IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3330/97
proposto da Schiavon Renzo, Greggio Carlo, Gobbo Claudio, Zorzi
Antonio, Zavonello Dario, Gasparin Paolo, Boscaro Roberto, Lunardi
Elisa, Franchin Michela, Maran Cristina, Sartorato Mario, Tosini
Andrea, Gaspari Roberto, Curto Pasqualino, Diego Marin, Turato
Albino, Baldo Pierino, Ligustri Marco, Marigo Pierluigi, Mandolaro
Giuseppe, Bedin Luigi, Minotto Michele, Berro Silvano, Santinato
Rinaldo (che successivamente ha rinunciato), Piovan Roberto, Boldrin
Celestino, Pittaro Otello, Riondato Giorgio, Campagnolo Camilla,
Bacchin Maurizio, tutti rappresentati e difesi dall'avv. Claudio
Michelon, con domicilio presso la segreteria del t.a.r. ex art. 35
del r.d. 1054/24;
Contro il comune di Padova in persona del sindaco pro-tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Nicola Creuso, con domicilio presso
la segreteria del t.a.r. ex art. 35 del regio decreto 1054/24;
Per l'annullamento della deliberazione della Giunta comunale 28
luglio 1997, n. 855, con cui sono state annullate le deliberazioni n.
321/95 e n. 912/95 relative agli inquadramenti dei ricorrenti e sono
stati indetti concorsi interni per la copertura dei relativi posti
resisi vacanti.
Visto il ricorso, notificato il 14 novembre 1997 e depositato
presso la segreteria il 17 novembre 1997 con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 30 aprile 1998 (relatore il
consigliere Lorenzo Stevanato) l'avv. C. Michelon per i ricorrenti e
l'avv. Creuso per il comune di Padova.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
I ricorrenti sono dipendenti del comune di Padova inquadrati ex
art. 34 del d.P.R. n. 333/1990 nella qualifica funzionale, con
profili professionali di "collaboratore professionale terminalista" e
di "conduttore di macchine operatrici complesse".
Entrata in vigore la legge n. 127/1997, il comune di Padova ha
applicato nei loro confronti la norma, contenuta nell'art. 6, comma
17, che impone l'annullamento dei provvedimenti di inquadramento del
personale effettuato in difformita' dal d.P.R. n. 347/1983 e
successive modificazioni ed integrazioni.
A sostegno del ricorso in epigrafe vengono dedotti i seguenti
motivi:
1) violazione di legge (art. 6, comma 17, della legge n.
127/1997) nel rilievo che le deliberazioni autoannullate non
operavano un primo inquadramento secondo il d.P.R. n. 347/1983, ma
una riqualificazione di posizioni funzionali gia' inquadrate,
prevista da un accordo successivo, e precisamente dall'art. 34 del
d.P.R. n. 333/1990 con l'attribuzione non discrezionale di una
qualifica superiore collegata allo svolgimento di particolari
funzioni (terminalisti e conduttori di macchine operatrici complesse,
dalla quarta q.f. alla quinta q.f.).
2) violazione di legge (art. 34 del d.P.R. n. 333/1990) ed
eccesso di potere sotto vari profili, nel rilievo che
l'autoannullamento e' insufficientemente motivato, non tiene conto
che non si tratta del primo inquadramento e che il reinquadramento ex
art. 34 del d.P.R. n. 333/1990 e' stato operato a seguito di
un'attenta istruttoria con la ricognizione puntuale delle mansioni
svolte da ciascuno.
L'amministrazione resistente, costituita in giudizio, ha
pregiudizialmente eccepito l'inammissibilita' del ricorso per mancata
notifica ad almeno un controinteressato. Nel merito ha controdedotto
concludendo per la reiezione del ricorso.
D i r i t t o
Va pregiudizialmente esaminata e decisa l'eccezione del comune di
Padova, secondo cui il ricorso e' inammissibile per mancata notifica
ad almeno uno dei controinteressati, per tali intendendosi coloro che
hanno titolo a partecipare, come riservatari, al concorso interno per
la copertura dei posti, resisi vacanti a seguito dell'annullamento
degli inquadramenti dei ricorrenti.
