ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale della legge regione Marche
9 maggio 1997, n. 30 (Disciplina regionale della bonifica.
Attribuzione di funzioni alle province in attuazione della legge 8
giugno 1990, n. 142. Soppressione dei consorzi di bonifica), promossi
con ordinanze emesse l'11 novembre 1997 (n. 8 ordinanze) e il 21
ottobre 1997, rispettivamente iscritte ai nn. 238, 239, 240, 241,
242, 243, 244, 245 e 246 del registro ordinanze 1998 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, prima serie
speciale, dell'anno 1998.
Visti gli atti di costituzione della regione Marche, di Bassotti
Domenico ed altri, del Consorzio di Bonifica dell'Aso ed altri e
della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1998 il giudice relatore
Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Andrea Calzolaio e Ranieri Felici per Bassotti
Domenico ed altri, Alesssandro Pace e Giovanni Compagno per il
Consorzio di Bonifica dell'Aso ed altri, l'avvocato dello Stato Aldo
Linguiti per la Presidenza del Consiglio dei Ministri e l'avvocato
Stefano Grassi per la regione Marche.
Ritenuto in fatto
1. - Con otto ordinanze di analogo tenore, emesse l'11 novembre
1997 (r.o. nn. da 238 a 245 del 1998), il Consiglio di Stato ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale, in riferimento
agli articoli 3, 41, 42, 44, 97 e 117 della Costituzione, della legge
della regione Marche 9 maggio 1997, n. 30 (Disciplina regionale della
bonifica. Attribuzione di funzioni alle province in attuazione della
legge 8 giugno 1990, n. 142. Soppressione dei consorzi di bonifica),
"sia nel suo testo integrale, sia in particolare nei suoi articoli 3
(specialmente terzo comma), 4, 7, 8, 9, 13". L'autorita' remittente
premette che la legge regionale in questione ha disposto la
soppressione dei consorzi di bonifica operanti esclusivamente sul
territorio della regione e il trasferimento delle loro funzioni alla
provincia, passando per una fase di liquidazione affidata ad appositi
commissari. Alcuni consorzi, nonche' alcune persone nella qualita' di
amministratori degli stessi e in quella di consorziati, hanno
impugnato una delibera della giunta regionale che costituisce un
gruppo di lavoro per avviare la concreta estinzione dei consorzi, e
il relativo atto di trasmissione, chiedendone la sospensione, negata
dal TAR adi'to. Giudicando in sede di appello contro l'ordinanza del
TAR di diniego della sospensione per assenza del danno, il Consiglio
di Stato ritiene che si potrebbe invece "intravvedere gia' in atto la
situazione di danno accampata", ma che il testo della legge regionale
impedirebbe di considerare sussistente il fumus di fondatezza dei
ricorsi, onde anche nella fase cautelare in corso si presenterebbe
come rilevante la questione di legittimita' costituzionale della
predetta legge.
Ricordato come essa fosse stata gia' impugnata, prima della sua
promulgazione, dal Governo, ma con ricorso giudicato inammissibile
per tardivita' del deposito, il Consiglio di Stato afferma di
condividere, nella prospettiva di una pronuncia di non manifesta
infondatezza, le argomentazioni rappresentate in quella sede dal
Governo. In primo luogo, la legge regionale non sarebbe conforme
all'art. 117 della Costituzione, in quanto essa trasferisce alle
province funzioni e poteri per la realizzazione e gestione delle
opere di bonifica e irrigazione, che gli artt. 13, 14 e 59 del r.d.
n. 215 del 1933, sulla bonifica, e l'art. 27 della legge n. 36 del
1994 sulla gestione delle acque attribuirebbero ai consorzi di
bonifica, con disposizioni che, per quanto riguarda la legislazione
del 1933, questa Corte avrebbe gia' individuato, con la sentenza n.
66 del 1992, come recanti principi fondamentali della materia. In
secondo luogo, il trasferimento delle funzioni dei consorzi alla
provincia (prevedendosi che, per i consorzi con circoscrizione
eccedente quella provinciale, esse siano attribuite alla provincia
dove e' posta la maggior parte del territorio interessato) violerebbe
un principio emergente dall'art. 14 della legge n. 142 del 1990 sulle
autonomie locali, posto che non vi e' corrispondenza fra
circoscrizione provinciale e bacino idrico, nel cui ambito si
esercitano le funzioni dei consorzi di bonifica: cio' che potrebbe
altresi' portare pregiudizio al buon andamento dell'amministrazione,
di cui all'art. 97 della Costituzione, dato che la provincia potrebbe
essere indotta a favorire la parte di territorio consortile
rientrante nella sua circoscrizione, dovendosi prevedere l'insorgere
di contrasti nell'ambito del bacino. In terzo luogo, le norme che
piu' specificamente prevedono la soppressione dei consorzi sarebbero
in contrasto con il principio della legislazione statale desumibile
dall'art. 73 del d.P.R. n. 616 del 1977, il quale consente bensi'
alla regione la soppressione di singoli consorzi, ma non sembrerebbe
permettere la eliminazione dell'intera categoria di enti, cui sarebbe
riconosciuto un ruolo istituzionale per la difesa del suolo, il
risanamento delle acque, la gestione del patrimonio idrico. In
quarto luogo, l'art. 4 della legge regionale (che prevede
l'istituzione presso ogni provincia di un comitato di rappresentanza
delle categorie interessate alla esecuzione, all'esercizio e alla
manutenzione delle opere di bonifica) violerebbe il principio della
legislazione statale ricavabile dall'art. 73 del d.P.R. n. 616 del
1977, in quanto alle regioni sarebbero state trasferite le sole
funzioni statali concernenti i consorzi di bonifica, non anche quelle
dei consorzi stessi. Tali enti dovrebbero essere individuati come
strumenti di autogoverno della categoria dei proprietari interessati,
mentre la disposizione regionale affiderebbe a questi un ruolo non
piu' operativo e di gestione, ma di semplice consultazione. Al
riguardo il giudice a quo osserva che i consorzi di bonifica,
considerati dalla regione esclusivamente enti strumentali della
stessa, alla stregua del r.d. n. 215 del 1933 sarebbero invece anche
e principalmente enti autonomi e strumenti di amministrazione
diretta, da parte dei proprietari, delle funzioni di bonifica e di
irrigazione. Di qui deriverebbe altresi' un contrasto con gli artt.
41, 42 e 44 della Costituzione, che dettano i principi di libera
iniziativa economica, di garanzia della proprieta', di equita' nei
rapporti sociali e di razionale sfruttamento del suolo in
agricoltura, pur "nel quadro della disciplina parapubblicistica della
proprieta' terriera", poiche' i proprietari vedrebbero drasticamente
ridotta la loro partecipazione alla costruzione e conduzione di opere
incidenti sullo sfruttamento delle loro terre. Infine, la violazione
dei principi della legislazione statale in materia di bonifica
comporterebbe anche violazione dei principi di eguaglianza e di
ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione, non avendo
giustificazione un diverso trattamento delle opere di bonifica a
seconda che esse riguardino il territorio della regione Marche o
quello di altre regioni.
2. - Nel corso di un giudizio promosso da un consorzio di bonifica
e da due consorziati per l'annullamento della delibera regionale di
nomina del commissario liquidatore dello stesso consorzio, il
Consiglio di Stato, con ordinanza emessa il 21 ottobre 1997 (r.o. n.
246 del 1998), ha sollevato identica questione di legittimita'
costituzionale, in riferimento agli stessi parametri. L'ordinanza e'
motivata con le stesse considerazioni esposte nelle ordinanze cui si
e' fatto riferimento al paragrafo precedente.
