe infondata in quanto non
si potrebbe negare al legislatore la facolta' di novare il titulus
retinendi delle somme gia' versate dagli utenti, in ordine alle quali
gli utenti stessi non vantino uno specifico diritto costituzionale;
donde discenderebbe l'inammissibilita' per irrilevanza della prima
questione, poiche' le somme potrebbero al piu' spettare al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato, ma non agli utenti, nemmeno pro
parte.
L'ENEL afferma poi l'infondatezza della prima questione, in quanto
la riduzione di una preesistente agevolazione tariffaria non sarebbe
una prestazione imposta, e tanto meno un prelievo fiscale in senso
stretto, e la volonta' del legislatore di mantenerla anche dopo il
conseguimento delle finalita' originarie del provvedimento del CIP
rientrerebbe nella potesta' tariffaria dell'amministrazione, e non ne
muterebbe la natura.
Poiche', d'altronde, non si configurerebbe un diritto
costituzionale a fruire di agevolazioni tariffarie - peraltro legate
a scelte di politica energetica e non a livelli reddituali degli
utenti -, ne deriverebbe la perfetta legittimita' costituzionale
della norma, che si collocherebbe nell'ambito dell'esercizio della
potesta' tariffaria e non dei prelievi fiscali.
Secondo l'ENEL, l'art. 1 del decreto-legge n. 473 del 1996 non puo'
essere interpretato come legge di sanatoria o di imposizione di un
prelievo retroattivo: esso invece abroga le quote prezzo sopperendo
alla mancanza di un provvedimento amministrativo modificativo delle
tariffe, indipendentemente dall'effettivo raggiungimento degli
obiettivi perseguiti dall'art. 17 della legge n. 41 del 1986. Gli
utenti, pertanto, non avrebbero motivo di dolersi di tale misura
legislativa.
La stessa questione sarebbe poi infondata anche sotto un altro
profilo, in quanto l'adeguamento tariffario di cui all'art. 17 della
legge n. 41 del 1986 era previsto "anche", ma non esclusivamente, in
relazione ai minori introiti derivanti all'ENEL dalla riduzione degli
apporti al fondo di dotazione, onde era legittimo che un
provvedimento tariffario, pur dopo l'accertamento del conseguimento
di quell'obiettivo, conservasse la voce tariffaria in funzione di
ulteriori esigenze. In ogni caso, anche supponendo che il
decreto-legge n. 473 del 1996 abbia carattere interpretativo, esso
sarebbe egualmente legittimo in quanto non incide su diritti
costituzionalmente protetti, e in quanto sarebbe possibile mantenere
inalterato il sistema tariffario in vista di nuove finalita'
pubblicistiche. Ne' potrebbe comunque parlarsi di un prelievo
fiscale, ma semmai, in denegata ipotesi, di prestazione imposta, con
conseguente inapplicabilita' dell'art. 53 della Costituzione; e non
si configurerebbe una violazione dell'art. 3 della Costituzione,
poiche' una riduzione di agevolazioni tributarie non puo' che
applicarsi ai titolari di contratti di utenza. Infine, si ricorda che
e' stata riconosciuta la legittimita' di imposte c.d. speciali, come
il canone di abbonamento radiotelevisivo.
5. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, chiedendo che la prima questione sia dichiarata
inammissibile e, comunque, non fondata; e che la seconda sia
dichiarata inammissibile ovvero, in subordine, inammissibile perche'
manifestamente irrilevante, e comunque non fondata.
La prima questione, secondo l'interveniente, muoverebbe da un
presupposto erroneo ed indimostrato; inoltre, la conferma delle quote
prezzo fino al 30 giugno 1996 non violerebbe l'art. 3 della
Costituzione, poiche' tale conferma altro non farebbe che proseguire
nella manovra iniziata con il provvedimento CIP n. 32 del 1986. Ne'
sarebbe pertinente il richiamo all'art. 53 della Costituzione, dato
che alla manovra confermata non puo' essere attribuita natura
tributaria.
Quanto all'art. 3, comma 240, della legge n. 549 del 1995, la
relativa questione di legittimita' costituzionale sarebbe
inammissibile, in quanto la norma e' stata espressamente abrogata e,
per il tempo in cui e' rimasta in vigore, non ha spiegato effetti,
quanto meno nella parte che prevedeva la devoluzione di somme al
Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato. Inoltre nella stessa
prospettazione del giudice a quo tale questione si presenterebbe come
non rilevante, oltre che infondata, in quanto, una volta stabilito
dalla legge, in maniera costituzionalmente corretta, l'obbligo
dell'utenza di sopportare la riduzione dell'agevolazione tariffaria
sino al 30 giugno 1996, sarebbe del tutto indifferente, ai fini del
giudizio a quo che gli importi affluiscano all'ENEL o al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato.
