ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 16, comma 4
della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 28 novembre 1988, n.
65 (Modifiche alla legge regionale 7 settembre 1987, n. 30 ed
ulteriori norme in materia di smaltimento dei rifiuti solidi), come
interpretato dall'art. 29 della legge regionale 14 giugno 1996, n.
22 (Modifiche alla legge regionale 7 settembre 1987, n. 30 ed
ulteriori norme in materia di smaltimento dei rifiuti solidi e di
attivita' estrattive), promosso con ordinanza emessa il 27 marzo 1997
dal g.i.p. presso la Pretura di Udine nel procedimento penale a
carico di Giancarlo Toso n.q., iscritta al n. 321 del registro
ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 24, prima serie speciale, dell'anno 1997.
Visto l'atto di intervento della Regione Friuli-Venezia Giulia;
Udito nell'udienza pubblica del 13 gennaio 1998 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti;
Udito l'avv.to Renato Fusco per la Regione Friuli-Venezia Giulia.
Ritenuto in fatto
1. - Il giudice per le indagini preliminari presso la Pretura
circondariale di Udine, con ordinanza del 27 marzo 1997, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 16, comma 4, della
legge regionale Friuli-Venezia Giulia 28 novembre 1988, n. 65
(Modifiche alla legge regionale 7 settembre 1987, n. 30 ed ulteriori
norme in materia di smaltimento dei rifiuti solidi) il quale,
nell'interpretazione autentica datane dall'art. 29 delle legge
regionale Friuli-Venezia Giulia 14 giugno 1996, n. 22 (Modifiche alla
legge regionale 7 settembre 1987, n. 30 ed ulteriori norme in materia
di smaltimento dei rifiuti solidi e di attivita' estrattive),
stabilisce che negli impianti di discarica dei rifiuti, autorizzati
ai sensi della prima delle due leggi, non possono essere smaltiti i
rifiuti importati da altre regioni, in riferimento agli artt. 3, 41 e
116 della Costituzione.
2. - Il p.m. aveva richiesto al g.i.p. l'archiviazione di un affare
rubricato, sotto l'ipotesi di reato dell'art. 27 d.P.R. 10 settembre
1982, n. 915, al nome del legale rappresentante di una societa'
esercente lo smaltimento di rifiuti urbani e speciali in Pozzolo del
Friuli. Nel corso delle indagini preliminari si era accertato che
nell'impianto in questione venivano trattati rifiuti solidi
assimilabili ai rifiuti urbani provenienti da altra regione, ossia
una condotta astrattamente idonea ad integrare una violazione dei
limiti dell'autorizzazione di cui l'imprenditore era titolare dal
1990. Cio' in quanto la disposizione interpretativa ha esplicitato il
divieto espresso di smaltimento dei rifiuti di provenienza
extraregionale, precisandone la riferibilita' anche a tutti gli
impianti di discarica considerati dalla precedente legge ed ha, in
tal modo, ampliato il novero delle "prescrizioni" relative a tali
impianti, la cui infrazione e' penalmente sanzionabile.
Il giudice a quo deduce che, in mancanza di una pianificazione
regionale degli impianti in grado di assicurare lo smaltimento dei
rifiuti interni, la disciplina legislativa regionale risulta
discriminatoria e viola gli artt. 3 e 41 della Costituzione "atteso
che il divieto di smaltire rifiuti provenienti da fuori regione crea
inevitabilmente un'alterazione dell'assetto concorrenziale del
mercato della raccolta dei rifiuti a favore delle imprese prive di
limiti territoriali di esercizio".
In contrario, prosegue il g.i.p. presso la pretura di Udine, non
giova osservare che il d.lgs.5 febbraio 1997, n. 22 stabilisce il
principio dell'autosufficienza degli ambiti spaziali di smaltimento,
in quanto esso concerne soltanto i rifiuti urbani non pericolosi e
presuppone la compiuta adozione dei piani regionali di gestione dei
rifiuti. Analogamente, non rileva che detto atto normativo mira
tendenzialmente a ridurre la circolazione dei rifiuti stessi, dato
che il conseguimento di tale risultato non puo' dipendere
dall'atteggiamento di un singolo ente territoriale. La norma
denunziata, a suo avviso, viola, quindi, anche l'art. 116 della
Costituzione, perche' la Regione non ha osservato i principi generali
dell'ordinamento statale, le norme di riforma economico-sociale e gli
obblighi che alla Repubblica italiana derivano dall'appartenenza
all'Unione europea ed attuati dal d.lgs. n. 22 del 1997.