3. - In tutti i giudizi si e' costituita la regione Marche,
chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
In particolare, nella memoria di costituzione depositata nel
giudizio promosso con l'ordinanza iscritta al n. 245 r.o. 1998, la
regione sostiene che il trasferimento alle Province delle funzioni
relative alla realizzazione delle opere di bonifica non viola l'art.
117 della Costituzione in quanto non sarebbe dato rinvenire nella
legislazione statale un principio fondamentale che impedisca tale
trasferimento. Infatti le funzioni relative alla esecuzione, alla
manutenzione e all'esercizio delle opere di bonifica sarebbero
attribuite dal r.d. n. 215 del 1933 allo Stato, con la possibilita'
di utilizzare mediante concessione i consorzi dei proprietari. Questi
ultimi dunque non sarebbero titolari dell'attivita' ma solo
concessionari: non vi sarebbero funzioni proprie dei consorzi, che
sarebbero enti strumentali per l'esercizio di funzioni che restavano
nella titolarita' dello Stato. Tale titolarita', con il d.P.R. n.
616 del 1977 (artt. 50, 66 e 73), sarebbe passata interamente alle
regioni, le quali possono avvalersi dei consorzi ai fini
dell'esecuzione delle opere di bonifica, qualora non vi procedano
direttamente. Non vi sarebbe dunque nell'ordinamento un principio
fondamentale che attribuisca ai consorzi la titolarita' delle
competenze in materia di bonifica. La legge regionale impugnata
sarebbe pienamente conforme ai nuovi principi della autonomia locale
stabiliti dalla legge n. 59 del 1997, che prevede il conferimento
alle regioni e agli enti locali di tutte le funzioni e i compiti
amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione
dello sviluppo delle rispettive comunita', nonche' di tutte le
funzioni e i compiti localizzabili nei rispettivi territori, in atto
esercitati da amministrazioni dello Stato ovvero tramite enti o altri
soggetti pubblici (art. 1, comma 2), e in particolare il conferimento
della generalita' dei compiti e delle funzioni amministrative ai
comuni, alle province e alle comunita' montane, in base ai principi
di sussidiarieta', di efficienza e di economicita', e quindi anche
con la soppressione delle funzioni e dei compiti divenuti superflui
(art. 4). La legge regionale avrebbe dato attuazione ai principi di
semplificazione organizzativa e di decentramento amministrativo
stabiliti dalla legge n. 59 del 1997. Ne' si potrebbe richiamarsi
all'art. 27 della legge n. 36 del 1994, che circoscriverebbe
l'autonomia dei consorzi di bonifica nell'ambito delle competenze
definite dalla legge, senza stabilire a loro favore alcuna riserva di
attivita'.
I consorzi non sarebbero dunque enti necessari; la sentenza n. 66
del 1992 di questa Corte avrebbe precisato che i principi
fondamentali della materia riguardano esclusivamente il carattere
settoriale delle attivita' di bonifica, e dunque la specialita' degli
interventi relativi, da realizzare sulla base di un piano, e
l'operativita' della bonifica in relazione ad un determinato
territorio avente caratteristiche idrogeologiche omogenee. La
regione, titolare dei poteri in tema di organizzazione, gestione e
realizzazione delle opere di bonifica, ben potrebbe delegare alle
province tali funzioni, che si inquadrano nell'ambito delle funzioni
di difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell'ambiente e
prevenzione delle calamita', e di tutela e valorizzazione delle
risorse idriche ed energetiche, che secondo l'art. 14 della legge n.
142 del 1990 spettano appunto alle province.
La regione contesta poi che la delega delle funzioni alle province
possa trovare ostacolo nel carattere superprovinciale di taluni dei
consorzi soppressi. Infatti la legge regionale, prevedendo
l'esercizio delle funzioni da parte della provincia nel cui
territorio ricade la maggior parte del bacino, e la consultazione
delle altre province interessate, metterebbe in atto un meccanismo
che concilia in modo equilibrato le esigenze del bacino con i limiti
territoriali dell'ente provinciale: la concentrazione delle
competenze in un unico ente darebbe attuazione al principio del buon
andamento dell'amministrazione. Sotto altro profilo, la regione
osserva che la soppressione dei consorzi di bonifica e' conforme ai
principi stabiliti dal d.P.R. n. 616 del 1977, che all'art. 13
prevede i poteri della regione nei confronti degli enti da essa
dipendenti, quali dovrebbero qualificarsi i consorzi in quanto
concessionari di un'attivita' la cui titolarita' spetta alla regione,
poteri fra cui dovrebbe ritenersi compreso anche quello di sopprimere
gli enti stessi, organizzando diversamente l'attivita' di bonifica.
Quanto alla rappresentanza dei proprietari, dal r.d. n. 215 del 1933
non si ricaverebbe un principio di rappresentanza necessaria dei
soggetti interessati alle opere di bonifica in forma di autogoverno,
ma solo la finalita' del coinvolgimento dei soggetti interessati
nello svolgimento di funzioni pubbliche, coinvolgimento che potrebbe
essere realizzato anche con formule diverse da quelle previste per la
composizione degli organi consortili. Il sistema adottato dalla
regione Marche non escluderebbe la rappresentanza dei proprietari e
non sarebbe in contrasto con i principi espressi dall'art. 44 della
Costituzione, che consente di imporre obblighi e vincoli alla
proprieta' terriera privata. Infine, secondo la regione, il
trasferimento alle province delle funzioni svolte dai consorzi di
bonifica sarebbe legittimo anche con riferimento al principio di
eguaglianza, in quanto ciascuna regione avrebbe la possibilita' di
individuare soluzioni legislative coerenti con gli interessi della
comunita' regionale, e di adeguare la normativa nazionale alla
specialita' del proprio territorio. La legge impugnata non
comprometterebbe l'impianto della legge statale ne' sarebbe
contraddittoria rispetto ai valori perseguiti dal legislatore
statale, onde non sarebbe violato il principio di ragionevolezza;
d'altra parte, negare la possibilita' per la regione di realizzare
soluzioni normative modellate sui propri interessi equivarrebbe a
negare in radice la stessa potesta' normativa regionale.
4. - Si sono costituiti, con memorie di identico contenuto, i
ricorrenti nei giudizi di cui alle ordinanze dal n. 238 al n. 245
r.o. 1998, chiedendo che la questione di legittimita' costituzionale
sia accolta in tutti i suoi profili. Richiamate le norme delle leggi
statali sulle funzioni dei consorzi, le parti affermano che dall'art.
73 del d.P.R. n. 616 del 1977 si desume che alle regioni sono state
trasferite le funzioni gia' esercitate dallo Stato relativamente ai
consorzi, ma non le funzioni dei consorzi, onde la regione non
potrebbe sopprimere l'intera categoria degli enti in questione,
istituiti con legge statale.
