IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3187/1997
proposto da Danesin Bianca, Muffato Enrico, Scorsini Renzo, Vignotto
Sergio e Galante Gianni, tutti rappresentati e difesi dall'avv.
Nicola Bardino, con domicilio presso lo studio legale dello stesso,
in Venezia, S. Croce 466, come da mandato a margine del ricorso;
Contro il comune di Venezia in persona del sindaco pro-tempore
rappresentato e difeso dagli avv.ti Giulio Gidoni e M. Maddalena
Morino, con elezione di domicilio presso la Civica Avvocatura nella
sede municipale;
Per l'annullamento della deliberazione della Giunta comunale 7
agosto 1997, n. 2131, con cui sono stati annullati gli atti di
inquadramento dei ricorrenti e sono stati indetti concorsi interni
per la copertura dei relativi posti resisi vacanti e di ogni altro
atto inerente e conseguente;
Visto il ricorso, notificato il 3 novembre 1997 e depositato presso
la segreteria il 4 novembre 1997 con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata depositato il 10 novembre 1997 con i relativi allegati;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 30 aprile 1998 (relatore il
consigliere Angelo De Zotti) l'avv.to Bardino per i ricorrenti e
l'avv.to Morino per il comune di Venezia;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
I ricorrenti sono dipendenti del comune di Venezia, presso il quale
rivestono la settima qualifica (sig.ri Danesin, Muffato, Scorsini e
Vignotto), ovvero l'ottava (sig. Galante).
Per ognuno di loro tale posizione era stata definitivamente
stabilita dall'amministrazione con la delibera n. 8490, del 21
dicembre 1990, della Giunta comunale, con la quale si era operata una
rettifica dell'inquadramento di parte del personale, con decorrenza 1
gennaio 1983, secondo le declaratorie formalizzate nel d.P.R. n.
347/1983.
Entrata in vigore la legge n. 127/1997, il comune di Venezia ha
applicato nei loro confronti la norma contenuta nell'art. 6, comma
17, che impone l'annullamento dei provvedimenti di inquadramento del
personale effettuato in difformita' dal d.P.R. n. 347/1983 e
successive modificazioni ed integrazioni.
A sostegno del ricorso in epigrafe vengono dedotti i seguenti
motivi:
1) eccesso di potere per falsita' del presupposto, illogicita'
manifesta, errore di diritto, carenza di motivazione; violazione di
legge (art. 6, comma 17, della legge n. 127/1997).
Si sostiene che il procedimento previsto dall'art. 6, comma 17,
della legge n. 127/1997, puo' trovare applicazione solo in ordine ai
provvedimenti che non abbiano acquisito il carattere
dell'inoppugnabilita'; che in presenza di atti inoppugnabili non
sussiste ne' la possibilita' e/o necessita' di sanarli, ne' quella
opposta di rimetterne in discussione il contenuto una volta che essi
abbiano acquisito il carattere di definitivita' e che abbiano dato
luogo a posizioni stabilmente formalizzate e consolidate in capo agli
interessati; che l'applicazione retroattiva della norma in questione
incorre in evidenti profili di incostituzionalita' in relazione agli
artt. 3, 24, 97, 103 e 113 Cost.;
2) eccesso di potere per sviamento, difetto di motivazione;
falsita' del presupposto, illogicita' manifesta, difetto di
istruttoria; violazione di legge (art. 6, comma 17, della legge n.
127/1997), violazione della circolare del Ministero dell'interno n.
1, del 15 luglio 1997.
Si sostiene che la Giunta comunale, pur avendo richiamato
espressamente la circolare ministeriale in epigrafe, al cui contenuto
rinvia per l'individuazione dei criteri di difformita' utilizzati in
sede di annullamento degli inquadramenti assoggettati a sanatoria,
non evidenzia l'esatta natura degli atti annullati evitando di
assumere una esplicita posizione circa la loro soggezione o meno alla
sanatoria ed inoltre si discosta in maniera evidente dalle
indicazioni della circolare senza allegare alcuna ragione
giustificatrice;
3) eccesso di potere per sviamento, difetto di motivazione;
falsita' del presupposto; violazione di legge (art. 3, legge n.