6. - Hanno spiegato intervento, con atti depositati oltre il
termine di venti giorni di cui all'art. 25, secondo comma, della
legge n. 87 del 1953 e all'art. 3 delle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, la signora Anna Ciaperoni,
attrice in un diverso giudizio pendente davanti al giudice di pace di
Roma, sospeso in attesa dell'esito del presente giudizio incidentale,
e l'Associazione Federconsumatori, intervenuta ad adiuvandum nello
stesso giudizio davanti al giudice di pace di Roma, concludendo nel
senso della irrilevanza e della manifesta infondatezza della
questione relativa all'art. 1 del decreto legge n. 473 del 1996
qualora la Corte "ritenga che la disposizione non incida, con
efficacia retroattiva, sul preesistente regime relativo alle c.d.
quote prezzo", ovvero nel senso della rilevanza e della fondatezza
nel caso contrario; nonche' nel senso della irrilevanza e della
manifesta infondatezza della questione relativa all'art. 3, comma
240, della legge n. 549 del 1995.
7. - In prossimita' dell'udienza ha depositato memoria l'ENEL,
chiedendo che si dichiari l'inammissibilita' degli interventi delle
parti del giudizio davanti al giudice di pace di Roma, o in subordine
la loro irricevibilita' per tardivita', ovvero, sotto altro profilo,
la loro inammissibilita' nella parte in cui tenterebbero di estendere
la questione a parametri non contemplati dal remittente. La memoria
contesta poi le tesi affermate negli atti di intervento, e conclude
insistendo per la dichiarazione di inammissibilita', e comunque di
infondatezza, delle questioni.
8. - Con ordinanza pronunciata all'udienza del 10 febbraio 1998 la
Corte ha dichiarato inammissibili gli interventi spiegati in giudizio
dalla signora Anna Ciaperoni e dalla Associazione Federconsumatori,
parti non gia' del giudizio a quo ma di un altro giudizio, pendente
davanti al giudice di pace di Roma, sospeso bensi' in attesa della
decisione sulle presenti questioni, ma nel cui corso non sono state
sollevate, con ordinanza di rimessione a questa Corte, ne' le
questioni medesime, ne' altre aventi analogo oggetto.
Considerato in diritto
1. - Il giudice a quo solleva questione di legittimita'
costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione,
di due disposizioni: in primo luogo dell'art. 1 del decreto legge 13
settembre 1996, n. 473 (Disposizioni urgenti in materia di
trasparenza delle tariffe elettriche), convertito con modificazioni
dalla legge 14 novembre 1996, n. 577, piu' precisamente investito nel
solo comma 1, ai cui sensi "gli effetti delle disposizioni di cui ai
capitoli I e II del provvedimento CIP n. 32 del 23 maggio 1986
cessano a decorrere dal 30 giugno 1996"; in secondo luogo, dell'art.
3, comma 240, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica) - abrogato dall'art. 1,
comma 3, del medesimo decreto legge n. 473 del 1996 - il cui primo
periodo, investito dalla censura, disponeva che "gli incrementi al
sovrapprezzo termico" (recte: le quote di prezzo) di cui al capitolo
II, punto 1, lettere A e B, del provvedimento CIPE (recte: CIP) n. 32
del 23 maggio 1986, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 121 del 27
maggio 1986, dopo che il CIPE avra' accertato l'avvenuto
conseguimento delle finalita' dello stesso provvedimento, sono
riassegnati al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato.
