LA CORTE DEI CONTI
Ha emesso la seguente ordinanza n. 69/98/ord. resp. nel giudizio di
responsabilita', iscritto al n. 4742 del registro di segreteria,
promosso dal procuratore regionale, in favore della regione
siciliana, nei confronti dell'Irecoop-Sicilia (Istituto regionale per
gli studi cooperativi), in persona del suo legale rappresentante
pro-tempore, domiciliato per la carica in Palermo, via Ugo La Malfa
n. 87/89.
Sentiti alla pubblica udienza del 6 marzo 1998 il relatore,
consigliere dott. Giuseppe Aloisio ed il pubblico ministero nella
persona del vice procuratore generale dott. Antonio Dagnino.
Esaminati gli atti ed i documenti del giudizio.
F a t t o
Con atto di citazione depositato in data 5 ottobre 1994, il
procuratore regionale ha convenuto in giudizio l'Irecoop-Sicilia, in
persona del suo legale rappresentante pro-tempore, chiedendone la
condanna al pagamento, in favore della regione siciliana, di L.
34.427.822, somma facente parte di finanziamenti concessi
dall'assessorato regionale al lavoro all'ente convenuto e risultata a
debito a seguito della revisione definitiva dei rendiconti di spesa.
Con sentenza n. 287/1995 del 27 aprile 1995, la sezione
giurisdizionale per la regione siciliana assolveva l'Irecoop-Sicilia
dall'addebito contestatogli.
Avverso la suddetta sentenza, il procuratore regionale proponeva
atto di appello innanzi alle sezioni giurisdizionali centrali
d'appello che, con sentenza della sez. III, n. 249/1997 del 26
febbraio 1997, accoglieva l'impugnazione del procuratore regionale;
in particolare il giudice d'appello, nel sindacare il mancato
esercizio del potere sindacatorio da parte di questa sezione, che era
pervenuta "... ad una pronuncia assolutoria, pur in assenza di
soddisfacenti elementi di prova dei fatti posti a fondamento della
domanda ...", annullava la sentenza impugnata, rimettendo gli atti a
questo giudice, ai sensi dell'art. 105 del regolamento di procedura,
"... affinche' subordini la sua pronuncia ai dovuti accertamenti
istruttori ...".
Con atto di riassunzione del 1 ottobre 1997, il procuratore
regionale chiedeva la fissazione dell'udienza di discussione del
giudizio, confermando la domanda di condanna formulata con l'atto di
citazione; richiesta ribadita dal pubblico ministero all'udienza
odierna.
D i r i t t o
L'art. 105 del regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla
Corte dei conti, approvato con r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, dispone
che "Quando in prima istanza la competente sezione giurisdizionale si
sia pronunciata soltanto su questioni di carattere pregiudiziale, su
queste esclusivamente si pronunciano in appello le sezioni riunite.
Quando invece in prima istanza la sezione si sia pronunciata anche
sul merito, le sezioni riunite possono conoscere di questo, oppure
rinviare la causa al primo giudice".
La costante giurisprudenza della suddetta norma da parte della
giurisprudenza di questa Corte consente al giudice di appello -
diversamente da quanto prevede l'art. 354 del codice di procedura
civile - di limitare la propria pronuncia alle questioni
pregiudiziali, di definire il giudizio pronunciandosi anche nel
merito, di trattare solo una parte del merito, a prescindere
dall'esistenza di questioni pregiudiziali, rinviando gli atti al
giudice di primo grado per la definizione del giudizio, in
applicazione di quanto statuito in sede di appello.
Nella fattispecie odierna, la sezione III giurisdizionale centrale
d'appello ha annullato la sentenza impugnata, rimettendo ai sensi
dell'art. 105 del regolamento di procedura gli atti a questo giudice
per la definizione del giudizio, dopo l'esperimento dei "dovuti
accertamenti istruttori", censurando espressamente il mancato
esercizio del potere sindacatorio da parte della sezione.
Il collegio, rilevato che la interpretazione costante dell'art.
105 del r.d. 13 agosto 1933, n. 1038 costituisce diritto vivente,
ritiene di dovere nuovamente proporre la questione di legittimita'
costituzionale della norma predetta per contrasto con l'art. 101,
secondo comma della Costituzione, gia' sollevata da questa sezione
con ordinanze nn. 42/1998 del 17 aprile 1998, 129/1998 dell'8 ottobre
1997 e 142/1998 del 6 ottobre 1997.
