ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 2 del
decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16 (Disposizioni in materia di
imposte sui redditi, sui trasferimenti di immobili di civile
abitazione, di termini per la definizione agevolata delle situazioni
e pendenze tributarie, per la soppressione della ritenuta sugli
interessi, premi ed altri frutti derivanti da depositi e conti
correnti interbancari, nonche' altre disposizioni tributarie),
convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo 1993, n. 75 e
degli artt. 2, comma 1, dello stesso decreto-legge e 1, comma 5, del
decreto-legge 28 giugno 1995, n. 250 (Differimento di taluni termini
ed altre disposizioni in materia tributaria), convertito, con
modificazioni, nella legge 8 agosto 1995, n. 349, promossi con
ordinanze emesse, l'una, il 1 giugno 1995 dalla Commissione
tributaria di primo grado di Firenze, sui ricorsi riuniti proposti da
Paladini Giorgio contro l'Ufficio tecnico erariale di Firenze,
iscritta al n. 392 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 19, prima serie speciale,
dell'anno 1996 e, l'altra, il 15 ottobre 1996 dalla Commissione
tributaria provinciale di Piacenza, sul ricorso proposto dalla Banca
di Piacenza Soc. Coop. a r.l. contro l'Ufficio registro di Piacenza,
iscritta al n. 57 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9, prima serie speciale,
dell'anno 1997;
Visti gli atti di costituzione di Paladini Giorgio e della Banca di
Piacenza Soc. Coop. a r.l. nonche' gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 dicembre 1997 il giudice relatore
Massimo Vari;
Uditi gli avvocati Felix Hofer per Paladini Giorgio, Massimo
Luciani per la Banca di Piacenza Soc. Coop. a r.l. e l'Avvocato dello
Stato Carlo Bafile per il Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ordinanza del 1 giugno 1995 (r.o. n. 392 del 1996), la
Commissione tributaria di primo grado di Firenze ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 24, 53 e 113 della Costituzione, questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 2 del decreto-legge 23
gennaio 1993, n. 16 (Disposizioni in materia di imposte sui redditi,
sui trasferimenti di immobili di civile abitazione, di termini per la
definizione agevolata delle situazioni e pendenze tributarie, per la
soppressione della ritenuta sugli interessi, premi ed altri frutti
derivanti da depositi e conti correnti interbancari, nonche' altre
disposizioni tributarie), convertito, con modificazioni, nella legge
24 marzo 1993, n. 75 "nella parte in cui prevede la permanenza in
vigore delle tariffe d'estimo e delle rendite gia' determinate in
esecuzione del decreto ministeriale 20 gennaio 1990".
1.2. - L'ordinanza e' stata assunta nell'ambito di tre giudizi
riuniti aventi ad oggetto l'impugnativa, da parte di un contribuente,
dell'accertamento della rendita catastale di taluni suoi immobili,
deducendo l'illegittimita' della stessa "per violazione di legge ed
eccesso di potere" del decreto ministeriale 20 gennaio 1990,
concernente la revisione delle tariffe d'estimo.
1.3. - Il giudice rimettente, richiamate le vicende giurisdizionali
che hanno interessato detto decreto, come pure quello successivo del
27 settembre 1991, al cui annullamento ha fatto seguito la
disposizione denunciata, reputa quest'ultima in contrasto, anzitutto,
con gli artt. 3 e 53 della Costituzione, in quanto il "criterio del
valore unitario di mercato ordinariamente ritraibile", cui fa
riferimento il primo comma della disposizione stessa, ha "esposto ed
espone gli Uffici tecnici erariali - nel periodo transitorio che
doveva durare fino al 1994, ma che e' stato poi prorogato fino al 1
gennaio 1998 - al rischio concreto di attribuire rendite catastali
superiori a quelle effettive, determinando cosi', nella liquidazione
delle singole imposte, una ingiusta erosione del patrimonio e dando
luogo ad effettive situazioni di disparita' di trattamento con palese
violazione del principio di uguaglianza e di quello di capacita'
contributiva". Ad avviso dell'ordinanza non giova obiettare, cosi'
come fa la Corte costituzionale, nella sentenza n. 263 del 1994, che
la verifica di costituzionalita' va operata nell'ambito della
disciplina delle singole imposte. In molti casi, come ad esempio in
materia di IRPEF, in cui l'imposta e' applicata direttamente dal
contribuente in base ad una sua autodichiarazione, l'adesione alle
suddette argomentazioni costringerebbe il cittadino ad iniziare un
procedimento quanto mai macchinoso e dispendioso, al solo fine di
sollevare le eccezioni di illegittimita' costituzionale, e cioe'
"richiesta di rimborso all'amministrazione finanziaria,
silenzio-rifiuto, ricorso avverso tale silenzio-rifiuto dinanzi alle
Commissioni tributarie". Secondo il rimettente, il profilo
d'illegittimita' denunziato si appalesa rilevante, poiche' - salvo
verifica in sede di esame di merito di quanto illustrato dal
contribuente - l'applicazione della rendita catastale, in base ai
parametri cui fa riferimento l'art. 2 del decreto-legge denunciato,
evidenzia, nella fattispecie, una notevole difformita' "tra il valore
catastale ed il valore reale di mercato degli immobili attuale o
quello riferito al periodo 1988-1989".
1.4. - Ugualmente ammissibili e rilevanti sono, secondo
l'ordinanza, altri due profili di incostituzionalita'. Il primo
riguarda la violazione dell'art. 3 della Costituzione, in quanto la
"legificazione" delle tariffe d'estimo, fissate dai decreti
ministeriali 20 gennaio 1990 e 27 settembre 1991, da' luogo
"all'attribuzione di fatto, in linea diretta ed immediata, delle
rendite catastali alle unita' immobiliari", donde la conclusione che,
in tal modo, il legislatore e' venuto a sostituirsi alla pubblica
amministrazione, esercitando "una funzione tipicamente
amministrativa" e ponendo in essere un "comportamento viziato da
eccesso di potere ed irragionevolezza".
