Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Liguria in
persona del presidente della Giunta regionale, on. Giancarlo Mori,
autorizzato con delibera della Giunta regionale n. 1692 del 5
giugno 1998, rappresentato e difeso in virtu' di procura speciale
a margine del presente atto dall'avv. Enrico Romanelli, presso il
cui studio e' elettivamente domicillato in Roma, via Cosseria n.
5;
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona
dell'on. Presidente del Consiglio pro-tempore, domicillato per la
carica in Roma, Palazzo Chigi, nonche' presso l'Avvocatura generale
dello Stato, via dei Portoghesi n. 12;
In relazione al d.m. (Ministero dell'ambiente) 5 febbraio 1998,
"Individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure
semplificate di recupero, ai sensi degli artt. 31 e 33 del decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22" (pubblicato supplemento ordinario
alla Gazzetta Ufficiale, parte prima, n. 88, del 16 aprile 1998).
Premesso in fatto
1. - Il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 fra le funzioni trasferite
alle regioni ha compresso quelle concernenti la programmazione di
interventi per la prevenzione ed il controllo dell'igiene del suolo e
la disciplina della raccolta, trasformazione e smaltimento dei
rifiuti solidi urbani e industriali.
In particolare, l'art. 101, lett. b) del d.P.R. n. 616/1977 ha
trasferito alle regioni le funzioni amministrative gia' esercitate
dagli organi centrali e periferici dello Stato in ordine all'igiene
del suolo e dell'inquinamento atmosferico, idrico, termico ed
acustico, compresi gli aspetti igienico sanitari delle industrie
insalubri.
2. - Il d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, che ha dettato la prima
disciplina organica dei rifiuti in Italia, attuando, inter alia, la
direttiva CEE n. 75/442 del consiglio, del 15 luglio 1975, all'art.
6, conferisce alle regioni importanti competenze in materia di
servizi di smaltimento dei rifiuti, per il loro trattamento, e per il
loro stoccaggio, sia temporaneo che definitivo dei rifiuti. Altre
competenze in materia di smaltimento dei rifiuti sono anche
attribuite alle regioni dal d.-l. 31 agosto 1987, n. 361, come
convertito dalla legge 29 ottobre 1987, n. 441.
3. - Il d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, recante "Attuazione delle
direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e
94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio", all'art. 31,
detta la disciplina in materia di determinazione delle attivita' e
delle caratteristiche dei rifiuti per l'ammissione alle procedure
semplificate. In particolare, il comma 2 di tale art. 31 prevede che
il Ministro dell'ambiente fissi con propri decreti i tipi e le
quantita' di rifiuti, e le condizioni in base alle quali le attivita'
di smaltimento di rifiuti non pericolosi effettuate dai produttori
nei luogni di produzione degli stessi e le attivita' di recupero di
cui all'allegato sono sottoposte alle procedure semplificate previste
dai successivi artt. 32 e 33.
4. - Il successivo art. 32 dello stesso d.lgs. 5 febbraio 1997, n.
22 riguarda, in particolare, l'autosmaltimento dei rifiuti non
pericolosi (attivita' di smaltimento di rifiuti non pericolosi
effettuate nel luogo di produzione dei rifiuti stessi), il cui
esercizio e' autorizzato "a condizione che siano rispettate le norme
tecniche e le prescrizioni specifiche adottate ai sensi dei commi 1,
2 e 3 dell'art. 31 ... decorsi novanta giorni dalla comunicazione di
inizio di attivita' alla provincia territorialmente competente"
(comma 1). Ai sensi del medesimo comma 2, dell'art. 32, del d.lgs. 5
febbraio 1997, n. 22, le norme tecniche per le procedure semplificate
devono contenere: "a) il tipo, la quantita', e le caratteristiche dei
rifiuti da smaltire; b) il ciclo di provenienza dei rifiuti; c) le
condizioni per la realizzazione e l'esercizio degli impianti; d) le
caratteristiche dell'impianto di smaltimento; e) la qualita' delle
emissioni nell'ambiente".