L'eccezione e' infondata perche' non concorrono entrambi gli
elementi tipici della posizione di controinteressati, e cioe' la
menzione direttamente contenuta nel provvedimento impugnato e
l'interesse alla conservazione dell'atto. Ed e' principio consolidato
che, nei giudizi aventi ad oggetto l'impugnazione di un bando di
concorso, non riveste posizione di controinteressato in senso tecnico
il candidato che vanti un interesse qualificato e differenziato solo
a seguito del superamento del relativo concorso. In siffatta
evenienza, l'interesse alla conservazione dell'atto impugnato e'
acquisito in un secondo momento e non alla presentazione del ricorso,
con conseguente configurabilita' dell'ipotesi di "controinteressato
successivo", che nel giudizio amininistrativo non assume la veste ne'
di parte necessaria ne' di parte formale. Pertanto deve escludersi a
carico del ricorrente l'onere di notificare il ricorso ai potenziali
aspiranti al concorso (vd. Cons. St., sez. V, 7 aprile 1992 n. 294;
id. 20 settembre 1990 n. 684; Cons. giust. amm. Reg. Si. 19 ottobre
1989, n. 416).
L'eccezione va quindi disattesa.
Nel merito, occorre premettere che i ricorrenti sono dipendenti del
comune di Padova, gia' appartenenti alla quarta qualifica funzionale
e che furono inquadrati ex art. 34 del d.P.R. n. 333/1990 nella
quinta qualifica funzionale, in considerazione delle funzioni svolte
come terminalisti o conduttori di macchine operatrici complesse.
Cioe' l'amministrazione assegno' ai ricorrenti la qualifica superiore
in base al citato art. 34, valorizzando le mansioni svolte. Entrata
in vigore la legge n. 127/1997, il comune di Padova ha applicato nei
loro confronti la norma, contenuta nell'art. 6, comma 17, che impone
l'annullamento dei provvedimenti di inquadramento del personale
effettuato in difformita' dal d.P.R. n. 347/1983 e successive
modificazioni ed integrazioni. La disposizione infatti recita:
"Entro e non oltre tre mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge gli enti locali sono tenuti ad annullare i
provvedimenti di inquadramento del personale adottati in modo
difforme dalle disposizioni del decreto del Presidente della
Repubblica 25 giugno 1983, n. 347, e successive modificazioni ed
integrazioni, e a bandire contestualmente i concorsi per la copertura
dei posti resisi vacanti per effetto dell'annullamento. Fino alla
data di copertura dei posti resisi disponibili per effetto del
presente comma, il personale destinatario dei provvedimenti di
inquadramento ivi indicati continua a svolgere le mansioni
corrispondenti alla qualifica attribuita con detti provvedimenti,
mantenendo il relativo trattamento economico. Alla copertura dei
posti resisi vacanti per effetto dell'annullamento si provvede
mediante concorsi interni per titoli integrati da colloquio ai quali
sono ammessi a partecipare i dipendenti appartenenti alla qualifica
immediatamente inferiore che abbiano svolto almeno cinque anni di
effettivo servizio nella medesima qualifica, nonche' i dipendenti di
cui al presente comma anche se provvisti del titolo di studio
immediatamente inferiore a quello prescritto per l'accesso alla
qualifica corrispondente". I ricorrenti hanno aizitutto contestato
la correttezza dell'interpretazione della norma seguita
dall'amministrazione comunale. Essi infatti ritengono che la norma si
applichi soltanto agli inquadramenti operati in difformita' dal
d.P.R. n. 347 del 1983 e non anche a quelli operati in difformita'
peraltro in concreto contestata) dai successivi decreti presidenziali
che hanno approvato gli accordi collettivi del comparto enti locali
(d.P.R. n. 268 del 1987; d.P.R. n. 333 del 1990). Tale assunto
sarebbe avvalorato dal fatto che soltanto il d.P.R. n. 347/1983