Si ribadisce, infatti, che l'applicazione dell'art. 105 del
regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti,
nei termini indicati, determina - come nella fattispecie oggetto
dell'odierno giudizio - un assoggettamento del giudice di primo grado
alle statuizioni del giudice di appello, tanto marcato da limitare la
formazione e l'espressione del suo convincimento per la definizione
della causa, affidandogli in definitiva il compito di dare attuazione
alla decisione di un altro giudice, con la manifesta lesione dei
principio sancito dall'art. 101, secondo comma, della Costituzione.
Principio che - come gia' affermato nelle citate ordinanze di
questa sezione, in linea con la consolidata giurisprudenza
costituzionale - "...garantisce la liberta' e l'indipendenza del
giudice, nel senso di vincolare la sua attivita' alla legge e solo
alla legge, in modo che egli sia chiamato ad applicarla senza
interventi ed interferenze al di fuori di essa, che possano incidere
sulla formazione del suo libero convincimento, anche se non esclude
che il giudice possa essere assoggettato alle valutazioni che la
legge da' dei rapporti, degli atti e dei fatti, e al rispetto degli
effetti che ne desume, quando cio' sia conforme al precetto
costituzionale ovvero alle regole del procedimento di formazione
graduale della pronuncia giurisdizionale (sent. n. 50 del 1970 e n.
234 del 1976). Quel che, dunque, la legge non puo' fare e' introdurre
vincoli che abbiano oggettivamente il solo o principale effetto di
ridurre il giudice a mero esecutore della decisione assunta da altri,
precludendo l'espressione del suo convincimento sulle questioni dalle
quali dipende la soluzione della causa".
In tal senso, pertanto, deve essere proposta la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 105 del Regolamento di
procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti.
Qualora la Corte costituzionale non dovesse ritenere fondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 105 citato, la
sezione, gradatamente, solleva questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 14 del r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, nei
termini e nei limiti di seguito esposti.
Infatti, premesso che la sezione d'appello ha annullato con rinvio
la sentenza n. 287/1995, ritenendo l'assoluzione del convenuto
pronunciata "...in assenza di soddisfacenti elementi di prova dei
fatti posti a fondamento della domanda...", e condizionando la
definizione del giudizio all'esperimento dei "...dovuti accertamenti
istruttori..." da parte del giudice di primo grado, si ritiene
necessaria una verifica sul piano della costituzionalita' dell'art.
14 del r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, che prevede il potere della
Corte di conti (tradizionalmente definito sindacatorio) di
"...richiedere all'amministrazione e ordinare alle parti di produrre
gli atti e i documenti che crede necessari alla decisione della
controversia e ... ordinare al procuratore generale di disporre
accertamenti diretti anche in contraddittorio delle parti...".
La consolidata giurisprudenza di questa Corte - superando un
diverso orientamento giurisprudenziale espresso in passato - ha
attribuito alla c.d. "sindacatorieta'" la natura di potere-dovere di
ricerca della prova da parte del giudice, cosi' esteso da superare i
limiti oggettivi e soggettivi della domanda (ss.rr. 3 maggio 1988 n.
579/A), consentendogli di determinare autonomamente l'oggetto del
giudizio, individuare i soggetti responsabili ed acquisire gli
elementi di prova a sostegno della domanda (sez. giur. reg. Calabria
24 novembre 1992, n. 17, ss.rr. 10 giugno 1986, n. 496/A).
Ad avviso del collegio, la atipicita' del potere sindacatorio cosi'
inteso, nel senso di riconoscere al giudice un potere di ricerca
autonoma e piena delle fonti materiali di prova e non di integrazione
degli elementi di prova offerti dall'attore a sostegno della domanda,
contrasta con il principio di imparzialita' ed indipendenza del
giudice oltre che con il principio di tutela delle parti.
In definitiva, ad avviso del collegio, attribuire al potere
sindacatorio una portata cosi' ampia da consentire al giudice di
colmare del tutto le lacune dell'impianto accusatorio del procuratore
regionale determinerebbe essenzialmente la sua sostituzione ad una
delle parti processuali, con la conseguenza che la sezione dovrebbe
farsi carico non solo di una attivita' preliminare di
"interpretazione" della domanda del p.m. e di individuazione degli
elementi sui quali essa si fonda, ma altresi' di ricerca delle prove
sulla sussistenza di danno e colpa grave (o dolo) del convenuto.