Le parti osservano che nella sentenza n. 66 del 1992 di questa
Corte i consorzi vengono indicati come una delle istituzioni
principali per la realizzazione degli scopi di difesa del suolo,
risanamento delle acque, gestione del patrimonio idrico e tutela dei
connessi aspetti ambientali; e che il legislatore statale, anche dopo
il trasferimento di funzioni alle regioni, ha continuato a
contemplare e disciplinare i consorzi, considerandoli enti
essenziali: in proposito si ricordano la legge n. 183 del 1989 e la
legge n. 36 del 1994. Inoltre la legge n. 59 del 1997, all'art. 1,
comma 4, lettera c), avrebbe riservato allo Stato i compiti relativi
alla difesa del suolo, nel cui ambito si inserisce l'attivita' dei
consorzi di bonifica. L'art. 117 della Costituzione sarebbe altresi'
violato in quanto la legge, prevedendo che la provincia nel cui
territorio ricade la maggior parte del bacino eserciti le funzioni
del consorzio soppresso, non avrebbe rispettato il principio in base
al quale la provincia puo' essere titolare di funzioni solo rispetto
al territorio provinciale. Il sistema sarebbe anche privo di
coerenza, poiche', essendo i bacini quasi sempre interprovinciali,
sono da prevedersi conflitti che non gioverebbero alle opere di
bonifica, con violazione anche del principio del buon andamento
dell'amministrazione, di cui all'art. 97 della Costituzione. Sotto
un diverso profilo, le parti sostengono che i consorzi non sono enti
"pararegionali", ma enti autonomi esponenziali della categoria
interessata e di autogoverno ai fini della gestione delle aziende e
delle opere di bonifica, dotati del potere di imporre contributi ai
proprietari consorziati. Essi dunque non sarebbero enti strumentali
della regione, come dimostrerebbero le affermazioni giurisprudenziali
circa la loro natura di enti pubblici economici, sottratti al sistema
della tesoreria unica, soggetti alla giurisdizione dei giudici
ordinari per quanto riguarda il rapporto di impiego dei loro
dipendenti, non soggetti alla giurisdizione contabile della Corte dei
conti, e circa l'esclusione della qualita' di pubblici ufficiali dei
loro funzionari. La legge impugnata sarebbe altresi' in contrasto
con gli artt. 41, 42 e 44 della Costituzione, in quanto, declassando
i consorzi ad enti strumentali della regione, per poi sopprimerli,
avrebbe compresso il principio della liberta' di impresa e quello
della garanzia della proprieta' privata: i proprietari perderebbero
praticamente ogni controllo e ogni cointeressenza nella gestione e
nell'esecuzione di opere che coinvolgono direttamente le loro
proprieta'. Infine sarebbe violato il principio di eguaglianza,
poiche' solo nella regione Marche i proprietari si vedrebbero negato
il diritto, di fonte statale e di rilievo costituzionale, di gestire
direttamente le opere di bonifica che interessano le loro terre e di
associarsi a tal fine.
5. - Si sono costituiti anche i ricorrenti nel giudizio di cui alla
ordinanza n. 246 r.o. 1998, chiedendo la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale della legge impugnata nel suo
complesso, in accoglimento delle censure mosse dal giudice a quo.
Riaffermata anzitutto la censura relativa al contrasto con l'art. 14
della legge n. 142 del 1990, per l'attribuzione alle province di
poteri che travalicano l'ambito del territorio provinciale, le parti
si soffermano sulla censura di violazione degli artt. 41, 42 e 44
della Costituzione, rilevando che il remittente prospetta due profili
di incostituzionalita' fra di loro strettamente connessi: da un lato
la "pubblicizzazione integrale" dei consorzi di bonifica
pregiudicherebbe la forma mista, pubblico-privata, implicitamente
recepita dall'art. 44 della Costituzione; dall'altro lato verrebbe
revocata in dubbio la qualificazione di enti strumentali attribuita
ai consorzi dalla regione. Secondo le parti, la natura pubblica dei
consorzi sarebbe la conseguenza della concezione organica propria
dello Stato fascista, e non contraddirebbe la sottostante proprieta'
privata e la connessa liberta' di iniziativa, cosi' che i consorzi
dovrebbero considerarsi sia come enti esponenziali dei proprietari,
sia come enti autonomi e strumenti di amministrazione diretta da
parte dei proprietari delle funzioni di bonifica e di irrigazione.
Ulteriori elementi che contraddicono la considerazione "piattamente
pubblicistica" dei consorzi sarebbero la loro riconosciuta natura di
enti pubblici economici, la loro esclusione dal sistema della
tesoreria unica e dalla cosiddetta finanza pubblica allargata,
nonche' dalla giurisdizione della Corte dei conti, e altresi'
l'impossibilita' giuridica di qualificare i funzionari dei consorzi
come pubblici ufficiali. Si ricorda poi la dottrina che ha ritenuto
l'intangibilita' da parte del legislatore regionale dell'attuale
assetto organizzativo delle bonifiche, anche sulla base delle leggi
piu' recenti che avrebbero irrobustito i principi vigenti: onde a
pieno titolo la commissione agricoltura della Camera dei deputati, a
conclusione di una recente indagine conoscitiva, avrebbe ritenuto che
i consorzi siano una istituzione necessaria. In stretto collegamento
con tale censura si ricorda l'altra, relativa alla compressione del
ruolo di autogoverno delle categorie interessate, e la tesi secondo
cui non sarebbero nemmeno ammissibili disposizioni legislative
regionali che prevedessero un inserimento negli organi dei consorzi
di rappresentanti di enti locali in misura cosi' massiccia da
esautorare il ruolo dei proprietari consorziati. Le parti osservano
poi che la legge impugnata falsamente presuppone che alle regioni
siano state trasferite le funzioni di competenza dei consorzi,
anziche' le sole funzioni statali concernenti i consorzi: e
ricordano la tesi dottrinale secondo cui manutenzione ed esercizio
delle opere di bonifica costituirebbero funzioni che competono ai
consorzi in via permanente. La normativa statale consentirebbe dunque
alla regione la soppressione di singoli consorzi, ma non la
soppressione dell'intera categoria. Si ricordano infine le censure
mosse dal giudice remittente, secondo cui sarebbero violati i
principi fondamentali della legislazione statale in forza dei quali
la realizzazione e la gestione delle opere di bonifica dovrebbero
essere affidate ai consorzi e non ad enti regionali o pararegionali,
e secondo cui la violazione dei principi della materia comporterebbe
altresi' la violazione dei principi di eguaglianza e di
ragionevolezza.
6. - Si e' costituita, nel giudizio di cui alla ordinanza n. 246
r.o. 1998, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, parte costituita
nel giudizio a quo, chiedendo che sia dichiarata la illegittimita'
costituzionale della legge regionale impugnata. L'Avvocatura
erariale sostiene anzitutto che alle regioni non sarebbe stata
trasferita la materia della bonifica, la quale sarebbe rimasta in
capo allo Stato, e per esso, nel caso in esame, alla organizzazione
indiretta costituita dai consorzi concessionari, ma solo le funzioni
amministrative relative. La legge impugnata non si sarebbe invece
limitata a disciplinare le funzioni amministrative concernenti la
bonifica, ma, eliminando i consorzi, avrebbe dato alla materia un
assetto completamente diverso. La regione, in altri termini, non
potrebbe incidere sulla individuazione del soggetto legittimato a
svolgere le funzioni: l'organizzazione soggettiva resterebbe quella
voluta dallo Stato, e della quale la regione dovrebbe continuare ad
avvalersi. La regione inoltre, sostituendo ai consorzi altri
soggetti, avrebbe alterato l'organizzazione territoriale della
materia, basata sui comprensori di bonifica, cui corrispondono i
consorzi, incidendo, anche sotto questo profilo, su un aspetto che
precede l'esercizio delle funzioni amministrative. In secondo luogo,
la difesa della Presidenza del Consiglio afferma che la legge
impugnata non rispetta i limiti derivanti alla legislazione regionale
dai principi di quella statale. Infatti il r.d. n. 215 del 1933
individuerebbe nei consorzi i soggetti cui e' affidata in concessione
l'esecuzione delle opere di bonifica e cui spetta istituzionalmente
l'attivita' di gestione e manutenzione delle stesse opere: sistema
non modificato dal d.P.R. n. 11 del 1972, il cui art. 3 faceva salve
le funzioni di carattere esclusivamente locale gia' esercitate, fra
l'altro, nelle materie trasferite, dagli "altri enti locali". A sua
volta il d.P.R. n. 616 del 1977 avrebbe fatto salva l'autonomia dei
consorzi, come si ricaverebbe dall'art. 73, onde la regione
incontrerebbe un limite insormontabile nel doveroso riconoscimento
dell'istituto del consorzio di bonifica. Quand'anche ai consorzi
potesse attagliarsi la qualifica di enti dipendenti dalla regione, i
poteri regionali ad essi relativi non sarebbero quelli desumibili
dall'art. 13 del d.P.R. n. 616, ma quelli specificamente disciplinati
dall'art. 73.