Ad avviso dell'autorita' remittente, la prima disposizione avrebbe
il contenuto e l'effetto di ridare vigore ed efficacia alle misure
tariffarie disposte con il citato provvedimento CIP del 23 maggio
1986, che introdusse le "quote di prezzo" a favore dell'ENEL, e con
cio', essendosi esaurita - secondo la ricostruzione del giudice a quo
- con il 31 dicembre 1993 la funzione originaria di dette quote, di
compensazione del minore apporto del Tesoro al fondo di dotazione
dell'ENEL, avrebbe in sostanza disposto una prestazione retroattiva
simile ad una imposta, applicata alla sola "platea casuale" degli
utenti domestici di energia elettrica, con violazione del principio
di eguaglianza, e non correlata alla capacita' contributiva dei
soggetti colpiti. La seconda disposizione, che verrebbe a spiegare
effetto per il periodo - successivo all'esaurimento della funzione
originaria delle dette quote, e anteriore alla sua abrogazione ex
nunc - dal 1 gennaio 1994 al 30 giugno 1996, avrebbe trasformato le
eccedenze delle quote di prezzo rispetto al conseguito obiettivo
originario in una imposta diretta a finalita' generali di bilancio
dello Stato, a sua volta applicata alla sola "platea casuale" degli
utenti domestici di energia elettrica e non in ragione di una
capacita' contributiva.
2. - In ordine alla prima delle questioni sollevate, non merita
accoglimento l'eccezione di inammissibilita' per irrilevanza
formulata dalla difesa dell'ENEL.
Tale eccezione si fonda sul rilievo che il provvedimento CIP n. 32
del 23 maggio 1986, essendo privo di alcun termine finale di
efficacia, e non essendo stato mai annullato ne' revocato
dall'amministrazione, ha continuato a produrre effetto fino alla data
a decorrere dalla quale la legge ne ha disposto la cessazione, e
cioe' fino al 30 giugno 1996: tanto piu' che, successivamente, l'art.
3, comma 7, della legge 14 novembre 1995, n. 481, non impugnato,
ribadi', a seguito della riforma del sistema e della creazione
dell'Autorita' per l'energia elettrica e il gas, che i provvedimenti
gia' adottati dal CIP in materia di energia elettrica "conservano
piena validita' ed efficacia, salvo modifica o abrogazione disposta
dal Ministro, anche nell'atto di concessione, o dalla Autorita'
competente". Pertanto, essendo l'ENEL tenuto ad applicare la tariffa
risultante dai provvedimenti del CIP, stante il regime di prezzi
amministrati allora vigente, non si potrebbe configurare alcun
indebito oggettivo nei confronti degli utenti, tale da fondare
l'azione di ripetizione esperita dagli attori nel giudizio a quo ai
cui fini risulterebbero dunque prive di rilevanza le questioni di
legittimita' costituzionale sollevate.
La Corte osserva che il remittente fonda la propria ricostruzione
del quadro normativo sulla premessa, controversa e opinabile, ma
esplicitamente da esso accolta, secondo cui il provvedimento CIP n.
32 del 1986 avrebbe cessato di produrre effetto a seguito
dell'avvenuto e accertato conseguimento dell'obiettivo finanziario
cui - si assume - era finalizzato e vincolato, vale a dire con
l'avvenuta maturazione da parte dell'ENEL di ricavi lordi, a titolo
di quote di prezzo riscosse sia direttamente sia attraverso le altre
aziende distributrici di energia e la Cassa conguaglio per il settore
elettrico, pari a 6.200 miliardi, cioe' alla cifra corrispondente ai
minori apporti al fondo di dotazione dell'ente derivanti
dall'applicazione dell'art. 18 della legge n. 41 del 1986. Per
conseguenza, secondo l'interpretazione del giudice a quo, l'unico
titolo giuridico che giustificherebbe, a posteriori, la avvenuta
riscossione delle quote prezzo dopo il 1 gennaio 1994, e impedirebbe
dunque di accogliere la domanda di ripetizione di quanto
indebitamente riscosso dall'ENEL, sarebbe appunto la norma dettata
dall'art. 1, comma 1, del decreto legge n. 473 del 1996, che,
disponendo la cessazione degli effetti del provvedimento CIP a far
tempo dal 30 giugno 1996, avrebbe implicitamente conferito,
retroattivamente, efficacia fino a tale data ad una imposizione
tariffaria, che si assume scaduta il 31 dicembre 1993.
La Corte non deve, ai fini dello scrutinio di ammissibilita' della
questione, esaminare la fondatezza di tale ricostruzione del sistema
normativo: e' sufficiente, per ritenerla ammissibile, osservare che
il remittente ha affermato la rilevanza della questione medesima, con
motivazione che non appare prima facie priva di ogni plausibilita'
(cfr. sentenze n. 173 del 1994, n. 521 del 1995).
3. - La questione e' tuttavia infondata.