241/1990).
Si sostiene che l'amministrazione ha disposto contraddittoriamente
l'annullamento di atti che essa ha contestualmente dichiarato di
ritenere legittimi, e cio' solo in quanto la procura della Corte dei
conti ne ha prospettato l'illegittimita' facendo sorgere quello che
si definisce "un ragionevole dubbio di irregolare istruttoria";
4) eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di
motivazione; falsita' del presupposto; violazione di legge (art. 3,
legge n. 241/1990 e art. 6, comma 17, legge n. 127/1997).
Si sostiene che l'accertamento della difformita' dell'inquadramento
del dipendente costituisce indefettibile presupposto
dell'annullamento dell'atto con cui l'inquadramento del dipendente e'
stato disposto; che nella specie e' stato invece omesso qualsiasi
accertamento istruttorio al fine di stabilire l'effettiva difformita'
degli inquadramenti disposti con le deliberazioni annullate e che
cio' trova conferma nelle stesse formule dubitative utilizzate
dall'amministrazione nell'atto impugnato;
5) eccesso di potere per difetto di motivazione e difetto di
contraddittorio; violazione di legge (artt. 7 e 8, legge n.
241/1990).
Si sostiene che nella specie e' stato violato il principio del
contraddittorio in quanto la comunicazione dell'avvio del
procedimento e' stata inviata in prossimita' della deliberazione
impugnata, senza percio' consentire ai dipendenti una effettiva
partecipazione al procedimento che pure li vedeva oggetto di
determinazioni incidenti in senso negativo sulla loro sfera
giuridica.
L'amministrazione resistente, costituita in giudizio, ha
controdedotto concludendo per la reiezione del ricorso.
D i r i t t o
Nel merito, occorre premettere che i ricorrenti sono dipendenti del
comune di Venezia, i quali rivestono la settima qualifica (sig.ri
Danesin, Muffato, Scorsini e Vignotto) e l'ottava (sig. Galante).
Per ognuno di loro tale posizione era stata definitivamente
stabilita dall'amministrazione con la delibera n. 8490, del 21
dicembre 1990, della Giunta comunale, a mezzo della quale era stata
disposta una rettifica dell'inquadramento di parte del personale, con
decorrenza 1 gennaio 1983, secondo le declaratorie formalizzate nel
d.P.R. n. 347/1983 e tenendo conto del fatto che, a seguito di atti
di formale attribuzione di mansioni superiori, i dipendenti erano
stati impiegati su posti vacanti della pianta organica finendo per
occuparli stabilmente. Entrata in vigore la legge n. 127/1997, il
comune di Venezia ha applicato nei loro confronti la norma, contenuta
nell'art. 6, comma 17, che impone l'annullamento dei provvedimenti di
inquadramento del personale effettuato in difformita' dal d.P.R. n.
347/1983 e successive modificazioni ed integrazioni. La disposizione
infatti recita: "entro e non oltre tre mesi dalla data di entrata in
vigore della presente legge gli enti locali sono tenuti ad annullare
i provvedimenti di inquadramento del personale adottati in modo
difforme dalle disposizioni del decreto del Presidente della
Repubblica 25 giugno 1983, n. 347, e successive modificazioni ed
integrazioni, e a bandire contestualmente i concorsi per la copertura
dei posti resisi vacanti per effetto dell'annullamento. Fino alla
data di copertura dei posti resisi disponibili per effetto del
presente comma, il personale destinatario dei provvedimenti di
inquadramento ivi indicati continua a svolgere le mansioni
corrispondenti alla qualifica attribuita con detti provvedimenti,
mantenendo il relativo trattamento economico. Alla copertura dei
posti resisi vacanti per effetto dell'annullamento si provvede
mediante concorsi interni per titoli integrati da colloquio ai quali
sono ammessi a partecipare i dipendenti appartenenti alla qualifica
immediatamente inferiore che abbiano svolto almeno cinque anni di
effettivo servizio nella medesima qualifica, nonche' i dipendenti di
cui al presente comma anche se provvisti del titolo di studio
immediatamente inferiore a quello prescritto per l'accesso alla
qualifica corrispondente". I ricorrenti hanno mosso svariate censure
nei confronti degli atti che applicano la norma in questione
deducendo in sintesi che il procedimento previsto dall'art. 6, comma
17, della legge n. 127/1997, puo' trovare applicazione solo in ordine
ai provvedimenti che non abbiano acquisito il carattere
dell'inoppugnabilita', atteso che in presenza di atti inoppugnabili
non sussiste ne' la possibilita' ne' la necessita' di sanarli.
