ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della regione
Sardegna riapprovata il 16 dicembre 1996, recante: "Norme per la
protezione della fauna selvatica e per l'esercizio della caccia in
Sardegna", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
Ministri, notificato il 3 gennaio 1997, depositato in cancelleria il
13 successivo ed iscritto al n. 1 del registro ricorsi 1997.
Visto l'atto di costituzione della regione Sardegna;
Udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 1998 il giudice relatore
Fernanda Contri;
Uditi l'avv. Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei
Ministri e l'avv. Sergio Panunzio per la regione Sardegna.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il
Presidente del Consiglio dei Ministri ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale in via principale della legge della
regione Sardegna recante "Norme per la protezione della fauna
selvatica e per l'esercizio della caccia in Sardegna" riapprovata, a
se'guito di rinvio governativo, dal Consiglio regionale della
Sardegna il 16 dicembre 1996, per contrasto con l'art. 3 dello
statuto per la Sardegna, adottato con legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3, in relazione all'art. 18 della legge 11 febbraio
1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma
e per il periodo venatorio), ed all'art. 7.4 della direttiva
79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici.
In sede di riapprovazione a maggioranza assoluta, il Consiglio
regionale ha apportato modifiche al testo originario, accogliendo i
rilievi formulati con il rinvio governativo del 6 settembre 1996, ad
eccezione di quello concernente l'art. 49, comma 1, lettera b), nella
parte in cui prevede un periodo di caccia agli uccelli migratori, nel
medesimo articolo elencati, dalla terza domenica di settembre fino
all'ultimo giorno di febbraio dell'anno successivo.
Secondo il rinvio governativo, richiamato nel ricorso, tale
disposizione viola i limiti posti dallo statuto speciale per la
Sardegna alla competenza legislativa della regione in materia di
caccia, sia per il contrasto con l'art. 18 della citata legge 11
febbraio 1992, n. 157 - che indica il 31 gennaio quale termine
ultimo per la caccia - considerato norma fondamentale di riforma
economico-sociale; sia per il contrasto con gli obblighi comunitari
derivanti dalla direttiva 79/409/CEE. A quest'ultimo riguardo, il
ricorrente richiama la sentenza della Corte di giustizia delle
Comunita' europee 17 gennaio 1991 (causa C-157/89), nella quale si
dichiaro' "che la Repubblica italiana, autorizzando la caccia a
diverse specie migratorie fino al 28 febbraio, ed in taluni casi fino
al 10 marzo, durante il periodo di ritorno di tali specie al luogo di
nidificazione, era venuta meno agli obblighi che le incombevano in
forza della direttiva del Consiglio 79/409/CEE".
Il Presidente del Consiglio dei Ministri rileva altresi' che dalla
relazione della commissione consiliare competente risulta che "non ci
si e' adeguati al limite massimo per l'esercizio venatorio del 31
gennaio, perche' non conciliabile con la reale presenza della fauna
migratoria nel territorio della regione Sardegna"; ma, lamenta il
ricorrente, "di tale affermazione non e' stata data alcuna
dimostrazione".
2. - Nel giudizio davanti a questa Corte si e' costituita la
regione Sardegna per argomentare l'infondatezza del ricorso proposto
dal Presidente del Consiglio dei Ministri.
L'ente resistente eccepisce che le norme comunitarie non
stabiliscono il termine del 31 gennaio per la caccia alle specie in
questione, ne' l'obbligo della regione di stabilirlo risulta dalla
sentenza della Corte di giustizia delle Comunita' europee richiamata
nel ricorso. L'art. 7.4 della direttiva 79/409/CEE non prevede,
osserva la regione, termini rigidi ed uniformi, ma, per quanto
riguarda le specie migratorie, impone agli Stati membri di provvedere
"a che le specie soggette alla legislazione della caccia non vengano
cacciate durante il periodo della riproduzione e durante il ritorno
al luogo di nidificazione". La direttiva comunitaria non esclude, ad
avviso del resistente, che, all'interno di uno stesso Stato membro,
le autorita' regionali disciplinino diversamente i periodi di caccia,
purche' essi "corrispondano agli effettivi movimenti migratori nei
diversi territori, quali risultano dalle rilevazioni".
Ad avviso della regione Sardegna, la stessa giurisprudenza
comunitaria invocata dal ricorrente consente al legislatore regionale
di derogare alla disciplina statale uniforme dei periodi venatori
qualora risulti che nel territorio di una regione le specie
migratorie passano in un periodo successivo al 31 gennaio.
Quanto alla lamentata violazione del limite delle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica, la
regione eccepisce che la legge n. 157 del 1992 puo' ricondursi a tale
categoria di norme solo con riferimento alla disciplina delle specie
cacciabili, non anche con riferimento ai periodi di caccia.
3. - In prossimita' dell'udienza, la regione autonoma della
Sardegna ha depositato una memoria illustrativa nella quale vengono
piu' ampiamente svolti argomenti gia' addotti con l'atto di
costituzione per dedurre l'infondatezza del ricorso. In tale memoria
la difesa della regione insiste - con ampi riferimenti alla
giurisprudenza costituzionale - sull'impossibilita' di ricondurre la
disciplina statale dei periodi venatori invocata dal ricorrente alla
categoria delle norme fondamentali di riforma economico-sociale. A
questo riguardo, si osserva che l'imposizione di un limite temporale
invalicabile "priverebbe del tutto le regioni della possibilita' di
conformare alle proprie peculiarita' ambientali i princi'pi
ricavabili dalle leggi di riforma". La regione aggiunge che l'art. 51
della delibera legislativa impugnata attribuisce all'assessore
regionale alla difesa dell'ambiente la potesta' di limitare o vietare
l'esercizio venatorio qualora sopravvenute condizioni stagionali o
climatiche dimostrino la necessita' di maggiori livelli di protezione
della fauna selvatica.