Le quote prezzo furono introdotte, come si e' visto, con il
provvedimento CIP n. 32 del 1986, senza scadenze temporali e senza
alcun diretto aggancio con un ammontare di ricavi esplicitamente
definito, tale che con il suo conseguimento potesse ritenersi
automaticamente cessata l'efficacia del provvedimento medesimo. Con
esso il CIP si limito' ad esercitare la potesta' tariffaria allora di
sua spettanza, modificando le tariffe in vigore per le utenze
domestiche e precisamente riducendo, come prevedeva l'art. 17, comma
3, della legge n. 41 del 1986, le agevolazioni prima di allora
previste, con un provvedimento ritenuto necessario "anche per tener
conto dei minori introiti derivanti all'ENEL" dalla riduzione,
conseguente all'applicazione dell'art. 18 della stessa legge, degli
apporti al relativo fondo di dotazione.
Il provvedimento, come ritenne il giudice amministrativo, era
finalisticamente legato al conseguimento dell'obiettivo di
compensazione finanziaria dell'ENEL per tali minori apporti (e cio'
spiega - stante l'unicita' della tariffa nel territorio nazionale -
il meccanismo del trasferimento a favore di questo ente anche delle
quote riscosse a carico degli utenti ai quali l'energia veniva
somministrata da aziende diverse dall'ENEL medesimo), e quindi era
destinato ad avere un effetto solo temporaneo. Tuttavia esso era e
resta un provvedimento operante sulle tariffe elettriche, espressione
della potesta' tariffaria allora spettante al CIP, e non assume
dunque alcun carattere tributario, costituendo la tariffa, bensi', un
prezzo pubblico imposto in base alla legge, soggetto ai vincoli
dell'art. 23 della Costituzione (cfr. sentenza n. 72 del 1969), ma
non un'imposta, cui si applichino i precetti dell'art. 53 della
Costituzione, che valgono solo per la materia propriamente tributaria
(cfr. sentenza n. 311 del 1995).
Peraltro, mentre il carattere temporaneo, e vincolato allo
specifico fine, della misura tariffaria in questione venne, come si
e' detto, affermato in sede giurisdizionale, nessun accertamento
definitivo ed univoco ha avuto luogo per quanto attiene al punto
controverso dei criteri con i quali dovesse valutarsi il
conseguimento dell'obiettivo finanziario connesso alla misura stessa,
e dunque del modo di determinare il momento a partire dal quale
dovesse ritenersi esaurito il fine ad essa assegnato. La
comunicazione effettuata in proposito dalla Cassa conguaglio con la
nota del 15 dicembre 1993 non aveva alcun valore di accertamento
amministrativo, ma era una semplice e neutra informazione su un dato
contabile, peraltro non controverso. Restavano invece controverse ed
incerte almeno due questioni: se l'obiettivo finanziario della misura
tariffaria dovesse ritenersi raggiunto con il conseguimento di un
ammontare di ricavi da quote prezzo pari, in termini monetari, ai
minori apporti al fondo di dotazione dell'ENEL, o invece solo con il
conseguimento di un ammontare di ricavi tale che, tenendo conto degli
oneri fiscali e finanziari gravanti sull'ENEL, desse luogo ad un
risultato equivalente in termini economici a quello che si sarebbe
avuto con gli apporti al fondo di dotazione non piu' effettuati; e
se, dopo le modifiche delle tariffe delle utenze domestiche,
intervenute con i provvedimenti CIP n. 45 del 19 dicembre 1990 e n.
15 del 14 dicembre 1993, adottati senza tenere alcun conto delle
quote prezzo e della loro specifica finalizzazione, potesse ancora
ritenersi attuale la specifica finalita' finanziaria di dette quote,
o questa non dovesse invece ritenersi in qualche modo gia'
soddisfatta in virtu' del calcolo economico che stava alla base delle
nuove tariffe.
In particolare, per quanto riguarda la prima questione, dibattuta
all'interno della stessa amministrazione statale, si contrapponevano
da un lato i due pareri del Consiglio di Stato in data 20 febbraio e
26 marzo 1996, favorevoli al calcolo "al lordo" dei ricavi (peraltro
in un contesto in cui non si discuteva della cessazione eventuale
della misura tariffaria, ma della destinazione dei relativi proventi
all'ENEL piuttosto che al Fondo per l'ammortamento dei titoli di
Stato, ai sensi dell'art. 3, comma 240, della legge n. 549 del 1995);
dall'altro lato l'opinione opposta, favorevole ad un calcolo "al
netto", in termini di equivalenza economica (sulle cui modalita'
peraltro gravavano ulteriori incertezze, dovute alle difficolta' di
comparazione dei diversi elementi del rapporto), sostenuta dal
Governo e tradotta poi esplicitamente nelle disposizioni dell'art.