D'altra parte, il mutato quadro normativo ha ampliato la
consistenza dei poteri istruttori del p.m. presso la Corte dei conti,
consentendo all'attore di instaurare il giudizio di responsabilita'
precisando compiutamente il contenuto della domanda, in conformita'
all'art. 163 del codice di procedura civile: anche a tale fine
assumono un particolare rilievo processuale gli istituti dell'invito
a dedurre e della presentazione dei documenti, previsti dagli artt.
5, commi 1 e 6, e 2, comma 4, del d.-l. n. 453 del 1993.
Ad avviso del collegio, nell'odierno giudizio la sezione di appello
ripropone emblematicamente una applicazione esasperata della
sindacatorieta', considerato che il procuratore regionale - come
correttamente affermato nella sentenza appellata - si e' limitato a
citare per relationem atti dell'amministrazione regionale,
svincolando la propria domanda dall'accertamento della effettiva
sussistenza del danno erariale e dell'elemento psicologico del dolo o
della colpa grave.
La sezione ritiene che demandare al giudice tale compito,
sostanzialmente sostituendosi alla iniziativa probatoria di una delle
due parti mediante l'esperimento del potere di ordinanza previsto
dall'art. 14 del r.d. n. 1038 del 1933, causa una rilevante modifica
della realta' processuale e si pone in contrasto con il principio di
terzieta' e imparzialita' del giudice, nonche' con il principio della
tutela sostanziale delle parti processuali, determinando una grave
lesione dei diritti di eguaglianza e di difesa, costituzionalmente
garantiti dagli artt. 3 e 24 della Costituzione.
Sotto tale profilo il collegio, nel richiamare la consolidata
giurisprudenza della Corte costituzionale in materia (cfr., in part.,
nn. 121 del 1977, 178 e 215 del 1979), rileva come l'art. 24 della
Costituzione (definito "la massima garanzia strumentale prevista
dall'ordinamento") possa essere invocato ogni qual volta una norma
accordi una posizione sostanziale di vantaggio, al fine di "...
assicurare sul piano processuale la tutela di una situazione
giuridica riconosciuta dal diritto sostanziale ...".
In particolare sulla posizione del pubblico ministero, la Corte
costituzionale (pur riconoscendo che il p.m. esercita i poteri-doveri
connessi alla sua funzione esclusivamente a tutela di interessi
generali nell'ambito dell'osservanza della legge) ha rilevato che
tutte le volte che lo stesso ha veste di parte nel processo, come
quando esercita le funzioni di accusa, sussiste l'esigenza di
rispettare la posizione di parita' delle parti nel procedimento
(sent. n. 2 del 1974).
Nell'ipotesi contraria, in cui le parti non fossero poste in
condizioni di completa ed effettiva eguaglianza, verrebbe alterata la
regola del contraddittorio, che costituisce un corollario del diritto
di difesa garantito dall'art. 24 della Costituzione (sent. n. 27 del
1972); in particolare, la sostituzione del giudice nella ricerca
autonoma e piena degli elementi di prova pone il p.m. in una
ingiustifica posizione di privilegio processuale, esonerandolo
dall'onere di provare la domanda prospettata.
Sulla ammissibilita' delle dedotte questioni di legittimita'
costituzionale, nel confermare le argomentazioni gia' esposte nelle
citate ordinanze nn. 129/1998, 42/1998 e (... ord. Luciana), e con
riferimento quanto gia' statuito dalla Corte costituzionale 21 luglio
1995, n. 345, si osserva che l'intervento della Corte costituzionale
e' consentito anche nella ipotesi di una verifica della
costituzionalita' di un indirizzo interpretativo consolidato di una
norma, che costituisce diritto vivente, nella ipotesi in cui il
giudice remittente reputi non conforme alla Costituzione la costante
applicazione della norma.
Sotto il profilo della rilevanza di entrambe le questioni
prospettate, il collegio rileva come il presente giudizio non possa
essere definito indipendentemente dalla loro soluzione, da cui deriva
la permanenza dei notevoli limiti imposti a questo giudice.