Tale situazione, secondo la Presidenza del Consiglio, si
collegherebbe al fatto che, essendo l'istituto consortile espressione
del principio del pluralismo sociale, garantito dall'art. 18 della
Costituzione, le leggi statali che lo prevedono lo farebbero oggetto
di una garanzia che rappresenta un limite per la legislazione
regionale. Cio' sarebbe confermato da altre leggi statali, come la
legge n. 183 del 1989, modificata con la legge n. 253 del 1990, che
stabilisce il concorso dei consorzi di bonifica alle attivita' di
difesa del suolo, di risanamento delle acque, di gestione del
patrimonio idrico, di tutela dei comuni aspetti ambientali, e la
legge n. 36 del 1994, il cui art. 27 presuppone la esistenza dei
consorzi di bonifica e lo svolgimento da parte di essi di attivita'
di realizzazione e gestione di reti irrigue. In definitiva, secondo
la parte, il sistema disegnato nel r.d. n. 215 del 1933 metterebbe
capo ad una disciplina nella quale i consorzi rappresenterebbero
elemento fondamentale, espressione di un modo associativo di
concepire e sviluppare la bonifica. Coerentemente con tale disegno,
la normativa di trasferimento delle funzioni alle regioni non avrebbe
attribuito ad esse il potere di sopprimere in modo generalizzato i
consorzi. Inoltre la legge impugnata, secondo l'Avvocatura erariale,
contrasterebbe col principio costituzionale del decentramento (art. 5
Cost.), e dell'autonomia degli enti locali (art. 128), in base al
quale le funzioni delle province sono determinate nell'ambito di
principi fissati da leggi generali della Repubblica: principio
esplicitato dall'art. 14 della legge n. 142 del 1990 e la cui
violazione comporterebbe altresi' contrasto con l'art. 97 della
Costituzione. Infatti la legge impugnata assegnerebbe alle province
funzioni relative ad aree di estensione ultraprovinciale;
attribuirebbe alle province stesse funzioni nel settore delle
bonifiche, non previsto dal citato art. 14 della legge n. 142 del
1990; ed inoltre, sopprimendo i consorzi, comporterebbe
l'eliminazione delle contribuzioni che i consorziati sono tenuti a
versare, cosi' chiamando le province a svolgere dei compiti senza
prevedere le risorse finanziarie occorrenti, e violando ulteriormente
la loro autonomia. Ne', mancando una apposita previsione, potrebbe
farsi ricorso ad accordi fra province per l'esercizio di compiti
ultraprovinciali. Infine la Presidenza del Consiglio afferma che
l'art. 4 della legge impugnata violerebbe l'art. 117 della
Costituzione perche' relegherebbe i soggetti interessati alla
bonifica, vale a dire i proprietari, al ruolo di partecipi ad una
semplice attivita' consultiva, privandoli delle funzioni di
autogoverno dei propri interessi, loro assegnate dal sistema
legislativo statale.
7. - Nell'imminenza dell'udienza hanno prodotto memorie la regione
Marche, il Consorzio di bonifica dei bassi bacini del Musone, del
Potenza e del Chienti e dei bacini litoranei dell'Asola e del
Pilocco, il Consorzio di bonifica della Valle del Tenna e il
Consorzio di bonifica dell'ASO, illustrando ulteriormente le
rispettive tesi.
In particolare, la regione Marche ribadisce che i consorzi si
configuravano come enti strumentali dello Stato, e che con il
trasferimento delle funzioni in materia di bonifica alle regioni sono
divenuti enti strumentali di queste ultime, le quali possono
procedere all'esecuzione delle opere di bonifica direttamente ovvero
tramite i consorzi. La regione contesta la distinzione, formulata
dalla difesa della Presidenza del Consiglio, fra la materia della
bonifica e l'esercizio delle relative funzioni amministrative,
affermando, sulla scorta della sentenza n. 66 del 1992 di questa
Corte, che le attivita' di bonifica trasferite alla competenza delle
regioni costituiscono un settore della generale programmazione del
territorio, e piu' precisamente di quella riguardante la difesa e la
valorizzazione del suolo con particolare riguardo all'uso delle
risorse idriche. Ribadito che l'esistenza dei consorzi non
rientrerebbe fra i principi fondamentali della materia, che
riguarderebbero solo le caratteristiche degli interventi di bonifica
e non i consorzi, e che le funzioni in materia, di titolarita'
regionale, potevano essere delegate alle province, la regione si
sofferma sulle disposizioni del d.lgs. n. 112 del 1998, che,
all'art. 1, comma 2, riafferma il potere degli enti cui sono
conferite le funzioni di stabilire le relative modalita' di
organizzazione; all'art. 3, comma 2, prevede l'attribuzione della
generalita' dei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni,
alle province e alle comunita' montane, con esclusione delle sole
funzioni che richiedono l'unita' di esercizio a livello regionale;
all'art. 7 precisa che sono conferiti alle regioni e agli enti locali
tutte le funzioni e i compiti non espressamente conservati allo
Stato; e in tema di territorio ed urbanistica e di risorse idriche e
difesa del suolo conferisce alle regioni e agli enti locali tutte le
funzioni amministrative non espressamente mantenute in capo allo
Stato, fra cui non rientrano quelle relative alla bonifica. La
regione sostiene l'impossibilita' di una interpretazione del riparto
delle competenze nel senso prospettato dal giudice a quo.
Nella memoria si ribadiscono poi le tesi gia' svolte circa
l'irrilevanza della mancanza di corrispondenza fra circoscrizioni
provinciali e bacini idrografici, e circa l'applicabilita' dell'art.
13 del d.P.R. n. 616 del 1977, dato il carattere di enti strumentali
della regione assunto dai consorzi; si contesta quindi la fondatezza
della censura, mossa dalla Presidenza del Consiglio, circa l'accollo
alle province delle nuove funzioni senza previsione di risorse
finanziarie, ricordando che l'art. 8 della legge impugnata
attribuisce alle province il compito di riscuotere i contributi
stabiliti a carico dei proprietari a norma del r.d. n. 215 del 1933,
e osservando che nella relazione al disegno di legge poi approvato
dalla regione si indicava il deficit finanziario dei consorzi come
una delle ragioni della necessaria riorganizzazione delle funzioni in
materia di bonifica. Si nega inoltre che siano violati l'art. 117 e
gli artt. 41, 42 e 44 della Costituzione dall'art. 4 della legge, che
stabilisce una forma di partecipazione dei soggetti interessati alla
bonifica, mediante l'istituzione dei comitati di rappresentanza, che
tiene presente l'esigenza di salvaguardare gli interessi di tali
soggetti: il sistema prescelto rappresenterebbe una alternativa
ragionevole ed efficace al sistema imperniato sui consorzi,
alternativa che non escluderebbe le funzioni di rappresentanza dei
proprietari. Infine si ribadisce che il trasferimento delle funzioni
alle province non lede i principi di eguaglianza e di ragionevolezza
di cui all'art. 3 della Costituzione.