Sostengono, pertanto, che non e' giuridicamente ammissibile ed e'
anzi contrario ai principi generali che si possa rimettere in
discussione il contenuto di atti che hanno acquisito il carattere di
definitivita' e che hanno dato luogo a posizioni stabilmente
formalizzate e consolidate in capo agli interessati e che
l'applicazione retroattiva della norma in questione incorre in
evidenti molteplici profili di incotituzionalita' in relazione agli
artt. 3, 24, 97, 103 e 113 Cost. Hanno inoltre sollevato, in
subordine, svariate censure con riferimento alle modalita' con le
quali il procedimento di annullamento e' stato espletato e cio' sia
nella forma che nella sostanza. Cio' premesso la sezione ritiene
che, poiche' la possibilita' di applicare la norma in questione alla
fattispecie e' pregiudiziale rispetto alle censure che attengono alla
legittimita' degli atti con cui detta norma e' stata applicata,
occorra valutare in primo luogo i profili di costituzionalita' che i
ricorrenti hanno sollevato. Profili che sono ammissibili in quanto
ineriscono alla norma applicata nei provvedimenti impugnati e che
sono rilevanti in quanto dall'essere fondati o meno dipende l'esito
del presente giudizio. Cio' stante, ritenendo non manifestamente
infondate le questioni di legittimita' costituzionale, in parte
dedotte dai ricorrenti in parte rilevate d'ufficio, il Collegio
intende sollevare - con riferimento agli artt. 3, 5, 24, 97, 103 e
113 - la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 6, comma
17, della legge 15 maggio 1997, n. 127 nei termini di cui in
appresso.
La disposizione che si sospetta di incostituzionalita' e' stata
introdotta, come e' noto, sul solco della pronuncia della Corte
costituzionale 9 gennaio 1996, n. 1, con finalita' adeguatrice.
Questa sentenza aveva dichiarato l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 3, comma 6-bis, della legge 24 dicembre 1993, n. 537,
introdotto dalla legge 28 ottobre 1994, n. 596, di conversione del
d.-l. 27 agosto 1994, n. 515.
La disposizione, dichiarata incostituzionale, recitava: "I
provvedimenti deliberativi riguardanti il trattamento del personale
degli enti locali che, adottati prima del 31 agosto 1993, abbiano
previsto profili professionali od operato inquadramenti in modo
difforme dalle disposizioni contenute nel d.P.R. 25 giugno 1983, n.
347, e successive modificazioni e integrazioni, sono validi ed
efficaci.
La disposizione del presente comma si applica agli enti locali
ancorche' dissestati i cui organici, per effetto dei provvedimenti di
cui sopra, non superino i rapporti dipendenti-popolazione previsti
dal comma 14 del presente articolo, cosi' come modificato dall'art.
2, del d.-l. 27 agosto 1994, n. 515".