Infine, la questione e' rilevante, perche', conclude il g.i.p.,
l'art. 27 del d.P.R. n. 915 del 1982, nonostante la sostituzione
disposta con il d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (art. 51, comma 4), e'
applicabile in virtu' dei principi sulla successione nel tempo delle
leggi penali.
3. - La Regione Friuli Venezia Giulia e' intervenuta nel giudizio
ed ha chiesto che la questione sia dichiarata infondata.
L'interveniente premette di essere titolare di potesta' legislativa
concorrente nella materia della "igiene e sanita'", alla quale va
ricondotta la disciplina dello smaltimento dei rifiuti, e deduce che
l'art. 15, comma 6, della legge regionale 7 settembre 1987, n. 30
aveva consentito il rilascio di autorizzazioni alla gestione di
impianti per i quali fosse "dimostrata la sussistenza effettiva del
fabbisogno in relazione alla quantita' di rifiuti prodotti,
rapportata agli ambiti territoriali". Successivamente, l'art. 16
della legge regionale n. 65 del 1988 ha sostituito detta disposizione
e, in via transitoria e per ragioni di emergenza, ha accordato ad
altri soggetti la facolta' di ottenere l'autorizzazione, al solo
scopo di garantire la raccolta dei rifiuti in rapporto "agli ambiti
territoriali serviti, di pertinenza esclusivamente regionale. L'art.
29 della legge d'interpretazione autentica n. 22 del 1996, a suo
avviso, si e' infine limitato a ribadire, a causa di difficolta'
applicative, che il legislatore intende ancora adesso assicurare lo
smaltimento soltanto dei rifiuti prodotti nella regione, perdurando
la fase di emergenza per il mancato perfezionamento del sistema dei
piani di livello provinciale introdotto proprio dalla legge regionale
n. 65 del 1988.
La Regione contesta, inoltre, che nell'ordinamento sia
individuabile un principio che stabilisca la "libera circolazione dei
rifiuti (...) derogabile solo in presenza di piani di gestione", in
quanto ne esiste anzi uno di segno contrario, ora espressamente
sancito dall'art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 22 del 1997, che vieta,
a far data dal 1999, lo smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi
al di fuori della regione ove essi sono stati prodotti.
L'interveniente ha concluso, infine, osservando che il principio
costituzionale che stabilisce la liberta' di impresa deve comunque
essere giudicato recessivo rispetto ai valori connessi alla
salubrita' ambientale, i quali sono vulnerati da una indiscriminata
circolazione dei rifiuti.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata con
l'ordinanza in epigrafe concerne l'art. 16, comma 4, della legge
regionale Friuli-Venezia Giulia 28 novembre 1988, n. 65, che dispone:
"fino a quando non saranno attuati i Piani (per lo smaltimento) e non
saranno entrati in esercizio gli impianti dagli stessi previsti,
potranno venire autorizzati... solamente la realizzazione e
l'esercizio di quelle nuove discariche... per le quali sia stata
dimostrata la sussistenza effettiva del fabbisogno di spazi di
deposito in relazione alla quantita' di rifiuti prodotti, rapportata
agli ambiti territoriali serviti di pertinenza esclusivamente
regionale", cosi' come autenticamente interpretato dall'art. 29 della
legge regionale del Friuli-Venezia Giulia 14 giugno 1996, n. 22, che
stabilisce che "''si intende per "quantita' di rifiuti prodotti,
rapportata agli ambiti territoriali serviti di pertinenza
esclusivamente regionale" la quantita' di rifiuti di provenienza
esclusivamente regionale per i quali e' stata dimostrata l'effettiva
necessita' di ulteriori spazi di deposito''".
Secondo il giudice a quo, la situazione di carenza di
pianificazione a livello regionale - pianificazione che avrebbe anche
potuto rendere plausibile l'adozione di misure restrittive per la
tutela dell'ambiente - determina profili di "disparita' di
trattamento senza valide giustificazioni", in violazione degli artt.
3 e 41 della Costituzione, in quanto "il divieto di smaltire rifiuti
provenienti da fuori regione crea inevitabilmente un'alterazione
dell'assetto concorrenziale del mercato della raccolta dei rifiuti a
favore delle imprese prive di limiti territoriali di esercizio che
possono garantirsi la piena utilizzazione delle capacita' dei propri
impianti".
Inoltre la norma impugnata violerebbe, secondo l'ordinanza di
rinvio, anche l'art. 116 della Costituzione, integrato sia dall'art.
4 dello statuto speciale del Friuli-Venezia Giulia, sia dagli artt. 5
e 6, ultimo comma, dello statuto, in quanto "la materia dello
smaltimento dei rifiuti non rientra fra quelle per le quali e'
riconosciuta al Friuli-Venezia Giulia una potesta' legislativa
esclusiva, bensi' solo concorrente o integrativa della disciplina
statale".