1.5. - L'altro profilo concerne, invece, la lesione degli artt. 24
e 113 della Costituzione, avendo il legislatore precluso al cittadino
qualsiasi possibilita' di difesa giurisdizionale di fronte ad una
disciplina che, nell'assorbire concretamente la funzione
amministrativa, appare atta ad incidere sulle posizioni soggettive
dei privati "con riguardo ai parametri di individuazione in concreto
degli elementi di fatto" da cui trae origine la potenzialita'
reddituale".
1.6. - La parte privata, nel costituirsi in giudizio, ha depositato
una memoria in cui, nel lamentare che il valore assegnato alle sue
unita' immobiliari sia molto piu' alto di quello riscontrabile in
riferimento alla realta' oggettiva del mercato immobiliare locale,
segnala l'esigenza di una riconsiderazione del carattere transitorio
della disciplina impugnata, da cui deriverebbe, giusta la sentenza
della Corte n. 263 del 1994, la mancanza di potenzialita' lesiva,
visto che la disciplina stessa e' stata prorogata al 31 dicembre
1998. Si osserva, inoltre, che: il meccanismo, automatico ed
implicito, con il quale e' stata attribuita la nuova rendita
catastale agli immobili di proprieta' del ricorrente, implica, a
carico di quest'ultimo, "evidenti esiti di accertamento tributario",
realizzato all'insaputa dell'interessato, senza il rispetto
dell'obbligo di motivazione e di congrua esternazione dei criteri di
calcolo e dei parametri utilizzati per stabilire il valore di mercato
degli immobili, con conseguente lesione del diritto di difesa,
violazione del principio di ragionevolezza ex art. 3 della
Costituzione e preclusione del sindacato giurisdizionale assicurato
dall'art. 113 e dai dettami di trasparenza ex art. 97 della
Costituzione; sotto ulteriore e diverso profilo, la disposizione
denunciata si pone in contrasto con gli artt. 3 e 53 della
Costituzione, in quanto il criterio fissato nel primo comma dell'art.
2 del decreto-legge n. 16 del 1993 (valore unitario di mercato
ordinariamente ritraibile) da' luogo all'attribuzione di rendite
catastali superiori a quelle effettive, con assegnazione di un
reddito astratto e virtuale, trascurando che le presunzioni, per
potere essere conformi al principio di capacita' contributiva,
debbono essere confortate da elementi concreti che le giustifichino
razionalmente. Ne', ad avviso della parte privata, la problematica
in esame puo' essere spostata in altra sede e, segnatamente, in
quella in cui si attuano i procedimenti applicativi delle singole
imposte, per le difficolta' e preclusioni oggettive che spesso si
oppongono a tale trasferimento. In definitiva, il legislatore,
prevedendo la permanenza in vigore delle tariffe d'estimo e delle
rendite gia' determinate in esecuzione del decreto del Ministro delle
finanze 20 gennaio 1990, e' giunto ad assegnare direttamente le
rendite alle singole unita' immobiliari, appropriandosi di una
funzione tipicamente amministrativa e ponendo in essere disposizioni
viziate da "eccesso di potere legislativo", nonche' da
irragionevolezza, censurabili ex art. 3 della Costituzione, non
potendo i precetti legislativi "trasmodare in un regolamento
irrazionale" che incide arbitrariamente sulle situazioni sostanziali
poste in essere da leggi precedenti, frustrando l'affidamento del
cittadino nella sicurezza giuridica. Esito conseguenziale di cio' e'
la violazione anche degli artt. 24 e 113 della Costituzione, in
quanto l'assorbimento della funzione amministrativa in quella
legislativa elimina ogni possibilita' di tutela giurisdizionale dei
singoli cittadini, per l'impossibilita' di impugnare, di fronte al
giudice amministrativo ovvero di fronte al giudice tributario, un
provvedimento legislativo.
1.7. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, per chiedere che la questione sollevata venga dichiarata
inammissibile ovvero rigettata. In via pregiudiziale, l'Avvocatura
sostiene il difetto di rilevanza delle prospettate censure,
osservando che l'oggetto del processo principale e' l'impugnazione
dell'avviso di classamento, sicche' il ricorso puo' portare solo ad
una modifica della categoria e della classe di appartenenza
dell'immobile. Tutt'altro problema e', invece, quello della tariffa
"che puo' essere affrontato innanzi alle Commissioni solo in
connessione con un atto che concerne la determinazione di una delle
imposte sulle quali e' rilevante il reddito catastale". Nel merito,
la difesa erariale rileva che l'ordinanza di rimessione si limita a
prospettare "il rischio" che il reddito, per effetto del criterio
fissato dalla norma denunziata, risulti superiore alla rendita
effettiva, sicche' la illegittimita' si fonda sulla eventualita' che,
nel caso del ricorrente (e non in termini generali), possa
verificarsi (ma e' solo un sospetto da verificare) una valutazione
sproporzionata. In ogni caso, l'ordinanza fa riferimento ad un
reddito astratto, quale risulta a seguito del classamento, senza
considerare che la verifica del rispetto dell'art. 53 della
Costituzione si puo' fare solo a fronte di "una imposizione effettiva
e non potenziale", promuovendo un ricorso contro un atto
dell'ufficio.