5. - In base all'art. 18, comma 2, lett. a), del d.lgs. 5 febbraio
1997, n. 22, e' di competenza dello Stato, "l'adozione delle norme
tecniche per la gestione dei rifiuti, dei rifiuti pericolosi e di
specifiche tipologie di rifiuti nonche' delle norme e delle
condizioni per l'applicazione delle procedure semplificate di cui
agli artt. 31, 32 e 33".
6. - Sono invece fra l'altro, di competenza regionale, ai sensi
dell'art. 19 dello stesso decreto legislativo:
b) la regolamentazione delle attivita' di gestione dei rifiuti,
ivi compresa la raccolta differenziata dei rifiuti urbani, anche
pericolosi ...;
d) l'approvazione dei progetti di nuovi impianti per la gestione
dei rifiuti, anche pericolosi, e l'autorizzazione alle modifiche
degli impianti esistenti;
e) l'autorizzazione all'esercizio delle operazioni di smaltimento
e di recupero dei rifiuti, anche pericolosi;
i) la promozione della gestione integrata dei rifiuti, intesa
come il complesso delle attivita' volte ad ottimizzare il riutilizzo,
il riciclaggio, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti;
l) l'incentivazione alla riduzione della produzione dei rifiuti
ed al recupero degli stessi;
m) la definizione dei contenuti della relazione da allegare alla
comunicazione di cui agli artt. 31, 32 e 33.
7. - Con il decreto ministeriale (Min. ambiente) 5 febbraio 1998
del presente ricorso per conflitto di attribuzioni, sono state
adottate le regole per l'individuazione dei rifiuti non pericolosi
sottoposti alle procedure semplificate di recupero, ai sensi degli
artt. 31 e 33 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, senza
che le regioni fossero interpellate, nemmeno attraverso la conferenza
Stato-regioni ancorche' fossero coinvolte materie di competenza
regionale.
In diritto
8. - Il decreto ministeriale impugnato incide illegittimamente
sulle attribuzioni della regione ricorrente. In effetti esso,
ancorche' estrinsecazione delle funzioni statali di indirizzo e
coordinamento, e sebbene espressamente previsto da una disposizione
di legge, ai sensi dell'art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988,
n. 400, viene ad incidere sulle competenze regionali in materia di
rifiuti.
E, conseguentemente, presupponeva, per poter essere legittimamente
adottato, quantomeno la previa consultazione della conferenza
permanente per i rapporti Stato-regioni, ai sensi dell'art. 12, comma
5, lett. b) della stessa legge n. 400.
9. - Giova osservare, ai fini dell'individuazione della
fattispecie, che e' lo stesso, gia' menzionato art. 18 del d.lgs. 5
febbraio 1997, n. 22, sulla base del quale il decreto impugnato e'
stato emanato, a sottoporre "le norme regolamentari e tecniche di cui
al comma 2" (fra le quali rientrano appunto quelle recate dal decreto
impugnato) all'adozione "ai sensi dell'art. 17, comma 3, della legge
23 agosto 1988, n. 400, con decreti del Ministro dell'ambiente, di
concerto con i Ministri dell'industria, del commercio e
dell'artigianto e della sanita' ...", in quanto esercizio del potere
regolamentare dello Stato.
10. - Trattandosi di potere regolamentare dello Stato, non poteva
essere legittimamente esercitato, li' dove, come nel caso di specie,
rimaneva coinvolta una competenza regionale, senza che le regioni
fossero chiamate ad esprimere il proprio parere, quantomeno tramite
la conferenza Stato-regioni. Conseguentemente, essendo stato impedito
alle regioni di esprimere il proprio parere, tramite la conferenza
Stato-regioni, si e' posto in essere un conflitto di attribuzioni, ai
sensi degli arrt. 39 ss. della legge 11 marzo 1953, n. 87.
11. - Va incidentalmente ricordato (ai fini della individuazione
dei presupposti per sollevare il conflitto di attribuzione) che
codesta ecc.ma Corte ha gia' avuto modo di riconoscere la
riconducibilita' della materia dello smaltimento dei rifiuti
all'ambito delle competenze regionali ex artt. 117-118 (v. ad
esempio, Corte cost., 15 luglio 1991, n. 343; Corte cost., 31 luglio
1990, n. 382, nonche' Corte cost. 30 giugno 1988, n. 744, relativa a
conflitto di attribuzione sollevato dalla regione Lombardia).