2. - La questione non e' fondata.
La disposizione impugnata, che sostanzialmente vieta di smaltire
negli impianti di discarica autorizzati della Regione Friuli-Venezia
Giulia rifiuti provenienti da altre regioni, si inserisce in un
complesso quadro normativo costituito da fonti comunitarie, statali e
regionali, che disciplinano il settore dei rifiuti. In questo ambito,
in particolare, il d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, che ha
espressamente abrogato il previgente d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915
e che e' stato emanato in base alla legge 22 febbraio 1994, n. 146,
recante delega al Governo per l'attuazione delle direttive 91/156/CEE
e 91/689/CEE, contiene disposizioni che costituiscono principi
fondamentali della legislazione statale, ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione, e rappresentano anche "norme di riforma
economicosociale" nei confronti delle regioni a statuto speciale.
Tra le disposizioni del decreto n. 22 del 1997, l'art. 5, in
particolare, contiene una serie di principi che attengono alla
questione del divieto di smaltimento dei rifiuti extraregionali. E'
prescritto infatti che lo smaltimento dei rifiuti sia attuato per
mezzo di una rete integrata ed adeguata di impianti al fine di
realizzare "l'autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti urbani
non pericolosi in ambiti territoriali ottimali" (comma 3, lett. a)
nonche' di permettere lo smaltimento dei rifiuti in uno degli
impianti appropriati piu' vicini, al fine di "ridurre i movimenti"
dei rifiuti stessi (comma 3, lett. b). Lo stesso decreto n. 22 del
1997, all'art. 23, specifica che, salvo diversa disposizione
regionale, "gli ambiti territoriali ottimali per la gestione dei
rifiuti urbani sono le Province". Infine, nell'ambito dei principi
fissati dallo stesso art. 5, va segnalato il comma 5 che stabilisce
che "e' vietato smaltire i rifiuti urbani non pericolosi in regioni
diverse da quelle dove gli stessi sono prodotti". Da tale
statuizione, in quanto applicabile soltanto a decorrere dal 1 gennaio
1999, puo' essere, nel frattempo, ricavato un criterio interpretativo
della ratio complessiva cui si ispira il legislatore statale nella
disciplina di questa materia.
Questi principi sono conformi anche alla normativa comunitaria,
dato che il trattato di Maastricht prevede, tra gli altri, anche il
"principio della correzione, anzitutto alla fonte, dei danni causati
all'ambiente" (art. 130 R. n. 2); principio che, data la peculiarita'
dei rifiuti, secondo l'interpretazione della Corte di giustizia della
comunita' europea "implica che spetta a ciascuna regione, comune o
altro ente locale adottare le misure adeguate al fine di garantire
l'accoglimento, il trattamento e lo smaltimento dei propri rifiuti;
questi devono essere quindi smaltiti, nei limiti del possibile, nel
luogo della loro produzione al fine di limitare il loro trasporto per
quanto si possa fare" (Corte di giustizia, sent. 9 luglio 1992, causa
C-2/90).
Nell'ambito delle fonti comunitarie, inoltre, il regolamento CEE 1
febbraio 1993 n. 259/93 dispone, in via generale, all'art. 13, che
gli Stati membri istituiscono un appropriato sistema di sorveglianza
e controllo delle spedizioni di rifiuti al loro interno. In
particolare, gli Stati membri possono, ai sensi dell'art. 4,
paragrafo 3 a) i) dello stesso regolamento, adottare, nel rispetto
del trattato e al fine di attuare i "principi della vicinanza, della
priorita' al recupero e dell'autosufficienza", "misure per vietare
del tutto o in parte le spedizioni di rifiuti". Tutto questo, del
resto, era gia' previsto dalla direttiva 91/156/CEE, recepita ed
attuata dal citato decreto n. 22 del 1997, la quale, all'art. 7,
paragrafo 3, stabilisce che "gli Stati membri hanno la facolta' di
prendere i provvedimenti necessari per impedire movimenti di rifiuti
non conformi con i loro piani di gestione dei rifiuti".