8. - Nelle memorie, di identico contenuto, presentate dai consorzi
ricorrenti nei giudizi di cui alle ordinanze n. 238 e n. 241 del
1998, si sostiene anzitutto che i principi fondamentali in materia di
bonifica, desumibili dal r.d. n. 215 del 1933, consistono
nell'appartenenza diretta ai proprietari dell'obbligo di bonificare i
loro terreni, nella possibilita' e talora obbligatorieta' di
costituzione, anche d'ufficio, dei consorzi di proprietari, dotati di
personalita' giuridica pubblica, autonomia di bilancio, proprio
personale e finanziamento mediante il meccanismo delle contribuzioni
da parte dei proprietari, e nella riserva allo Stato solo
dell'esecuzione di alcune opere. Da questo quadro normativo
emergerebbe che i consorzi sono enti esponenziali dei proprietari,
autonomi, autogovernati e autofinanziati: la possibilita' di
concessione ai consorzi per l'esecuzione delle opere di competenza
dello Stato costituirebbe un mero completamento del sistema. La legge
impugnata avrebbe invece stravolto tale sistema. Le parti,
replicando alle tesi della regione Marche, insistono sul fatto che le
attivita' di bonifica spettano, salvo alcune opere riservate allo
Stato, ai proprietari, e che a tal fine la legge prevede il modulo
organizzativo dei consorzi: onde alla regione, in forza dell'art. 73
del d.P.R. n. 616 del 1977, sarebbero state trasferite solo le
funzioni esercitate dallo Stato concernenti i consorzi, e non gia'
l'intera attivita' di bonifica. Contestano poi che argomenti
favorevoli alla possibilita' per la regione di sopprimere i consorzi
possano trarsi dalla legge n. 59 del 1997, la quale anzi riserverebbe
in modo espresso allo Stato i compiti relativi alla difesa del suolo,
nel cui ambito si inserirebbe l'attivita' dei consorzi; mentre la
possibilita' di sopprimere funzioni e compiti di enti locali,
divenuti superflui, di cui e' parola nell'art. 4 della stessa legge,
non potrebbe comportare la soppressione dei consorzi, tanto piu' che
essi non sarebbero enti locali, come ha chiarito questa Corte nella
sentenza n. 346 del 1994.
La memoria sottolinea il fatto che il legislatore statale, dopo il
d.P.R. n. 616 del 1977, e anche dopo la legge n. 59 del 1997, ha
continuato ad intervenire con disposizioni, non contestate dalle
regioni, che contemplano i consorzi di bonifica, attribuendo loro
nuove funzioni e prevedendo nuove forme di finanziamento, come
speciali mutui (art. 1, comma 3, d.-l. n. 67 del 1997, convertito
dalla legge n. 135 del 1997) o l'erogazione da parte dello Stato di
somme compensative dei contributi la cui riscossione e' stata sospesa
nelle zone terremotate (art. 1-bis, d.-l. n. 364 del 1997, convertito
dalla legge n. 434 del 1997). La memoria ribadisce poi che sarebbe
in contrasto con l'art. 14 della legge n. 142 del 1990 sulle
autonomie locali, e con il principio di buon andamento di cui
all'art. 97 della Costituzione, l'attribuzione alle province di
funzioni anche per le parti del bacino idrografico non rientranti nel
rispettivo territorio; che sarebbe errata la configurazione dei
consorzi come enti strumentali della regione, laddove essi sarebbero
enti autonomi, onde sarebbero altresi' violati i principi di
liberta' di impresa e di garanzia della proprieta' privata. Contesta
infine che sussistano nelle Marche elementi di specialita' del
relativo territorio tali da giustificare, solo in questa regione, la
soppressione dei consorzi.
9. - Nella memoria del Consorzio dell'ASO si ripercorre
l'evoluzione secolare della legislazione sulla bonifica, rilevando
che il fenomeno consortile preesiste alla sua pubblicizzazione,
essendo sorto allo scopo di consentire la migliore utilizzazione
agricola e l'irrigazione dei terreni superando l'opposizione o
l'assenteismo di singoli proprietari. A tale impostazione
corrisponderebbe la natura, conservata anche oggi, dei consorzi come
enti autonomi, rappresentativi degli interessi della collettivita'
costituita dai proprietari degli immobili. Alla fine del secolo
scorso, volendosi realizzare interventi di eccezionale importanza
eccedenti i confini dell'economia privata, senza ricorrere a massicci
contributi finanziari a favore dei proprietari, si inquadro'
l'intervento finanziario nell'ambito della disciplina delle opere
pubbliche, ricomprendendo in tale categoria gli interventi
fondamentali di bonifica. I consorzi - prosegue la memoria - hanno
in via esclusiva la funzione di manutenzione e di esercizio delle
opere, e curano la programmazione, la progettazione e l'esecuzione
delle opere finanziate, limitandosi l'intervento dello Stato (oggi
della regione) al finanziamento. Benche' lo Stato (oggi la regione)
possa scegliere fra esecuzione delle opere in via diretta o mediante
concessione, ai consorzi e' attribuito il diritto di preferenza ai
fini della concessione: di fatto non risulterebbero opere di bonifica
eseguite direttamente dallo Stato. Cio' sarebbe confermato dalla
legge n. 64 del 1986 che, per il Mezzogiorno, ha trasformato l'opera
di bonifica di competenza statale in opera finanziata dallo Stato.
Una volta qualificati come opere pubbliche i piu' importanti
interventi di bonifica, ne derivo' necessariamente la attribuzione di
natura pubblica ai consorzi chiamati a curare l'esercizio e la
manutenzione delle opere stesse, senza che pero' ne mutasse la natura
di enti esponenziali dei proprietari, dotati di autonomia: tanto e'
vero che l'art. 1 del d.P.R. n. 947 del 1962 prevede che i consorzi
siano amministrati da organi eletti esclusivamente dai consorziati, e
che l'art. 63 del r.d. n. 215 del 1933 sottopone i consorzi a
controlli quasi esclusivamente di legittimita'. La parte osserva
ancora che, a differenza dei consorzi di bonifica, i consorzi di
bonifica montana, istituiti per la prima volta solo con la legge n.
991 del 1952 per una malintesa esigenza di simmetria, e piu' tardi
soppressi da parte di alcune regioni, erano una creazione artificiosa
in quanto priva di substrato economico-sociale, e si rivelarono un
fallimento per la mancata acquisizione, da parte dei proprietari, di
una coscienza consortile, ed il loro correlativo estraniarsi dalla
vita dei consorzi. I consorzi di bonifica rappresentano, secondo la
parte, una proiezione necessaria della proprieta' e dell'impresa:
l'azione di bonifica costituirebbe parte integrante del processo
produttivo agricolo, e sarebbe stata considerata dall'art. 44 della
Costituzione cosi' come regolata dalla nostra legislazione. I
consorzi costituirebbero il punto di incontro fra gli interessi della
proprieta' consorziata e le istanze dello Stato: onde la veste
pubblicistica loro attribuita non comporterebbe la loro recezione
nell'orbita dello Stato o del parastato.