1, commi 2 e 3, del decreto legge n. 227 del 1996, non convertito in
legge, in applicazione dei quali la delibera del CIPE 9 maggio 1996
accerto' il non ancora raggiunto conseguimento dell'obiettivo di
compensazione cui erano finalizzate le quote prezzo. Entrambe le
opinioni potevano, con almeno eguale fondamento, richiamarsi al
generico dettato dell'art. 17, comma 3, della legge n. 41 del 1986,
secondo cui il CIP avrebbe dovuto adottare i provvedimenti necessari
"anche per tener conto dei minori introiti" derivanti all'ENEL dalla
riduzione degli apporti al fondo di dotazione, senza che venissero
precisate le modalita' di tale "tener conto".
Le due tesi convergevano peraltro nel ritenere comunque necessario
un espresso accertamento in via amministrativa, a cui avrebbe dovuto
fare seguito la cessazione della misura tariffaria o la devoluzione
all'erario dei proventi che risultassero eccedenti rispetto
all'obiettivo, una volta verificatone il conseguimento.
Il decreto-legge n. 473 del 1996, il cui art. 1 e' stato censurato
in questa sede, e' intervenuto dunque in una situazione di obiettiva
incertezza, discendente dalla genericita' dei dettati legislativi e
dai dubbi nell'applicazione dei medesimi: quella situazione rilevata
dallo stesso Consiglio di Stato, che concludeva il secondo dei pareri
espressi in argomento rilevando che lo squilibrio finanziario
dell'ENEL, di cui si discuteva, "risulta sostanzialmente addebitabile
all'oscurita' delle disposizioni di legge in materia ed
all'incertezza che si e' riscontrata riguardo alle modalita' della
loro corretta applicazione" (Sez. III, parere n. 353 del 26 marzo
1996).
Alla stregua di quanto si e' detto, deve dunque ribadirsi che la
disposizione legislativa impugnata non impone retroattivamente una
prestazione di natura tributaria, bensi' costituisce espressione del
potere tariffario gia' oggetto della disciplina di cui all'art. 17
della legge n. 41 del 1986, ed e' diretta a risolvere, anche in via
sostanzialmente interpretativa, la situazione di incertezza circa la
durata nel tempo della misura tariffaria adottata nel 1986,
eliminando la necessita' dell'accertamento amministrativo gia'
demandato al CIPE, e sancendo direttamente - con una scelta volta,
come si esprime la premessa del decreto-legge, ad assicurare "la
trasparenza dei meccanismi tariffari e la tutela degli utenti, senza
alterare gli equilibri finanziari del bilancio statale e delle
societa' operanti nel settore" - la cessazione degli effetti del
provvedimento CIP n. 32 del 1986 a decorrere dal 30 giugno 1996.
Nella sostanza, la norma impugnata, in continuita' e in stretto
collegamento con l'originaria disposizione della legge n. 41 del
1986, e nell'esercizio della stessa potesta' statale in materia di
tariffe elettriche, ha realizzato una non irragionevole composizione
degli interessi coinvolti nella materia, afferenti da un lato
all'ente erogatore dell'energia elettrica e al suo equilibrio
finanziario, dall'altro lato agli utenti dell'energia medesima.
La norma impugnata ha dunque bensi' sganciato l'efficacia della
misura tariffaria in questione da un accertamento amministrativo in
termini di equivalenza matematica dei suoi risultati finanziari
rispetto all'originario obiettivo di compensazione dei minori apporti
al fondo di dotazione dell'ENEL - equivalenza matematica che peraltro
non risultava nemmeno dalla originaria disposizione dell'art. 17
della legge n. 41 del 1986 -, ma non per questo ha modificato la
natura esclusivamente tariffaria della misura, e della correlativa
prestazione imposta agli utenti. Non trattandosi, come si e' detto,
di norma che imponga una prestazione di tipo tributario, risultano
prive di fondamento le censure volte a lamentare una violazione dei
principi di eguaglianza e di capacita' contributiva nella
imposizione.
4. - La seconda questione, relativa all'art. 3, comma 240, della
legge n. 549 del 1995, e' inammissibile per difetto di rilevanza.