Anche nella giurisprudenza della Corte di giustizia della comunita'
europea, del resto, sussiste un preciso orientamento, secondo cui
l'obiettivo di fondo del diritto comunitario in materia e' quello di
costituire un sistema armonizzato di procedimenti attraverso i quali
limitare la circolazione dei rifiuti, al fine di garantire la tutela
dell'ambiente. Ed infatti la Corte di giustizia interpreta la citata
direttiva 91/156 nel senso che essa prospetti l'opportunita' di
ridurre i movimenti di rifiuti conformemente alle esigenze di
protezione dell'ambiente e, su questa premessa, rileva che il
ricordato regolamento n. 259/93 "prescrive le modalita' alle quali
sono assoggettate le spedizioni di rifiuti all'interno degli Stati
membri e i procedimenti da seguire per la loro autorizzazione... al
fine di attuare i principi della vicinanza, della priorita' al
recupero e della autosufficienza a livello comunitario e nazionale"
(Corte di giustizia, sent. 28 giugno 1994, causa C-187/93).
3. - Premesso questo quadro normativo e giurisprudenziale, in cui
va collocata la norma sottoposta a scrutinio, non si riscontrano le
prospettate censure di costituzionalita'.
Non sussiste infatti la violazione degli artt. 3 e 41 della
Costituzione, sotto il profilo che il divieto di smaltire rifiuti
provenienti da fuori regione determinerebbe alterazioni dell'assetto
concorrenziale del mercato della raccolta dei rifiuti e conseguente
disparita' di trattamento tra imprese del settore.
In proposito, va osservato che, nella specie, non e' configurabile
la lesione della liberta' d'iniziativa economica, perche' questa
consente l'apposizione di limiti al suo esercizio a condizione che
essi corrispondano all'utilita' sociale, nel cui ambito sicuramente
rientrano gli interessi alla tutela della salute e dell'ambiente. In
ogni caso, la asserita limitazione, a fini di tutela ambientale,
della liberta' d'impresa relativa allo smaltimento dei rifiuti,
disposta dalla norma in oggetto nella Regione Friuli-Venezia Giulia,
si giustifica nel quadro delle norme-principio, che si e' ora
prospettato. Tanto piu' che, secondo la giurisprudenza comunitaria,
la direttiva 91/156 mira principalmente a garantire, al fine
preminente di salvaguardare l'ambiente, l'efficacia della gestione
dei rifiuti nella comunita' e, solo in subordine, ad incidere sulle
condizioni della concorrenza e degli scambi: "e' quindi errato
sostenere che la direttiva in esame abbia quali obiettivi specifici
il corretto funzionamento del mercato interno e l'eliminazione delle
disparita' di trattamento tra gli operatori economici" (Corte di
giustizia, sent. 12 settembre 1996, cause riunite C-58, 75, 112, 119,
123, 135, 140, 141, 154, 157/95). E' dunque in questo contesto che
va esaminata la norma in questione, che, nel bilanciamento tra la
salvaguardia della salute e dell'ambiente e la liberta' d'impresa,
presceglie non irragionevolmente la prima, anche a costo di stabilire
a carico della seconda "restrizioni inevitabili giustificate dal
perseguimento dello scopo di interesse generale costituito dalla
tutela dell'ambiente" (Corte di giustizia, sent. 7 febbraio 1985,
causa C-240/83).
D'altra parte, la disciplina in oggetto trova adeguata
giustificazione anche sul piano della ragionevolezza, poiche' il
legislatore regionale, in attesa dell'attuazione di una compiuta
pianificazione territoriale dei siti di discarica, si e' proposto di
evitare, attraverso il divieto di conferimento di rifiuti provenienti
da fuori regione, una incongrua e pregiudizievole moltiplicazione di
impianti di smaltimento, derivante dall'assoluta imprevedibilita'
della quantita' di materiali da trattare. A tal fine, il divieto
tende pertanto a divenire, sia pure in via transitoria,
generalizzato: ed infatti l'art. 28 della legge n. 22 del 1996
prevede l'autorizzazione di nuovi impianti di discarica in relazione
a rifiuti di provenienza esclusivamente regionale, mentre la norma
censurata dell'art. 29 chiarisce, non irragionevolmente, che lo
stesso criterio limitativo, in quanto gia' ricavabile dall'art. 16,
comma 4, della legge n. 65 del 1988, e' applicabile anche agli
impianti di discarica considerati dalla predetta legge.
Infine non sussiste neppure la violazione dell'art. 116 della
Costituzione, per inosservanza sia dell'art. 4, sia degli artt. 5 e 6
dello statuto speciale del Friuli-Venezia Giulia, poiche' la norma
censurata della legge n. 22 del 1996 appare rispettosa, alla luce del
quadro normativo e giurisprudenziale che si e' precedentemente
delineato, dei limiti inerenti alla potesta' legislativa regionale e,
in particolare, sia delle norme di riforma economico-sociale, sia dei
principi fondamentali in materia, sia infine delle esigenze di
attuazione delle direttive comunitarie di settore.