La dissociazione, realizzata dalla legge marchigiana, tra i
soggetti interessati sotto il profilo economico e i soggetti cui
competono le relative determinazioni sarebbe irragionevole e priva di
ogni giustificazione, anche nel divenire delle situazioni, che ha
portato fra l'altro alla accentuazione ed integrazione, da parte di
leggi successive, delle funzioni consortili, previste dal r.d. n. 215
del 1933, in ordine alle opere di competenza privata. In definitiva,
dovrebbero identificarsi tre punti fermi: primo, la peculiare natura
giuridica dei consorzi, enti a struttura associativa rappresentativi
della proprieta' privata; secondo, la loro qualificazione come enti
autonomi e strumenti di amministrazione diretta, da parte dei
proprietari, delle funzioni di bonifica; terzo, la loro
insopprimibilita' in quanto istituzioni necessarie per assicurare la
difesa del suolo, la raccolta e l'utilizzazione delle acque e la
salvaguardia dell'ambiente, come ritenuto dalla commissione
agricoltura della Camera nel documento conclusivo della indagine
conoscitiva sui consorzi. Questi non rientrerebbero ne' fra gli enti
locali, difettando in essi la territorialita' e la rappresentativita'
degli interessi comunitari, ne' fra gli enti amministrativi
dipendenti dalla regione, essendo dotati di autonomia
imprenditoriale, patrimoniale e contabile, come enti pubblici
economici. La qualificazione pubblicistica sarebbe stata impressa ai
consorzi per sottoporli ai piu' agili controlli della pubblica
amministrazione, sottraendoli al macchinoso sistema degli interventi
dell'autorita' giudiziaria. Onde dovrebbe concludersi che l'art. 73
del d.P.R. n. 616 del 1977 non contempla il potere di soppressione
generalizzata dei consorzi, che nemmeno il legislatore statale
possederebbe, in quanto lo impedirebbero gli artt. 41, 42 e 44 della
Costituzione. Si osserva poi che la legge impugnata andrebbe contro
la linea di tendenza legislativa che muove verso la trasformazione di
enti pubblici non necessari in quanto tali in associazioni o in
persone giuridiche di diritto privato; e attribuirebbe alle Province
funzioni che esse non sono in grado di svolgere e che sono in
contrasto con i principi dell'ordinamento, per la non coincidenza dei
bacini con i territori provinciali. Da ultimo la memoria sottolinea
l'isolamento in cui si sarebbe trovata la regione Marche nella sua
scelta: infatti le altre regioni avrebbero di regola fatto rientrare
nell'ambito della bonifica le azioni mirate alla difesa del suolo,
alla utilizzazione delle acque a scopo prevalentemente irriguo e alla
salvaguardia ambientale, operando, per quanto riguarda l'istituto
consortile, una meritoria opera di riorganizzazione strutturale, da
cui sono derivati processi di fusione dei consorzi. Questi sono oggi
180, e operano sul 50% del territorio nazionale e su circa il 90% del
territorio di pianura, gestendo un numero assai ingente di opere
(canali irrigui e di scolo, argini, briglie e sbarramenti, impianti
idrovori e di sollevamento delle acque, invasi per uso
prevalentemente irriguo, acquedotti rurali).
Considerato in diritto
1. - I giudizi, aventi il medesimo oggetto, possono essere riuniti
per essere decisi con unica pronuncia.
2. - La questione proposta investe la legge della regione Marche 9
maggio 1997, n. 30 (Disciplina regionale della bonifica. Attribuzione
di funzioni alle province in attuazione della legge 8 giugno 1990, n.
142. Soppressione dei consorzi di bonifica). Detta legge si articola
in un capo I (Programmazione ed esecuzione delle opere di bonifica)
in cui si enunciano le finalita' perseguite, in particolare statuendo
che le opere di bonifica "sono finalizzate al riequilibrio del
territorio ed al suo razionale sfruttamento, alla difesa del suolo,
delle acque e dell'ambiente" (art. 1); si delineano le funzioni della
regione in materia (art. 2), e quelle delle Province, alle quali sono
devolute anche le funzioni amministrative di competenza dei soppressi
consorzi di bonifica integrale (art. 3); si prevede la istituzione
presso ogni provincia di un comitato di rappresentanza delle
categorie interessate (art. 4), di cui si disciplina l'elezione da
parte dei soggetti che pagano i contributi per l'esecuzione,
l'esercizio e la manutenzione delle opere di bonifica (art. 5); si
sopprimono i pareri gia' richiesti ai comitati tecnici per la
bonifica (art. 6); si disciplina l'esecuzione, da parte delle
province e delle comunita' montane, delle opere di competenza privata
(art. 7); si prevede che i proprietari di beni immobili beneficiari
degli interventi di bonifica contribuiscano alle spese, sulla base di
un riparto effettuato dalle province (art. 8); e in un capo II
(Soppressione dei consorzi di bonifica integrale), nel quale, oltre a
disporre la soppressione dei consorzi (art. 9), si regolamentano le
operazioni di liquidazione dei consorzi soppressi (art. 10), nonche'
il trasferimento dei relativi beni e personale alle province (artt.
11 e 12); si dettano norme transitorie (art. 13), e si dispone
l'abrogazione espressa della legge regionale n. 13 del 1985, salva
la disciplina transitoria (art. 14).
La legge e' impugnata sia "nel suo testo integrale", sia, in
particolare, quanto agli articoli 3 (Funzioni delle province), con
speciale riguardo al comma 3 (che attribuisce alle province le
funzioni amministrative di competenza dei soppressi consorzi di
bonifica), 4 (Rappresentanza delle categorie interessate), 7 (Opere
di competenza privata), 8 (Contributi di privati), 9 (Soppressione
dei consorzi di bonifica integrale), 13 (Norme transitorie).
Sostanzialmente, le ordinanze affermano che la legge regionale,
disponendo la soppressione dei consorzi di bonifica, attribuendone le
funzioni alle province (in particolare, nel caso di consorzi
costituiti in comprensori ultraprovinciali, alla provincia nel cui
territorio ricade la maggior parte del bacino: art. 3, comma 4), e
prevedendo solo la istituzione presso le province di comitati di
rappresentanza delle categorie interessate, viola l'art. 117 della
Costituzione, poiche' trasferisce alle province funzioni che il r.d.
n. 215 del 1933 e l'art. 27 della legge n. 36 del 1994
attribuirebbero ai consorzi di bonifica, con disposizioni di
principio vincolanti per il legislatore regionale; eccede i poteri
consentiti alla regione dall'art. 73 del d.P.R. n. 616 del 1977, che
prevederebbe la possibilita' di soppressione di singoli consorzi ma
non dell'intera categoria di tali enti, e attribuirebbe alle regioni
le sole funzioni gia' spettanti allo Stato sui consorzi, ma non le
funzioni dei consorzi stessi, i quali dovrebbero considerarsi
strumenti di autogoverno della categoria dei proprietari interessati.
Sotto quest'ultimo profilo, la legge violerebbe altresi' gli artt.
41, 42 e 44 della Costituzione, riducendo il ruolo dei proprietari ad
una mera partecipazione consultiva all'attivita' della provincia,
nonche' l'art. 3 della stessa Costituzione, realizzando una
disciplina ingiustificatamente differenziata delle opere di bonifica
riguardanti il solo territorio marchigiano.
3. - La questione e' fondata nei limiti e nei termini di seguito
precisati.
Non puo' accogliersi la prospettazione, avanzata dalla difesa della
Presidenza del Consiglio dei ministri, secondo cui la materia della
bonifica sarebbe rimasta di competenza statale, essendo state
trasferite alle regioni solo le relative funzioni amministrative. In
realta' la materia della "bonifica integrale e montana" risulta
inclusa in quella della "agricoltura e foreste", di competenza
regionale, come individuata dall'art. 66, primo comma, del d.P.R. n.
616 del 1977, oltre ad inquadrarsi per diversi aspetti nelle
attribuzioni regionali in tema di assetto ed utilizzazione del
territorio; e il trasferimento, con detta norma completato, delle
relative funzioni amministrative non ha solo l'effetto di consentire
l'esercizio da parte delle regioni dei compiti gia' di pertinenza, in
questa materia, degli organi dello Stato, ma altresi' l'effetto di
rendere esercitabile la potesta' legislativa regionale nella materia
medesima, ai sensi dell'art. 117 e della VIII disp. trans. fin.,
secondo comma, della Costituzione, e dell'art. 9, secondo comma,
della legge 10 febbraio 1953, n. 62 (come sostituito dall'art. 17,
ultimo comma, della legge 16 maggio 1970, n. 281), con i soli limiti
derivanti dai principi fondamentali della legislazione statale nella
materia. In tanto l'organizzazione amministrativa del settore,
risultante dalla normativa statale previgente, deve essere
conservata, e non puo' essere innovata dalla regione, in quanto in
essa si esprimano principi fondamentali della relativa disciplina.