La Corte costituzionale ha ritenuto che l'ampiezza della
disposizione realizzava una sorta di "sanatoria in bianco" per tutti
i provvedimenti illegittimi, cioe' non conformi al d.P.R. n. 347 del
1983, vanificandone la finalita' di operare una razionale
organizzazione degli uffici. Nonostante l'ampia discrezionalita' del
legislatore nella strutturazione degli uffici e nell'articolazione
delle carriere e la possibilita', in astratto, che una normativa di
sanatoria si possa giustificare in relazione al principio di buon
andamento, la Corte costituzionale ha tuttavia ritenuto che la citata
disposizione fosse troppo ampia ed indeterminata, tale da non
consentire di distinguere i provvedimenti sanati e da realizzare
invece una negazione del principio di buon andamento e di razionale
organizzazione dell'attivita' amministrativa. Inoltre l'effetto
premiale realizzava un ingiusto vantaggio per autori e beneficiari
dei provvedimenti illegittimi, dava un esempio di "diseducazione
civile" e causava una lesione della regola del concorso e delle
relative garanzie di efficienza. Effettivamente, come ha osservato
la stessa Corte costituzionale, non e' ben chiara l'ampiezza degli
effetti della disposizione di sanatoria dichiarata incostituzionale.
Essa sembrava applicabile soprattutto ai casi di provvedimenti degli
enti locali annullati dagli organi di controllo o dal giudice
amministrativo, o impugnati davanti a quest'ultimo. Piu'
difficilmente e' ipotizzabile che la norma potesse applicarsi anche a
provvedimenti esecutivi ormai divenuti inoppugnabili. Invece il
legislatore, con la norma contenuta nell'art. 6, comma 17, della
legge n. 127 del 1997, equivocando, come si dira' in appresso, la
portata ed il significato della pronuncia della Corte, ha rimesso in
discussione tutti i provvedimenti di inquadramento del personale
degli enti locali, ordinando a questi ultimi di autoannullare quelli
difformi dal d.P.R. n. 347/1983 e dagli accordi collettivi successivi
fino al d.P.R. n. 333/1990 (che e' l'ultimo accordo collettivo
adottato in base all'abrogata legge quadro del pubblico impiego n. 93
del 1983, prima della privatizzazione e della contrattualizzazione
disposta dal d.lgs. n. 29/1993 e successive modificazioni).
Una disposizione legislativa cosi' vincolante e cosi' generale
sembra tuttavia incorrere, anch'essa, ed ancor piu' di quella gia'
censurata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 1/1996, nella
violazione di alcuni principi costituzionali, e precisamente:
1) degli artt. 3 e 97 Cost., perche' una norma di tale ampiezza
ed impatto su posizioni giuridiche da tempo consolidate (la legge non
contiene limiti di tempo per l'operazione di autoannullamento)
rappresenta essa stessa la negazione dei principi di buon andamento e
di razionale e coerente azione amministrativa, che si esprimono nella
regola per cui l'autotutela va esercitata non solo per il formale
ripristino della legalita' violata ma tenendo conto anche delle
esigenze di pubblico interesse e del consolidamento delle situazioni
giuridiche soggettive, come effetto del tempo trascorso (in questo
senso anche le sentenze nn. 459/1994 e 236/1992 della Corte cost.);
2) degli artt. 5 e 128 Cost., perche' appare violato il principio
di autonomia degli enti locali, essendo loro imposto l'utilizzo
vincolato di uno strumento, l'autotutela, che per principio dovrebbe
essere affidato a valutazioni discrezionali nel suo esercizio;
3) degli artt. 3 e 97 Cost., per la violazione dei principi di
efficienza e di razionalizzazione organizzativa, essendo imposto
autoritativamente uno strumento amministrativo ormai difforme dalla
disciplina privatistica e contrattualistica che governa il pubblico
impiego dopo il d.lgs. n. 29/1993 e successive modificazioni;
4) degli artt. 3 e 24 Cost., per la disparita' di trattamento e
la deteriore tutela giudiziaria che vengono a colpire coloro che
hanno beneficiato di inquadramenti in base ai tre accordi collettivi
sopra citati ed il restante personale (inquadrato in base a normative
diverse), nonche' tra coloro che possono partecipare ai concorsi
interni per la copertura dei posti resisi vacanti a seguito
dell'annullamento dei provvedimenti di inquadramento e coloro che non
possono parteciparvi per la mancanza dei requisiti previsti
dall'ultimo comma dell'art. 6, comma 17.