1.8. - In prossimita' della trattazione del giudizio, fissata, in
un primo tempo, per la camera di consiglio del 9 aprile 1997, la
parte privata ha depositato una memoria, in cui, replicando alle
deduzioni dell'Avvocatura dello Stato, si sostiene che il giudice
tributario ha ritenuto di dover nuovamente investire la Corte del
sindacato di costituzionalita' della disposizione denunciata,
perche', nel caso oggetto di giudizio, esiste una notevole
difformita' tra valore catastale e valore reale di mercato degli
immobili, onde si e' verificata proprio l'ipotesi prospettata nella
sentenza della Corte n. 263 del 1994, nel senso che l'applicazione
dei criteri contenuti nella norma al vaglio della Corte ha portato
all'attribuzione di una rendita notevolmente superiore a quella
effettiva, con violazione degli artt. 3 e 53 della Costituzione. Si
nega, peraltro, che oggetto della impugnazione nel giudizio
principale sia un avviso di classamento, assumendo che oggetto del
giudizio e', invece, l'attribuzione della rendita catastale
intervenuta a seguito della revisione delle tariffe d'estimo e che,
quindi, si tratta di una controversia sicuramente di competenza del
giudice tributario. Rammentato che la sentenza della Corte n. 263
del 1994 ha ritenuto che, nel caso allora in esame, non risultavano
prospettati profili idonei a concretamente evidenziare una
incongruita' dei criteri di determinazione dei valori rispetto al
fine che si era inteso perseguire, si sostiene che la pronunzia ha
lasciato aperta la via per un vaglio di costituzionalita' della legge
nelle ipotesi in cui la concreta applicazione di quest'ultima dia
luogo ad una rendita catastale superiore all'effettiva. Confutando,
poi, la tesi della difesa erariale che ritiene la questione
prospettata in astratto, si osserva che l'applicazione dei nuovi
criteri ha comportato l'attribuzione di un reddito assai "concreto"
cui il cittadino deve fare riferimento per ogni incombenza a
carattere fiscale (in particolare, in sede di autoliquidazione ai
fini IRPEF). Non condividendo le indicazioni della difesa erariale
circa le vie consentite al contribuente, per proporre la questione di
legittimita' costituzionale dei criteri determinativi delle nuove
rendite catastali, si ribadisce che la norma denunciata ha assegnato
le nuove rendite alle singole unita' immobiliari urbane,
appropriandosi di una funzione tipicamente amministrativa. Si e'
cosi' realizzata una disciplina palesemente arbitraria ed
irragionevole che, come risulta dalle perizie depositate nel giudizio
principale, ha portato all'attribuzione, in concreto, di rendite
assolutamente esorbitanti rispetto alla realta', senza che siano
state svolte dal legislatore la necessaria attivita' istruttoria e la
indispensabile valutazione dei concreti elementi di fatto che
avrebbero dovuto necessariamente precedere l'attivita' amministrativa
di attribuzione della rendita catastale. Quanto al contrasto della
norma censurata con gli artt. 24 e 113 della Costituzione, si
sostiene che, nel momento in cui l'attivita' amministrativa risulta
interamente assorbita dalla potesta' legislativa, si nega al privato
la necessaria tutela, non essendo il provvedimento legislativo
impugnabile di fronte ad alcuna autorita' giudiziaria. Inoltre, la
parte privata, nel rammentare che la sentenza n. 263 del 1994 aveva
giudicato non fondata la questione di legittimita' costituzionale
della normativa in esame anche, e soprattutto, in considerazione
della transitorieta' della disciplina denunciata, rileva che tale
transitorieta' e' venuta meno a seguito delle successive proroghe.
Ricordato, infine, che gli stessi giudici amministrativi,
nell'annullare i decreti, avevano ammonito che la semplice loro
legificazione avrebbe comunque sottoposto il provvedimento
legislativo a chiari dubbi di costituzionalita', si afferma che al
legislatore non e' consentito spingersi fino al punto di stabilire
egli stesso le singole rendite, determinando cosi' addirittura i
presupposti di fatto dell'imposizione tributaria.
1.9. - In prossimita' della odierna udienza pubblica, la parte
privata ha depositato una ulteriore memoria in cui si riconfermano,
sostanzialmente, le considerazioni in precedenza svolte non senza
rilevare che, nel caso di specie, l'ordinanza della Commissione
tributaria ha ravvisato un classico esempio di incongruita' dei
criteri di determinazione normativamente stabiliti, per la discrasia
tra i risultati ottenuti e la reale redditivita' del bene. Nel
contestare l'affermazione dell'Avvocatura dello Stato secondo la
quale la lamentata illegittimita' costituzionale si fonderebbe "sulla
eventualita' che nel caso del ricorrente (e non in termini generali)
possa verificarsi (ma e' solo un sospetto da verificare) una
valutazione sproporzionata", si ricorda che, secondo la
giurisprudenza, le leggi provvedimento, pur ammissibili in linea di
principio, devono, tuttavia, conformarsi ai principi di
ragionevolezza e di buon andamento.
2.1. - La Commissione tributaria provinciale di Piacenza, con
ordinanza del 15 ottobre 1996 (r.o. n. 57 del 1997), ha sollevato,
due questioni di legittimita' costituzionale, concernenti, la prima,
l'art. 2 del gia' menzionato decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16,
"convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo 1995, n. 75"
(recte: 24 marzo 1993, n. 75), censurato per contrasto con gli artt.
3 e 53 della Costituzione, "nella parte in cui prevede la permanenza
in vigore delle tariffe d'estimo e delle rendite gia' determinate in
esecuzione del decreto ministeriale 20 gennaio 1990"; e, la seconda,
l'art. 2, comma 1, "della legge n. 75 del 1993" (recte: l'art. 2,
comma 1, del decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16, convertito, con
modificazioni, nella legge 24 marzo 1993, n. 75), nonche' l'art. 1,
comma 5, del decreto-legge 28 giugno 1995, n. 250 (Differimento di
taluni termini ed altre disposizioni in materia tributaria),
convertito, con modificazioni, "nella legge 8 agosto 1995, n. 344"
(recte: n. 349), denunciati per contrasto con gli artt. 24, 101, 102,
103 e 104 della Costituzione.
2.2. - Le questioni sono state sollevate nell'ambito di un giudizio
avente ad oggetto la richiesta avanzata dalla Banca di Piacenza, Soc.