Ad escludere, pertanto, la possibilita' per la regione di
sopprimere la categoria dei consorzi di bonifica, trasferendone le
funzioni alle Province, non puo' bastare il richiamo all'art. 73 del
d.P.R. n. 616 del 1977, che, individuando le funzioni amministrative
oggetto del trasferimento alle regioni, ha bensi' limitato la propria
considerazione alle funzioni che gli organi statali esercitavano nei
confronti dei consorzi, ma senza che cio' valga di per se' a negare o
a limitare la potesta' legislativa della regione, anche riguardo alla
organizzazione e alla distribuzione delle funzioni amministrative che
si esercitano nella materia.
Ne' le norme di leggi statali previgenti, che prevedono compiti
amministrativi in capo ai consorzi di bonifica costituiti fra i
proprietari, possono considerarsi norme direttamente attributive di
funzioni a tali soggetti in quanto "enti locali", titolari di
funzioni proprie di interesse esclusivamente locale, in materia di
competenza regionale, ai sensi dell'art. 118, primo comma, della
Costituzione. Infatti, come questa Corte ha gia' avuto modo di
affermare (sia pure a proposito del regime dei controlli sugli atti:
sentenza n. 346 del 1994), i consorzi di bonifica non sono "enti
locali" nel senso della disposizione costituzionale ora citata,
difettando di caratteristiche come la territorialita' e la
rappresentativita' diretta o indiretta degli interessi comunitari
(cfr. sentenza n. 164 del 1990); ma appartengono piuttosto, nel loro
profilo pubblicistico, alla categoria degli "enti pubblici locali"
operanti nelle materie di competenza regionale, e dunque degli "enti
amministrativi dipendenti dalla regione" di cui all'art. 117, primo
alinea, della Costituzione e all'art. 13 del d.P.R. n. 616 del 1977,
della cui organizzazione e delle cui funzioni la regione puo'
disporre nell'ambito e nei limiti della propria potesta' legislativa.
4. - Si tratta percio', al fine di vagliare la legittimita' delle
scelte operate dal legislatore regionale delle Marche, di individuare
i "principi fondamentali" che emergono dalla legislazione statale
nella materia della bonifica, e che vincolano la potesta' regionale.
Come e' noto, l'unica disciplina organica della bonifica
"integrale" si trova tuttora nelle disposizioni del r.d. n. 215 del
1933, come integrato da leggi piu' particolari successivamente
intervenute. In base a tale disciplina, le opere di bonifica, intese
come complesso di interventi "speciali" relativi ad un territorio
determinato e delimitato in base alle sue caratteristiche
idrogeologiche, e costituenti oggetto di una programmazione di
settore (cfr. sentenza n. 66 del 1992) vengono distinte in opere "di
competenza dello Stato" (capo III del titolo II), necessarie "ai fini
generali della bonifica" (art. 2, secondo comma), eseguite a carico
totale o parziale dello Stato, sia pure col concorso finanziario
obbligatorio dei privati (capo II del titolo II), e opere "di
competenza privata" (capo V del titolo II), cioe' di competenza dei
proprietari, in quanto "di interesse particolare dei propri fondi"
(art. 38, primo comma), rese dal piano obbligatorie per i proprietari
medesimi in quanto "necessarie ai fini della bonifica" (art. 2, terzo
comma), ed eseguite a loro cura e a loro carico, sia pure con
l'eventuale concorso finanziario dello Stato (art. 8).
Secondo la disciplina del r.d. n. 215 del 1933, alla esecuzione
delle opere di competenza statale provvede il Ministero
dell'agricoltura (ora la regione), direttamente o per concessione,
accordata in questo caso prioritariamente al consorzio dei
proprietari dei terreni da bonificare o al proprietario della maggior
parte di essi (art. 13, primo e secondo comma); la manutenzione e
l'esercizio di dette opere, salvo alcune categorie di esse, sono
posti a carico dei proprietari (art. 17, primo comma), e sono
assicurati normalmente da un consorzio di proprietari (art. 18, primo
comma). All'esecuzione delle opere di competenza privata provvedono i
proprietari, direttamente o attraverso il consorzio, tenuto ad
assumerla (art. 41, primo comma), nonche' a sostituirsi ai
proprietari inadempienti (art. 42, primo comma). In ogni caso i
proprietari sono tenuti a contribuire alle spese di esecuzione,
manutenzione ed esercizio delle opere pubbliche di bonifica, in base
ad un riparto effettuato di norma dai consorzi, in ragione dei
benefici conseguiti (art. 11), configurandosi i contributi come oneri
reali sui fondi (art. 21), e dal punto di vista costituzionale come
prestazioni patrimoniali imposte in base alla legge (sentenza n. 55
del 1963).
I consorzi di bonifica, a cui e' dedicato il capo I del titolo V
del r.d. n. 215, sono contemplati altresi', nei loro lineamenti
fondamentali, dall'art. 862 del codice civile. Ancorche' qualificati
come "persone giuridiche pubbliche" (art. 59 r.d. n. 215 del 1933;
art. 862, quarto comma, cod. civ.), e costituiti con atto
dell'autorita' amministrativa, fra tutti i proprietari dell'ambito
considerato, su iniziativa della maggioranza di questi (art. 55 r.d.
n. 215 del 1933), o "eccezionalmente" anche d'ufficio (art. 56), e
assoggettati ai poteri di conformazione, di vigilanza e di tutela
dell'autorita' amministrativa (artt. da 60 a 66) - secondo
un'impostazione che risente del clima giuridico dell'epoca, in cui di
frequente si operava una sorta di "assorbimento" nell'apparato
pubblico di soggetti collettivi a struttura associativa e a base
privata - i consorzi hanno un doppio volto e una duplice funzione. Da
un lato, essi sono espressione, sia pure legislativamente
disciplinata e resa obbligatoria, degli interessi dei proprietari dei
fondi coinvolti nella attivita' di bonifica o che da essa traggono
beneficio: strumenti normativamente previsti, attraverso i quali i
proprietari adempiono ad obblighi su di loro gravanti in relazione
alle opere di bonifica e si ripartiscono fra loro gli oneri relativi.
Pertanto, coerentemente, i consorzi sono amministrati da organi
espressi dagli stessi proprietari (cfr. artt. 1-4 d.P.R. 23 giugno
1962, n. 947, contenente. "Norme sui consorzi di bonifica in
attuazione della delega prevista dall'art. 31 della legge 2 giugno
1961, n. 454": ancorche' piu' di recente le leggi di molte regioni
abbiano innovato tale disciplina, inserendo negli organi di
amministrazione dei consorzi rappresentanti della stessa regione o di
enti territoriali). Dall'altro lato, essi si configurano come
soggetti pubblici titolari o partecipi di funzioni amministrative, in
forza di legge o di concessione dell'autorita' statale (ora
regionale).
5. - Fanno parte senza dubbio dei principi fondamentali tuttora
vigenti nella materia, non derogabili ad opera del legislatore
regionale nell'esercizio della potesta' legislativa concorrente, sia
la distinzione fra opere di bonifica di competenza pubblica (gia'
statale), caratterizzate da una preminente finalizzazione agli
interessi pubblici legati alla bonifica, e opere di competenza
privata, in quanto di interesse particolare dei fondi inclusi nel
comprensorio di bonifica; sia il connesso duplice carattere dei
consorzi, e in particolare la loro qualificazione come enti a
struttura associativa. Onde solo il legislatore statale potrebbe
sciogliere definitivamente l'intreccio di pubblico e di privato che
nei consorzi si esprime, per separare in modo netto le manifestazioni
dell'autonomia privata dai caratteri pubblicistici impressi a tali
enti dalla legislazione pre-costituzionale.