A tal riguardo si deve osservare:
a) che la finalita' di giustizia sostanziale e di adeguamento
alla pronuncia della Corte costituzionale appare eccessiva e comunque
indeterminata nei suoi effetti, perche', mentre la citata norma di
"sanatoria in bianco", dichiarata incostituzionale, incideva su
provvedimenti invalidi o inefficaci, l'autotutela obbligatoria e
straordinaria incide invece su provvedimenti allo stato validi ed
efficaci, la cui invalidita' e' ancora da dimostrare;
b) che la valutazione di conformita' o difformita' degli
inquadramenti rispetto ai citati accordi collettivi e' pur sempre
affidata ad interpretazioni delle norme contrattuali che non sono
affatto scontate, che hanno prodotto a suo tempo notevole contenzioso
e che in prospettiva altro ne produrranno rinviando nel tempo la
definizione di situazioni sino ad oggi basate su atti ritenuti
inoppugnabili;
c) che l'esercizio vincolato dell'autotutela va ad incidere su
posizioni, come detto, ormai consolidate e che traggono il loro
fondamento da provvedimenti spesso molto risalenti nel tempo, in
evidente violazione dei principi di affidamento e di garanzia che
limitano l'esercizio dell'autotutela;
d) che l'azzeramento di tali posizioni non puo' non riflettersi
sulla funzionalita' degli uffici con pregiudizio, quindi, del
pubblico interesse;
e) che neppure l'obbligo imposto agli enti locali di bandire
contestualmente all'annullamento dei provvedimenti di inquadramento i
concorsi per posti resisi vacanti appare una misura equa ed idonea ad
evitare un irrimediabile pregiudizio alle posizioni dei dipendenti
che dopo molti anni, in una situazione ampiamente consolidata,
rischiano di perdere il posto occupato, in quanto non tutti i
dipendenti sono (come accade nel caso di specie) in possesso dei
requisiti per partecipare a detti concorsi;
f) che anche per coloro i quali possiedono i requisiti per
partecipare ai concorsi interni il sistema di ricopertura dei posti
in tal modo resisi vacanti si profila alquanto aleatorio ed il
pregiudizio irreparabile non e' escluso, atteso che,
nell'eventualita' che essi non risultino vincitori dei concorsi
interni, la loro sorte all'interno dell'amministrazione resterebbe
indefinita, non essendo indicato in quale posizione della pianta
organica essi andrebbero a ricollocarsi;
g) che il danno per chi non riuscisse a recuperare la posizione
con il concorso interno e' comunque maggiore di quello che avrebbe
comportato un annullamento tempestivo dell'inquadramento, in quanto,
negli anni trascorsi sino ad oggi, l'affidamento riposto su
provvedimenti inoppugnabili e consolidati puo' averli indotti a
trascurare altre possibilita' o opportunita' di carriera che
altrimenti avrebbero potuto perseguire;
h) che sussiste disparita' di trattamento tra i dipendenti in
servizio, colpiti dalla revisione obbligata dell'inquadramento, ed i
colleghi in pensione che non subiscono alcuna conseguenza negativa
pur trovandosi nella identica situazione rispetto alla finalita'
della norma (ripristino della legalita' violata). In definitiva,
mentre appare ragionevole e giustificato sul piano costituzionale
paralizzare sanatorie destinate a perpetuare la pratica della
legittimazione a posteriori di atti illegittimi, appare grave e
contrario ai principi costituzionali obbligare l'amministrazione a
rimettere in discussione, senza limiti di tempo, "i provvedimenti di
inquadramento del personale adottati in modo difforme dalle
disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 25 giugno
1983, n. 347 e successive modificazioni ed integrazioni", imponendole
di rivedere ex novo atti consolidati il cui annullamento non e' una