coop. a r.l., per il rimborso di somme pagate a titolo di INVIM
straordinaria, sui valori finali degli immobili di sua proprieta'
alla data del 31 ottobre 1991; INVIM calcolata applicando, alle
rendite catastali determinate a seguito della revisione disposta dal
piu' volte menzionato decreto ministeriale 20 gennaio 1990, "i
moltiplicatori di cui all'art. 1, comma 8, della legge 18 novembre
1991, n. 365" (recte: art. 1, comma 8, del decreto-legge 13 settembre
1991, n. 299, convertito, con modificazioni, nella legge 18 novembre
1991, n. 363). Il giudice rimettente, nel rilevare che la originaria
transitorieta' della disciplina di cui all'art. 2 del decreto-legge
n. 16 del 1993 - su cui si fonda la declaratoria di infondatezza
contenuta nella sentenza di questa Corte n. 263 del 1994 - e' venuta
meno a seguito della proroga della disciplina stessa al 1 gennaio
1997 (in forza dell'art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 250 del
1995, nonche' dell'ulteriore proroga risultante dalla legge n. 549
del 1995 e dal disegno di legge collegato alla finanziaria 1997),
ritiene che l'articolo denunciato sia stato salvato dal giudizio di
illegittimita' sul presupposto che l'operativita' della disposizione
di legge sarebbe stata temporanea e che la transitorieta' sarebbe
cessata con la revisione delle tariffe, da attuarsi entro il 1
gennaio 1995. L'inerzia del legislatore giustifica, percio', la
riproposizione della questione di legittimita' costituzionale, sotto
il profilo del contrasto con gli artt. 3 e 53 della Costituzione,
essendo la disposizione irragionevole e tale da "dar luogo alla
determinazione e alla applicazione di redditi superiori e comunque
diversi da quelli voluti dal legislatore, con situazioni di
disparita' di trattamento, in violazione del principio di uguaglianza
e di quello di capacita' contributiva".
2.3. - Ad avviso dell'ordinanza, la continua dilatazione del regime
transitorio di applicazione dei criteri dichiarati illegittimi dal
TAR Lazio (e legificati in modo asseritamente temporaneo dalla
predetta legge n. 75 del 1993) impone un riesame anche delle
questioni gia' esaminate e respinte dalla Corte costituzionale nella
citata sentenza n. 263 del 1994, relative al contrasto "dell'art. 2,
comma 1, secondo periodo, della legge n. 75 del 1993" (recte:
dell'art. 2, comma 1, del decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16,
convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo 1993, n. 75) e
dell'art. 1, comma 5, del decreto-legge 28 giugno 1995, n. 250,
convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1995, n. 349, con
gli artt. 24, 101, 102, 103 e 104 della Costituzione. Atteso che la
transitorieta' della richiamata situazione e' destinata a protrarsi e
non si avverte una soluzione in tempi brevi del problema, la Corte
costituzionale dovra', pertanto, valutare se il fine delle citate
norme non sia stato proprio quello "di vanificare gli effetti della
sentenza del TAR, con conseguente straripamento del potere
legislativo in quello giudiziario".
2.4. - Si e' costituito in giudizio il contribuente che, nel
rilevare il carattere ormai stabile assunto dalla disciplina, a
seguito dell'art. 3, comma 155, della legge n. 662 del 1996, per
effetto del quale la decorrenza dell'applicazione dei nuovi estimi
catastali e' in pratica senza termine, ritiene che occorra giungere,
ormai, a conclusioni opposte a quelle della sentenza n. 263 del 1994.
In primo luogo, riprende tutta la sua importanza il rilievo secondo
il quale il legislatore non puo' "convalidare" un atto amministrativo
illegittimo e gia' annullato senza invadere la sfera delle
attribuzioni dell'amministrazione e del potere giudiziario. Nel
nostro ordinamento la convalida degli atti amministrativi e'
possibile solo in sede di autotutela, mentre e', a dir poco, dubbio
che il legislatore possa, con norma singolare, convalidare atti
amministrativi illegittimi e annullati, senza violare gli artt. 3 e
97 della Costituzione. Infatti, i principi costituzionali di
uguaglianza e di imparzialita', oltre che il principio di
affidamento, escludono che la legge possa liberamente disporre - con
effetti nei singoli casi e quindi con incisione su situazioni
soggettive tutelate - del contenuto e degli effetti degli atti
amministrativi, come e' avvenuto nella specie. Nel rilevare, poi,
che il principio del giusto procedimento esige che il provvedimento
che incide su situazioni giuridiche tutelate sia preceduto da una
definizione legislativa di criteri e condizioni, si osserva che la
distinzione tra regola e applicazione della regola e' talmente
fondamentale, nel disegno costituzionale delle fonti normative, che
ogni deroga alla stessa, come di recente ribadito dalla stessa Corte,
deve essere oggetto di uno scrutinio particolarmente stretto e
rigoroso (sentenza n. 2 del 1997). Osserva, ancora, la memoria che
il legislatore, legificando gli atti amministrativi annullati, ha
perseguito il fine di superare ed anzi di violare il giudicato
prodottosi a seguito dell'annullamento dei vecchi decreti
ministeriali, disattendendo cosi' le disposizioni della Costituzione
che assicurano il diritto di agire in giudizio, l'indipendenza della
funzione giurisdizionale e la tutela dei diritti e degli interessi
contro gli atti della pubblica amministrazione. Altro profilo di
illegittimita' risiederebbe nella contraddittorieta' e, quindi, nella
contrarieta' al principio di razionalita' della disposizione
contenuta nell'art. 2, comma 1, del decreto-legge n. 16 del 1993:
essa, da un lato, prevede che la nuova revisione delle tariffe sia
effettuata secondo criteri aventi riguardo al reddito medio
dell'immobile e, dall'altro, dispone, fino alla revisione stessa, la
permanenza in vigore delle tariffe degli estimi formati sulla base
del diverso criterio stabilito dal decreto ministeriale 20 gennaio
1990; criterio che, dichiarato illegittimo dal giudice
amministrativo, viene mantenuto in vita per un tempo illimitato.
Nell'evidenziare, infine, la ingiustificata e irragionevole
disparita' di trattamento tra le situazioni giuridiche regolate dalle
tariffe di estimo determinate ai sensi dei decreti ministeriali 20
gennaio 1990 e 27 settembre 1991, fondate sul criterio del valore del
bene, e quelle passate e future regolate secondo il criterio di
redditivita' del bene, si sostiene che la tassazione delle rendite
immobiliari, fondata su una ipotesi di fruttuosita' dell'immobile
determinata con criteri di tipo patrimoniale, contrasta con il
principio di capacita' contributiva e di progressivita' di cui
all'art. 53, in relazione all'art. 3, della Costituzione: a meno di
non voler rischiare di introdurre nel sistema un elemento di
incoerenza, il riferimento ad estimi determinati con il criterio del
valore non potrebbe ragionevolmente utilizzarsi ai fini
dell'applicazione di imposte sul reddito, atteso che in tal modo non
si terrebbe conto della capacita' contributiva del soggetto
d'imposta, con l'eventualita' di tassare redditi superiori a quelli
reali.