La disposizione censurata, come si e' detto nell'esposizione in
fatto, sopravvenne nel corso della complessa vicenda, quando era
incerto e controverso il momento in cui dovesse ritenersi raggiunto
l'obiettivo finanziario cui era collegata la modifica tariffaria
varata nel 1986. Essa attribuiva al CIPE il compito di procedere in
via amministrativa all'accertamento, stabilendo all'uopo un breve
termine. La contestuale previsione della devoluzione delle eccedenze
al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato non aveva il senso di
voler imprimere stabilmente una nuova destinazione ad introiti
tariffari. Poiche' l'accertamento avrebbe potuto intervenire in un
momento successivo a quello nel quale l'obiettivo finanziario in
questione risultasse raggiunto, data l'accertabilita' solo a
posteriori, in termini finanziari precisi, dell'entita' degli
introiti (sul presupposto, evidentemente, che tale obiettivo non
fosse gia', all'epoca - siamo alla fine del 1995 -, senz'altro
acquisito), la disposizione in esame introduceva un meccanismo che
consentisse di conservare gli effetti gia' esplicati dalla misura
tariffaria nei confronti degli utenti, privando pero' l'ENEL degli
introiti che fossero risultati eccedenti rispetto all'obiettivo di
compensazione finanziaria perseguito dal legislatore del 1986. Cio'
trova conferma nel successivo intervento legislativo del Governo,
attuato con il decreto legge n. 227 del 1996, non convertito in
legge, il quale, all'art. 1, comma 1, riformulava la disposizione
dell'art. 3, comma 240, della legge n. 549 del 1995, stabilendo
espressamente la cessazione degli effetti del provvedimento
tariffario a seguito dell'accertato conseguimento dell'obiettivo, e
la devoluzione all'erario della eventuale eccedenza delle quote gia'
riscosse al momento di tale accertamento.
Successivamente il Governo stesso cambio' soluzione, prima con
l'art. 1 del decreto legge n. 371 del 1996, anch'esso decaduto (ma i
cui effetti sono stati fatti salvi dall'art. 1, comma 2, della legge
14 novembre 1996, n. 577, di conversione del successivo decreto),
poi, nel medesimo senso, con l'art. 1 del decreto legge n. 473 del
1996, censurato in questa sede. Abbandonata la strada - rivelatasi di
incerto e difficile percorso - dell'accertamento in via
amministrativa, ad opera del CIPE, del conseguimento in termini
matematici dell'obiettivo finanziario connesso alla manovra
tariffaria in questione, si passo' a fissare direttamente per legge
la data di cessazione dell'efficacia del provvedimento tariffario del
1986, prescindendo da un accertamento specifico sugli effetti
finanziari prodotti a quella data rispetto al bilancio dell'ENEL, e
quindi sganciando tale efficacia da una matematica corrispondenza con
determinati risultati finanziari nell'ambito di detto bilancio; di
conseguenza veniva meno il fondamento logico della prevista
devoluzione all'erario delle eccedenze di introiti rispetto
all'obiettivo, e per questo si stabili' l'abrogazione della
disposizione che prevedeva tale devoluzione.
L'abrogazione non comporta, in questo caso, come vorrebbe il
remittente, la conferma dell'efficacia della norma abrogata per il
tempo anteriore alla data dell'abrogazione: il venir meno dello
stesso presupposto della norma, consistente, come si e' detto,
nell'accertamento amministrativo del conseguimento dell'obiettivo
della misura tariffaria, e nella devoluzione all'erario delle
eccedenze risultanti rispetto a tale obiettivo, definito in termini
finanziariamente precisi, faceva venir meno la stessa possibilita' di
una siffatta devoluzione. Cadute la necessita' e la previsione
dell'accertamento amministrativo, e sganciata la durata nel tempo
della misura tariffaria dal computo matematico dei suoi effetti
finanziari, non sarebbe stato e non sarebbe piu' possibile devolvere
all'erario alcunche'. Deve pertanto ritenersi che, con l'abrogazione
disposta dall'art. 1, comma 3, del decreto legge n. 473 del 1996,
accompagnata dalle altre innovazioni normative di cui si e' detto, la
disposizione in esame abbia perduto definitivamente e totalmente
efficacia, e non sia dunque in grado di spiegare alcun effetto
qualificatorio sui rapporti dedotti nel giudizio a quo e negli altri
analoghi giudizi in corso: onde la questione e' priva di rilevanza.