diretta conseguenza della pronuncia n. 1/1996 della Corte
costituzionale quanto piuttosto l'effetto, probabilmente mal valutato
e dilatato, di un principio (l'agire secundum legem ed il suo
corollario, rappresentato dalla necessita' del ripristino della
legalita' violata) che la giurisprudenza amministrativa e la stessa
Corte costituzionale ritengono attuabile solo ove compatibile con il
principio di pari dignita' e rilievo, della certezza dei rapporti
giuridici e della inoppugnabilita' degli atti amministrativi che non
a caso sono assistiti dalla presunzione della loro legittimita', al
punto che persino per l'esercizio dell'autotutela finalizzata
all'annullamento di atti illegittimi si richiede la sussistenza di
ragioni di interesse pubblico concrete ed attuali che non siano
rappresentate dal puro fine astratto di ristabilire ad ogni costo la
legalita' violata. Ne' il collegio ritiene si possa obiettare che
chi ha violato la legge ha comunque conseguito un vantaggio ingiusto
a danno di coloro i quali l'abbiano invece osservata, perche', anche
a prescindere dalle situazioni, assai frequenti, in cui la violazione
della legge non e' evidente ma rappresenta l'esito ultimo
dell'applicazione di norme confuse, di situazioni complesse e di
orientamenti conflittuali della giurisprudenza, che magari solo a
distanza di anni trovano una loro affermazione univoca, e' anche noto
che il sistema possiede strumenti di controllo della legittimita'
degli atti, certamente imperfetti e fallibili, ma comunque idonei a
conferire ai provvedimenti amministrativi la stabilita' e la certezza
che e' essenziale per fondare su di essi rapporti giuridici stabili e
non esposti al mutevole orientamento delle amministrazioni, e sinanco
del legislatore. Donde, una cosa e' impedire che si consolidino
effetti di provvedimenti ancora sub iudice o che si creino i
presupposti per violare le norme giuridiche (ipotesi alla quale si
riferisce la pronuncia n. 1/1996 della Corte costituzionale) ed altra
cosa, affatto diversa, e' che, ancorche' per finalita' nobili e
valide sul piano astratto (quale quella di non favorire l'idea che
infrangere le norme sia consentito proprio nella prospettiva della
sanatoria dei comportamenti illeciti), si possa pensare di rimettere
in discussione anche cio' che ormai corrisponde (non per sanatoria ma
per determinazione provvedimentale consolidata caso per caso) ad atto
concluso nel rispetto delle regole e del procedimento amministrativo.
Appare evidente d'altronde che, nel momento in cui il legislatore
impone all'amministrazione di rivedere tutti i provvedimenti atti
adottati in un determinato settore, con la finalita' generica di
annullare gli atti illegittimi, non solo egli ricade nello stesso
errore di metodo gia' censurato dalla Corte costituzionale
(intervento esteso ad atti indefiniti ed indifferenziati), ma viene
ad invadere i poteri riservati alla pubblica amministrazione sotto il
duplice profilo del condizionamento della funzione di amministrazione
attiva (obbligo di provvedere), di quella di controllo
(configurazione di vizi ipotetici non riscontrati da alcuno e
sollecitazioni a rimuoverli), e di quella giurisdizionale, (se ed in
quanto l'intervento comporti, com'e' possibile, la revisione di atti
adottati in seguito a pronuncia giurisdizionale).
Sotto gli anzidetti profili puo' quindi ravvisarsi una, ad avviso
del collegio, evidente violazione dei principi di eguaglianza, di
ragionevolezza, di tutela dei diritti e degli interessi legittimi, di
imparzialita' e di buon andamento dell'amministrazione nonche' di
autonomia degli enti locali: principi recati dagli artt. 3, 5, 24, 97
e 128 della Costituzione.