2.5. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e' intervenuto in
giudizio chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o
rigettate per infondatezza. La difesa erariale, rilevato che la
materia del contendere nel giudizio principale riguarda il rimborso
dell'INVIM straordinaria pagata il 20 dicembre 1991, sulla base dei
valori finali degli immobili alla precedente data del 31 ottobre
1991, reputa irrilevante l'eventuale illegittimita' costituzionale
sopravvenuta della disposizione, a causa della mancata successiva
revisione delle tariffe. Secondo l'Avvocatura, ulteriore motivo di
inammissibilita' consegue alla considerazione che, nell'INVIM, il
valore finale non e' determinato in base agli estimi catastali in
modo cogente, in quanto il contribuente ha facolta' di invocare il
reddito catastale capitalizzato con l'applicazione di un coefficiente
ex art. 1, comma 8, del decreto-legge 13 settembre 1991, n. 299, per
evitare che l'ufficio accerti il valore venale, senza tuttavia che
sia impedito al contribuente stesso di dichiarare un valore inferiore
a quello tabellare, e di svincolarsi cosi' dalla operativita' della
tariffa di estimo.
2.6. - In prossimita' della udienza pubblica, la parte privata ha
depositato una ulteriore memoria nella quale, nel contestare le
eccezioni di irrilevanza prospettate dall'Avvocatura erariale,
sostiene che le norme censurate sono da reputare illegittime fin
dall'inizio ed in radice. Quanto all'altra eccezione sollevata dalla
difesa erariale - nel senso che la questione sarebbe inammissibile
poiche' il contribuente potrebbe svincolarsi dalla tariffa d'estimo,
dichiarando un valore inferiore e sottoponendosi, cosi', alla stima
del valore corrente in commercio - si rileva che, nel caso di specie,
e' in discussione il mancato rimborso dell'INVIM straordinaria
calcolata sui valori finali gia' ottenuti applicando, alle rendite
catastali, i moltiplicatori di cui all'art. 1, comma 8, del
decreto-legge 13 settembre 1991, n. 299. Onde il giudice a quo non
poteva non considerare come base del calcolo le rendite catastali
medesime e, altrettanto conseguentemente, non sollevare la questione.
Il suggerimento della difesa erariale (di esporsi, dichiarando un
valore inferiore a quello catastale, al rischio di ulteriori
accertamenti, allo scopo di invocare come base di calcolo la
redditivita' dell'immobile), dimostrerebbe la gravita' del
pregiudizio che il contribuente subisce in forza dell'applicazione
dei criteri contestati e, parimenti, la maggiore plausibilita' e
conformita' a Costituzione del criterio della redditivita'. Secondo
la parte, anche la specifica normativa sull'INVIM straordinaria
consente di riscontrare l'irragionevolezza del criterio di
determinazione delle rendite catastali basato sul valore di mercato
dell'immobile, dal momento che e' la stessa procedura di
capitalizzazione delle rendite, ai fini della comparazione con il
valore accertabile d'ufficio, a perdere di significato e ad assumerne
uno fuorviante ed arbitrario, se quelle che si chiamano rendite non
vengono correlate al reddito. In sostanza una rendita catastale
cosi' stabilita e' irragionevole ex artt. 3 e 53 della Costituzione,
perche' cessa di essere, puramente e semplicemente, vera rendita,
mentre le stesse risultanze catastali, che la legislazione vigente
vorrebbe significative della redditivita' dell'immobile, cessano di
assolvere la loro funzione. Nel rilevare come venga cosi' meno
quell'effetto di certezza che il catasto e la stessa determinazione
delle rendite catastali esplicano circa la redditivita' dei beni,
anche a fini diversi da quelli fiscali, si ribadisce, infine, che
cade anche la giustificazione - accolta dalla giurisprudenza della
Corte (sentenza n. 263 del 1994) per rigettare le censure di
illegittimita' costituzionale formulate nei confronti della normativa
de qua - della transitorieta' del regime contestato; transitorieta'
sostituita, a causa della proroga sine die delle rendite catastali,
dalla ordinarieta' che non puo' non travolgere il regime stesso non
solo de futuro, bensi' anche de praeterito. Rilevata, infine,
l'incostituzionalita' dell'adozione con decreto-legge di norme che
fanno riferimento a provvedimenti ad emanazione ed efficacia
differita, come quelli di revisione generale delle tariffe e delle
rendite di cui all'art. 2 del decreto-legge n. 16 del 1993, si
sostiene che le disposizioni censurate, nel pretendere di far
rivivere il decreto ministeriale 20 gennaio 1990, censurato dal
giudice amministrativo, violano gli artt. 24, 101, 102, 103 e 104
della Costituzione, sottolineando, al riguardo, che il combinato
disposto degli artt. 2 del decreto-legge n. 16 del 1993 e 1, comma 5,
del decreto-legge n. 250 del 1995, fa riferimento, per la decorrenza
(ormai protratta sine die) dell'applicazione delle tariffe d'estimo e
delle rendite catastali di cui al predetto decreto, ad una data (il 1
gennaio 1992) anteriore all'annullamento pronunciato dal TAR del
Lazio (il 6 maggio 1992). E cio' dimostrerebbe "come e quanto il
legislatore abbia proprio inteso opporsi frontalmente alla pronuncia
del giudice amministrativo", con un intento lesivo dei principi
dell'effettivita' della tutela giudiziaria, dell'indipendenza del
giudice e dell'intangibilita' del giudicato.
Considerato in diritto
1. - Le questioni sollevate con le ordinanze in epigrafe investono,
sotto vari profili, l'art. 2 del decreto-legge 23 gennaio 1993, n.