Nella memoria, l'ente territoriale resistente menziona altresi' le
decisioni di questa Corte nn. 63 del 1990 e 449 del 1997 - per
sottolineare come la caccia non sia riducibile al mero abbattimento
di animali selvatici, rappresentando anche "un mezzo di regolazione
della fauna selvatica" - e richiama la legislazione francese,
applicabile nel vicino territorio corso, che consente la caccia di un
ristretto elenco di specie selvatiche anche nel mese di febbraio.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, sottopone al controllo
di costituzionalita' l'art. 49, comma 1, lettera b), della legge
riapprovata dal Consiglio regionale della Sardegna il 16 dicembre
1996 recante "Norme per la protezione della fauna selvatica e per
l'esercizio della caccia in Sardegna" che, in deroga a quanto
previsto per le specie elencate dal precedente art. 48, prolunga fino
all'ultimo giorno di febbraio il periodo di caccia ad alcune specie
di uccelli (colombaccio, beccaccia, beccaccino, merlo, tordo
sassello, tordo bottaccio, cesena, storno, marzaiola, alzavola,
pavoncella). L'art. 49, comma 1, lettera b), dell'impugnata delibera
legislativa viene censurato dal Presidente del Consiglio dei Ministri
nella parte in cui consente di abbattere gli elencati esemplari di
fauna selvatica dalla terza domenica di settembre fino all'ultimo
giorno di febbraio dell'anno successivo, per contrasto con l'art. 3
dello statuto speciale per la Sardegna, adottato con legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, che prevede il rispetto degli
obblighi internazionali e delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica.
Quest'ultimo limite viene invocato dal Presidente del Consiglio dei
Ministri in relazione all'art. 18 della legge 11 febbraio 1992, n.
157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il
periodo venatorio), che autorizza le regioni a disciplinare i periodi
di caccia in modo difforme da quanto in esso previsto "per
determinate specie in relazione alle situazioni ambientali delle
diverse realta' territoriali", precisando pero' che "i termini devono
essere comunque contenuti tra il 1 settembre ed il 31 gennaio".
Il limite degli obblighi internazionali si assume violato in
riferimento all'art. 7.4 della direttiva 79/409/CEE, concernente la
conservazione degli uccelli selvatici, che impone agli Stati membri
di provvedere, in relazione alle specie migratrici, "a che le specie
soggette alla legislazione della caccia non vengano cacciate durante
il periodo della riproduzione e durante il ritorno al luogo di
nidificazione".
Le censure avanzate dal Governo riguardano anche l'omessa
dimostrazione dell'assunto - che viene esplicitato nella relazione
della commissione consiliare competente e dal quale sembra trarre
origine la disciplina impugnata - secondo il quale "non ci si e'
adeguati al limite massimo per l'esercizio venatorio del 31 gennaio,
perche' non conciliabile con la reale presenza della fauna migratoria
nel territorio della regione Sardegna".
2. - La questione e' fondata.
3. - La costante giurisprudenza di questa Corte, nel riconoscere
carattere di norme fondamentali di riforma economico-sociale alle
disposizioni legislative statali che individuano le specie cacciabili
(sentenze nn. 272 del 1996, 35 del 1995, 577 del 1990, 1002 del
1988), implica - contrariamente all'avviso della regione resistente -
che tale carattere sia proprio anche delle norme strettamente
connesse con quelle che individuano le specie ammesse al prelievo
venatorio.
La richiamata giurisprudenza costituzionale muove dalla premessa
che la disciplina statale vincola anche le regioni speciali e le
province autonome nella parte in cui delinea il nucleo minimo di
salvaguardia della fauna selvatica, nel quale deve includersi -
accanto alla elencazione delle specie cacciabili - la disciplina
delle modalita' di caccia, nei limiti in cui prevede misure
indispensabili per assicurare la sopravvivenza e la riproduzione
delle specie cacciabili. Al novero di tali misure va ascritta la
disciplina che, anche in funzione di adeguamento agli obblighi
comunitari, delimita il periodo venatorio.
Il limite delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali
deriva invero sia da disposizioni che si caratterizzano per il loro
contenuto riformatore, per la loro posizione di norme-principio e per
l'attinenza a settori o beni della vita economico-sociale di
rilevante importanza; sia da "norme legate con queste da un rapporto
di coessenzialita' o di necessaria integrazione, che rispondano
complessivamente ad un interesse unitario ed esigano, pertanto,
un'attuazione su tutto il territorio nazionale" (sent. n. 1033 del
1988).
Non potendosi disconoscere il rapporto di coessenzialita' e di
necessaria integrazione intercorrente tra le disposizioni che
individuano le specie ammesse al prelievo venatorio e quelle - volte
ad assicurare la sopravvivenza e la riproduzione delle specie
cacciabili - che tale prelievo delimitano dal punto di vista
temporale, la questione sollevata deve essere accolta.
L'accoglimento della presente questione non comporta tuttavia che
le regioni siano prive del potere di deroga alla generale disciplina
dei periodi venatori, per determinate specie, in relazione alle
situazioni ambientali, entro l'arco temporale definito dall'art. 18,
comma 2, della legge n. 157 del 1992, potere che deve essere
preceduto dall'accertamento - condotto attraverso procedure e
strumenti attendibili dal punto di vista tecnico-scientifico - delle
condizioni e dei presupposti di ordine ambientale richiesti dalla
disciplina statale, oltre che dalla giurisprudenza comunitaria.