Cio' consegue anche all'operare del limite, che il legislatore
regionale incontra, di non poter alterare le regole fondamentali di
diritto concernenti la disciplina dei rapporti fra privati (cfr., ad
esempio, sentenze n. 82 del 1998; n. 462 del 1995; n. 35 del 1992).
6. - Altro discorso e' da farsi con riguardo alle funzioni
schiettamente pubblicistiche o amministrative dei consorzi, e ai
poteri della regione nel riassetto di tali funzioni.
Non possono ritenersi far parte dei principi fondamentali della
legislazione statale nella materia ne' la norma che prevede la
preferenza a favore dei consorzi ai fini della concessione per la
esecuzione delle opere di bonifica "di competenza statale" che
l'amministrazione pubblica non esegue direttamente (art. 13, secondo
comma, r.d. n. 215 del 1933); ne' la norma che pone la manutenzione
e l'esercizio di tali opere a carico esclusivo dei proprietari degli
immobili situati entro il perimetro di contribuenza (art. 17, primo
comma); ne' quella che attribuisce di regola ai consorzi di bonifica
la manutenzione e l'esercizio delle medesime opere, salve determinate
categorie di esse (art. 18, primo comma, r.d. n. 215 del 1933).
Tale assetto dei compiti amministrativi e degli oneri era infatti
coerente con una situazione nella quale, pur superate le primitive
concezioni della bonifica "igienica", le attivita' di bonifica erano
comunque volte principalmente a realizzare migliori condizioni
fisiche e produttive dei fondi agricoli, e di conseguenza i
proprietari di detti fondi erano chiamati non solo ad eseguire e
mantenere a proprio carico le opere di bonifica "di competenza
privata" e le opere di miglioramento fondiario, indipendenti dai
piani generali di bonifica (anch'esse considerate come parte della
"bonifica integrale": cfr. art. 1, primo comma, r.d. n. 215 del
1933), ma anche a contribuire in modo piu' o meno consistente
all'onere di esecuzione delle opere "di competenza statale" (salvo
quelle a totale carico dello Stato), e a sostenere i relativi oneri
di manutenzione e gestione.
Questa situazione e' andata evolvendo negli anni piu' recenti,
cosi' che oggi le attivita' di bonifica fanno parte della piu' ampia
azione pubblica per la difesa del suolo, la tutela, la valorizzazione
e il corretto uso delle risorse idriche, la tutela dell'ambiente come
ecosistema, in una concezione globale degli interventi sul territorio
(cfr. sentenza n. 66 del 1992): azione che per sua natura coinvolge
preminenti interessi pubblici, facenti capo alle comunita'
territoriali nel loro complesso piu' che a singole categorie di
soggetti privati.
Il legislatore statale, pur non avendo provveduto a dettare nuove
norme di principio in tema di bonifica, ha pero' disciplinato un
articolato sistema di programmazione complessiva degli interventi per
la difesa del suolo, incentrato sul ruolo dei piani di bacino e delle
autorita' di bacino per i bacini di rilievo nazionale (legge 18
maggio 1989, n. 183), nel cui ambito ha fra l'altro previsto
l'adeguamento ai piani di bacino anche dei piani generali di bonifica
(art. 17, comma 4, legge cit.); e ha, per altro verso, dettato nuove
norme in materia di risorse idriche (legge 5 gennaio 1994, n. 36),
prevedendo, nell'ambito di un principio generale di pubblicita' di
tutte le acque (art. 1, comma 1, legge cit.), una organizzazione
territoriale del "servizio idrico integrato" fondata sulla
delimitazione di "ambiti territoriali ottimali" e sul ruolo di
organizzazione e di gestione del servizio attribuito a comuni e
Province (artt. 8 e 9 legge cit.).
In questo quadro, le leggi dello Stato prevedono bensi' che i
consorzi di bonifica concorrano, secondo le rispettive competenze,
alla realizzazione delle attivita' di difesa del suolo e partecipino
all'esercizio delle funzioni regionali in materia (art. 1, comma 4, e
art. 11, comma 1, legge n. 183 del 1989); e che essi, nell'ambito
delle competenze definite dalla legge, abbiano la facolta' di
realizzare e gestire reti irrigue, acquedotti rurali e altri impianti
funzionali ai sistemi irrigui e di bonifica (art. 27, comma 1, legge
n. 36 del 1994): ma non pongono vincoli alle regioni in ordine
all'assetto e alla distribuzione delle funzioni amministrative
incidenti in questa materia.
Sicche' non puo' ritenersi precluso al legislatore regionale di dar
vita ad un nuovo assetto di tali funzioni, e cosi' anche di
attribuire funzioni pubbliche, gia' esercitate dai consorzi di
bonifica, ad altri enti pubblici, in ispecie territoriali, anche in
attuazione e in coerenza con i principi dell'ordinamento delle
autonomie locali dettati dalla legge n. 142 del 1990, che riconosce
come di spettanza delle province le funzioni di interesse provinciale
"che riguardino vaste zone intercomunali o l'intero territorio
provinciale", fra l'altro nei settori della "difesa del suolo, tutela
e valorizzazione dell'ambiente e prevenzione delle calamita'" e della
"tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche" (art.
14, comma 1, lettere a e b, legge cit.).
7. - Ne', da questo punto di vista, puo' costituire ostacolo
insormontabile la non coincidenza dei confini degli enti
territoriali, come la provincia, con gli ambiti cui si riferisce la
pianificazione nel settore della bonifica, e cosi' con i comprensori
di bonifica o i bacini idrografici: ben potendo il legislatore
regionale prevedere opportuni sistemi di coordinamento, analoghi a
quelli che il legislatore statale ha previsto per funzioni attribuite
alle regioni, da esercitarsi con riguardo ad ambiti territoriali
interregionali (cfr. ad esempio l'art. 20, comma 2, della legge n.
183 del 1989, sui piani di bacino di rilievo regionale; e lo stesso
art. 73, secondo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, sui consorzi di
bonifica interregionali).
8. - La legge impugnata non si e' pero' limitata a riordinare
l'esercizio delle funzioni pubbliche in tema di bonifica, e in
particolare di quelle gia' esercitate dai consorzi di bonifica, ma ha
inteso disporre dell'esistenza stessa di questi ultimi, con la loro
soppressione ed il passaggio alle province di tutte le loro funzioni,
ivi compresa l'esecuzione delle opere di competenza privata, nonche'
dei beni e del personale. In tal modo ha violato i principi
fondamentali della legislazione statale nella materia.
L'impianto della legge e' tuttavia unitario: la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale deve percio' colpire non solo le
disposizioni che prevedono la soppressione dei consorzi, la
conseguente liquidazione e il trasferimento dei beni e del personale
(articoli 9, 10, 11 e 12), ma anche le disposizioni che attribuiscono
alle province tutte le funzioni in ordine alle opere di bonifica, ivi
comprese quelle gia' spettanti ai consorzi di bonifica, anche
riguardo alle opere di competenza privata (artt. 3 e 7, e il connesso
art. 6); che istituiscono e disciplinano i comitati di rappresentanza
delle categorie interessate, configurati sostanzialmente come
sostitutivi dei soppressi consorzi (artt. 4 e 5); che attribuiscono
alle Province, sostituite anche in questo ai consorzi, il compito di
ripartire e di riscuotere le quote di spesa gravanti sui beneficiari
delle opere di bonifica (art. 8); nonche' le norme transitorie
strettamente connesse alle disposizioni colpite (art. 13, commi da 2
a 5), e la clausola di abrogazione (art. 14) della legge regionale
n. 13 del 1985, che precedentemente disciplinava la materia.
Restano invece indenni, perche' non coinvolti nella censura qui
accolta, ne' connessi alle altre disposizioni dichiarate illegittime,
gli articoli 1 e 2, oltre al comma 1 dell'art. 13, in tema di
valutazione dell'impatto ambientale.