16 (Disposizioni in materia di imposte sui redditi, sui trasferimenti
di immobili di civile abitazione, di termini per la definizione
agevolata delle situazioni e pendenze tributarie, per la soppressione
della ritenuta sugli interessi, premi ed altri frutti derivanti da
depositi e conti correnti interbancari, nonche' altre disposizioni
tributarie), convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo
1993, n. 75, e l'art. 1, comma 5, del decreto-legge 28 giugno 1995,
n. 250 (Differimento di taluni termini ed altre disposizioni in
materia tributaria), convertito, con modificazioni, nella legge 8
agosto 1995, n. 349.
2. - I giudizi, avendo ad oggetto questioni tra loro connesse,
vanno riuniti per essere decisi con una unica sentenza.
3. - La Commissione tributaria di primo grado di Firenze dubita
della legittimita' costituzionale della prima delle sopra menzionate
disposizioni e cioe' dell'art. 2 del decreto-legge 23 gennaio 1993,
n. 16, "nella parte in cui prevede la permanenza in vigore delle
tariffe di estimo e delle rendite gia' determinate in esecuzione del
decreto ministeriale 20 gennaio 1990".
Come e' noto, tale disposizione e' intervenuta dopo che il giudice
amministrativo aveva annullato quest'ultimo decreto, come pure quello
successivo del 27 settembre 1991, contenente i prospetti delle
tariffe d'estimo delle unita' immobiliari urbane per l'intero
territorio nazionale, avendo ritenuto che il criterio del valore
unitario di mercato ordinariamente ritraibile, alla stregua del quale
il primo dei cennati decreti aveva autorizzato la revisione di tali
tariffe, fosse in contrasto con le norme sul catasto.
3.1. - Ad avviso del rimettente, la disposizione denunciata
colliderebbe con:
gli artt. 3 e 53 della Costituzione, posto che il riferimento al
"criterio del valore unitario di mercato ordinariamente ritraibile"
espone gli uffici tecnici erariali nel periodo transitorio, che
doveva durare fino al 1994, ma che e' stato poi prorogato fino al 1
gennaio 1998, al rischio di attribuire rendite catastali superiori a
quelle effettive, determinando cosi', nella liquidazione delle
singole imposte, una ingiusta erosione del patrimonio e dando luogo a
situazioni di disparita' di trattamento, con palese violazione del
principio di uguaglianza e di quello di capacita' contributiva;
l'art. 3 della Costituzione, per avere il legislatore attuato,
attraverso la "legificazione" delle tariffe, l'attribuzione di fatto,
in linea diretta ed immediata, delle rendite catastali alle unita'
immobiliari, sostituendosi alla pubblica amministrazione,
nell'esercizio di una potesta' tipicamente amministrativa e ponendo
in essere "un comportamento viziato da eccesso di potere ed
irragionevolezza";
gli artt. 24 e 113 della Costituzione, per avere precluso al
cittadino qualsiasi possibilita' di difesa giurisdizionale, di fronte
ad una disciplina normativa che assorbe concretamente la funzione
amministrativa e che e' atta ad incidere sulle posizioni soggettive
dei privati, con riguardo ai parametri di individuazione in concreto
degli elementi di fatto da cui origina la potenzialita' reddituale
del contribuente.
3.2. - Va esaminata, in via pregiudiziale, la eccezione sollevata
dall'Avvocatura generale dello Stato, la quale sostiene l'irrilevanza
della questione, essendo il giudizio principale rivolto
all'impugnazione dell'avviso di classamento, si' da poter
eventualmente mettere capo soltanto ad una modifica della categoria e
della classe di appartenenza dell'immobile; mentre tutt'altro
problema sarebbe quello relativo alla tariffa, dalla quale discende
come mera conseguenza aritmetica la rendita delle singole unita'
immobiliari e "che puo' essere affrontato innanzi alle Commissioni
solo in connessione con un atto che concerne la determinazione di una
delle imposte".
L'eccezione e' da disattendere, giacche', contrariamente a quanto
sostenuto dall'Avvocatura, risulta chiaramente dal testo
dell'ordinanza di rimessione che il giudizio promosso dal
contribuente innanzi alla Commissione tributaria concerne la
"determinazione della rendita catastale", nell'ambito di un
procedimento nel quale il ricorrente lamenta "violazione di legge ed
eccesso di potere" da parte del decreto ministeriale 20 gennaio 1990,
concernente la revisione delle tariffe di estimo.
D'altro canto, ai fini della rilevanza della questione, e'
sufficiente rammentare il consolidato orientamento di questa Corte
secondo cui il controllo sull'ammissibilita' della questione stessa
potrebbe far disattendere la premessa dalla quale muove il
rimettente, nel ritenere applicabile nel giudizio a quo la norma
denunciata, solo allorche' tale premessa dovesse risultare
palesemente arbitraria, ovvero quando l'interpretazione accolta si
palesasse del tutto non plausibile (cfr., ex plurimis, sentenze nn.
386 e 361 del 1996, 103 del 1993). Presupposti, questi, che non e'
dato assolutamente ravvisare nel caso di specie, ove si tenga conto
di quel filone giurisprudenziale (gia' ricordato anche nella sentenza
n. 9 del 1993), che ha affermato, in casi analoghi a quello pendente
innanzi al rimettente, la competenza del giudice tributario a
conoscere della controversia e a sindacare, sia pure incidenter
tantum, la legittimita' dei prospetti delle tariffe derivanti dalla
revisione degli estimi, argomentando dall'attribuzione di rendita che
in concreto deriverebbe dall'adozione delle nuove tariffe ovvero,
alternativamente, dalla modifica del classamento che ad esse
conseguirebbe.
3.3. - Nel merito, la questione non e' fondata nei sensi di cui si
dira'.
Il rimettente denuncia, in primo luogo, violazione degli artt. 3 e
53 della Costituzione, senza in realta' addurre alcun elemento nuovo
rispetto a quelli gia' esaminati nella precedente sentenza n. 263 del
1994, ma limitandosi a richiamare un rilievo ivi svolto che viene
isolato dal contesto della motivazione di cui fa parte.
Invero, quello dei rischi, insiti nella determinazione delle
rendite catastali sulla base dei valori di mercato del bene, e'
argomento gia' valutato da questa Corte in detta precedente
circostanza, ma non ritenuto tale da influire sulla ratio decidendi
allora accolta, che fa leva su una pluralita' di motivi tra cui
principalmente la connessione che, comunque, e' dato stabilire fra il
valore venale del bene e la sua redditivita', come pure la mancata
evidenziazione di ragioni atte a dimostrare l'incongruita' del
criterio di determinazione delle rendite accolto dal legislatore.
Le conclusioni di infondatezza cui e' pervenuta detta pronuncia
vanno, dunque, mantenute ferme, anche perche' l'esito di cui, sul
piano normativo, sembra precipuamente dolersi il rimettente - si' da
denunciare l'incongruita' dei criteri adottati nella norma rispetto
al fine dell'equa e ragionevole tariffazione che essa si prefigge -
parrebbe essere quello di una violazione del principio di capacita'
contributiva discendente non tanto dal criterio di tipo patrimoniale
accolto dal legislatore per pervenire alla rendita e quindi alla
tassazione, quanto piuttosto da una tassazione che, sia pure
nell'ambito dei contestati criteri di determinazione della rendita,
non terrebbe conto della denunciata "notevole difformita' tra il
valore catastale e il valore reale di mercato degli immobili". Il che
pone un problema non coincidente con quello esaminato nella gia'
menzionata sentenza n. 263 del 1994: quest'ultima affrontava la
questione della legittimita' costituzionale in se' del criterio
accolto dal legislatore nel passare, attraverso l'applicazione del
tasso di redditivita', dal valore di mercato alla rendita catastale;
la censura qui formulata, come si desume dall'ordinanza, solleva,
fondamentalmente, un problema di significativita', a fini di una equa
ripartizione del carico tributario, di valori del bene non
suscettibili di contestazione, anche se non rispondenti a quelli
reali, proprio perche' desumibili, con un mero calcolo aritmetico,
dalle tariffe e dalle rendite legificate dalla disposizione
denunciata.
3.4. - In questo senso, meritevoli di maggiore attenzione, anche
perche' piu' pertinenti, appaiono le ulteriori due censure con le
quali viene riproposta all'esame della Corte la tematica delle leggi
a contenuto sostanzialmente provvedimentale; in primo luogo, sotto il
profilo della violazione dell'art. 3 della Costituzione, per
l'irragionevole assorbimento della funzione amministrativa in quella
legislativa che, ad avviso del rimettente, deriverebbe dall'art. 2
del decreto-legge n. 16 del 1993 il quale, nel conferire base
legislativa alle tariffe d'estimo fissate dai menzionati decreti
ministeriali, comporterebbe "l'attribuzione di fatto in via diretta
ed immediata, delle rendite catastali alle unita' immobiliari"; e, in
secondo luogo, sotto quello della vanificazione delle garanzie di
difesa apprestate dagli artt. 24 e l13 della Costituzione.
Occorre rammentare che, secondo la giurisprudenza costituzionale,
le leggi in questione esigono un controllo stretto di non
arbitrarieta' e di non irragionevolezza restando, in definitiva,
soggette a quello scrutinio che l'ordinanza di rimessione invoca nel
richiamare l'art. 3 della Costituzione.
Di quanto teste' considerato non puo' non tenersi conto ovviamente
anche nell'interpretazione della contestata disposizione, in
relazione all'esigenza di una lettura della medesima che non la ponga
in contrasto con la Costituzione.
Il denunciato atto legislativo, annoverabile piu' esattamente nella
categoria delle leggi di sanatoria, nel disporre la permanenza in
vigore delle tariffe d'estimo e delle rendite "gia' determinate in
esecuzione del decreto del Ministro delle finanze 20 gennaio 1990" ha
avuto il fine, come gia' posto in risalto dalla precedente sentenza
n. 263 del 1994, di conferire base legislativa a quel criterio di
revisione delle tariffe d'estimo "sulla base del valore unitario di
mercato ordinariamente ritraibile", che era stato recepito in detto
decreto, annullato dal giudice amministrativo, perche' il criterio
stesso non era conforme ai principi ispiratori della disciplina
all'epoca vigente in materia.
Si deve percio' ritenere che il legislatore abbia inteso
salvaguardare le tariffe e le rendite solo in quanto applicative del
criterio ritenuto illegittimo dal giudice, validando le stesse in
stretta correlazione con il criterio legificato, senza ricomprendere
nella sanatoria eventuali vizi sostanziali o procedimentali diversi
da quelli derivanti dall'illegittimita' del criterio medesimo.
Conclusione questa che va mantenuta ferma anche a fronte della
disciplina contenuta nei commi 1-bis, 1-ter e 1-quater del denunciato
articolo. Questi ultimi, aggiunti dalla legge di conversione, hanno
contemplato la possibilita', a seguito di ricorso alle Commissioni
censuarie, di eventuali modifiche delle tariffe d'estimo gia'
stabilite, da recepire in un decreto legislativo (art. 2 della legge
24 marzo 1993, n. 75), come in effetti e' poi avvenuto,
introducendosi cosi' una disciplina che, pero', rimane estranea alla
presente questione di costituzionalita'.
Al tempo stesso, contrariamente a quanto assume il rimettente, e'
da escludere che la disposizione denunciata, trasmodando in una
ingiustificata disciplina delle modalita' applicative, abbia inteso
ricomprendere nell'effetto di legificazione anche "l'attribuzione di
fatto in via diretta ed immediata della rendita catastale" ai singoli
immobili. Cio' sta allora a significare che, se si sono determinati
altri vizi in sede di rilevazione dei valori degli immobili ovvero di
determinazione delle rendite diversi da quelli discendenti dal
criterio ora legificato, i vizi stessi non possono reputarsi sanati.
Oltretutto sarebbe palesemente contraddittorio, nel momento in cui si
riconduce a legittimita' il criterio, consentire la violazione dello
stesso, come, in via pratica, potrebbe accadere se gli atti
applicativi, beneficiando della disposta sanatoria, venissero
sottratti al sindacato del giudice.
In tal modo viene altresi' meno il presupposto della censura di
violazione delle garanzie giurisdizionali di cui agli artt. 24 e 113
della Costituzione. Mentre infatti la sanatoria per via legislativa
del vizio afferente al criterio stabilito nel decreto 20 gennaio 1990
opera sul piano sostanziale, attribuendo ex post al criterio accolto
nel decreto il fondamento legislativo prima mancante, gli altri
eventuali vizi degli atti che hanno portato alla determinazione di
tariffe di estimo e di rendite restano interamente soggetti al
controllo giurisdizionale.
4. - Con la seconda delle ordinanze in epigrafe, la Commissione
tributaria provinciale di Piacenza sottopone all'esame della Corte
due questioni di legittimita', concernenti, la prima, l'art. 2 del
decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16, convertito, con modificazioni,
nella legge 24 marzo 1995, n. 75 (recte: 24 marzo 1993, n. 75); la
seconda, l'art. 2, comma 1, della legge n. 75 del 1993 (da intendersi
piu' esattamente come art. 2, comma 1, del decreto-legge 23 gennaio
1993, n. 16, convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo
1993, n. 75) e l'art. 1, comma 5, del decreto-legge 28 giugno 1995,
n. 250, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1995, n.
344 (recte: n. 349).
4.1. - Le questioni di cui sopra sono state sollevate nel corso di
un giudizio avente ad oggetto la ripetizione, da parte del
contribuente, di somme a suo tempo corrisposte, a titolo di INVIM
straordinaria, sul valore finale degli immobili di sua proprieta',
alla data del 31 ottobre 1991; INVIM calcolata utilizzando i criteri
dell'art. 1, comma 8, del decreto-legge 13 settembre 1991, n. 299,
convertito, con modificazioni, nella legge 18 novembre 1991, n. 363,
il quale stabilisce che detto valore non e' sottoposto a rettifica
ove dichiarato in misura non inferiore a quella che risulta
applicando i moltiplicatori, previsti dalla disposizione stessa,
all'ammontare delle rendite catastali determinate a seguito della
revisione generale disposta con il piu' volte menzionato decreto del
20 gennaio 1990.
Intervenuto, nelle more del giudizio, l'annullamento di
quest'ultimo decreto da parte del giudice amministrativo, il
rimettente muove dalla premessa che il rinvio dell'art. 1, comma 8,
del decreto-legge 13 settembre 1991, n. 299 sia da intendere oggi
effettuato alla disposizione dell'art. 2 del decreto-legge 23 gennaio
1993, n. 16.
Chiede, pertanto, alla Corte di stabilire:
se il predetto art. 2 violi gli artt. 3 e 53 della Costituzione,
"nella parte in cui prevede la permanenza in vigore delle tariffe di
estimo e delle rendite gia' determinate in esecuzione del decreto
ministeriale 20 gennaio 1990", posto che il medesimo "appare
irragionevole e potrebbe dar luogo alla determinazione e alla
applicazione di redditi superiori e comunque diversi da quelli voluti
dal legislatore, con situazioni di disparita' di trattamento, in
violazione del principio di uguaglianza e di quello della capacita'
contributiva";
se il comma 1 del medesimo articolo e l'art. 1, comma 5, del
decreto-legge 28 giugno 1995, n. 250, convertito, con modificazioni,
nella legge 8 agosto 1995, n. 349, si pongano in contrasto con gli
artt. 24, 101, 102, 103 e 104 della Costituzione, nella parte in cui
operano una "dilatazione del regime transitorio di applicazione dei
criteri dichiarati illegittimi dal TAR Lazio (e legificati in modo
asseritamente temporaneo dalla predetta legge n. 75 del 1993)", per
essere il fine delle citate norme quello di vanificare gli effetti
della pronunzia del TAR, con conseguente straripamento del potere
legislativo in quello giudiziario.
4.2. - Pur a voler condividere la premessa dalla quale muove il
rimettente, e' comunque da escludere che l'una e l'altra censura
siano fondate.
A ben vedere, la prima non si discosta sostanzialmente da quella
analogamente proposta dal giudice tributario di Firenze con l'altra
ordinanza qui in esame, sicche' non possono che reputarsi valide le
considerazioni gia' svolte a proposito di quest'ultima, alle quali e'
sufficiente rinviare.
Quanto poi alla seconda censura, anch'essa risulta gia' scrutinata
dalla Corte con la sentenza n. 263 del 1994, la quale - dopo aver
ricordato il consolidato orientamento della giurisprudenza, secondo
cui le leggi di sanatoria, ove non siano preordinate a vanificare i
giudicati, non possono di per se' essere considerate lesive delle
attribuzioni degli organi giurisdizionali - ha escluso, comunque,
l'illegittimita' della disposizione denunciata per la "decisiva"
circostanza che, nella specie, "il legislatore, piu' che a vanificare
pronunzie giudiziali, ha provveduto a dare fondamento legislativo a
criteri che il giudice amministrativo aveva considerato illegittimi
proprio perche' enunciati in un decreto ministeriale" (sentenza n.
263 del 1994). Conclusione, questa, che non puo' non restare ferma
anche a fronte della protratta transitorieta' della disciplina, il
cui termine, come rammenta lo stesso rimettente, originariamente
fissato al 1 gennaio 1995, e' stato prorogato, dall'art. 1, comma 5,
del decreto-legge n. 250 del 1995, al 1 gennaio 1997 e ulteriormente
rinviato all'esito della revisione delle zone censuarie e delle
tariffe di estimo che dovra' avvenire sulla base dei regolamenti
previsti dall'art. 3, comma 155, della legge 23 dicembre 1996, n.
662.
4.3. - A parte dette considerazioni, non meno risolutivo appare,
anche, l'argomento che e' dato trarre dal carattere facoltativo del
ricorso al particolare meccanismo impositivo previsto per l'INVIM
straordinaria, tale di per se' da escludere qualsiasi attentato alla
capacita' contributiva del soggetto tassato, considerata la non
cogenza del criterio di determinazione del valore finale in base agli
estimi catastali. Criterio suscettibile, infatti, di essere invocato
dal contribuente a sua assoluta discrezione, sulla base delle sue
personali valutazioni di convenienza economica, per escludere
l'accertamento del reale valore venale del bene da parte dell'Ufficio
tributario, senza, pero', impedire, a chi voglia svincolarsi dal
riferimento alla tariffa di estimo, di dichiarare un valore inferiore
a quello tabellare.