operava il primo inquadramento, nel nuovo regime degli accordi
collettivi introdotto dalla legge-quadro sul pubblico impiego n. 93
del 1983, mentre i decreti presidenziali successivi, ed in
particolare l'art. 34 del d.P.R. n. 33 del 1990, hanno attuato
soltanto limitate riqualificazioni di posizioni funzionali gia'
strutturate. In tale prospettiva, il riferimento alle "successive
modificazioni ed integrazioni" del d.P.R. n. 347 del 1983 non
potrebbe essere inteso come estensione del richiamo agli accordi
collettivi successivi, ma soltanto alle vere e proprie modifiche del
d.P.R. n. 347 del 1983. Questa tesi, per quanto suggestiva, non puo'
essere accolta perche' l'inquadramento nelle qualifiche funzionali
con la configurazione dei profili professionali e' stato
organicamente e compiutamente disciplinato, per la prima volta dopo
la legge-quadro n. 93 del 1983, dal d.P.R. n. 347 del 1983 ragion per
cui ogni norma contenuta negli accordi collettivi successivi, che
abbia disciplinato settorialmente e particolarmente alcune posizioni
di inquadramento, no'n puo' non qualificarsi come una modifica o
un'integrazione del citato d.P.R. n. 347 del 1983. Cio' premesso,
il collegio tuttavia nutre seri dubbi - in riferimento agli artt. 3,
5, 24, 97 e 128 della Costituzione - circa la legittimita'
costituzionale del citato art. 6, comma 17, della legge 15 maggio
1997, n. 127. La questione, che il collegio ritiene non
manifestamente infondata, e' pregiudiziale rispetto alle censure che
tengono alla legittimita' della deliberazione con cui detta norma e'
stata applicata ed e' rilevante in quanto dall'essere fondata o meno
dipende l'esito del presente giudizio. La disposizione che si
sospetta di incostituzionalita' e' stata introdotta, come e' noto,
sul solco della pronuncia della Corte costituzionale 9 gennaio 1996,
n. 1, con finalita' adeguatrice. Questa sentenza aveva dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 6-bis, della legge
24 dicembre 1993, n. 537, introdotto dalla legge 28 ottobre 1994, n.
596, di conversione del d.-l. 27 agosto 1994 n. 515. La
disposizione, dichiarata incostituzionale, recitava: "I provvedimenti
deliberativi riguardanti il trattamento del personale degli enti
locali che, adottati prima del 31 agosto 1993, abbiano previsto
profili professionali od operato inquadramenti in modo difforme dalle
disposizioni contenute nel d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347, e
successive modificazioni e integrazioni, sono validi ed efficaci. La
disposizione del presente comma si applica agli enti locali ancorche'
dissestati i cui organici, per effetto dei provvedimenti di cui
sopra, non superino i rapporti dipendenti-popolazione previsti dal
comma 14 del presente articolo, cosi' come modificato dall'art. 2
del d.-l. 27 agosto 1994, n. 515".
La Corte costituzionale ha ritenuto che l'ampiezza della
disposizione realizzava una sorta di "sanatoria in bianco" per tutti
i provvedimenti illegittimi, cioe' non conformi al d.P.R. n. 347 del
1983, vanificandone la finalita' di operare una razionale
organizzazione degli uffici. Nonostante l'ampia discrezionalita' del
legislatore nella strutturazione degli uffici e nell'articolazione
delle carriere e la possibilita', in astratto, che una normativa di
sanatoria si possa giustificare in relazione al principio di buon
andamento, la Corte costituzionale ha tuttavia ritenuto che la citata
disposizione fosse troppo ampia ed indeterminata, tale da non
consentire di distinguere i provvedimenti sanati e da realizzare
invece una negazione del principio di buon andamento e di razionale
organizzazione dell'attivita' amministrativa. Inoltre l'effetto
premiale realizzava un ingiusto vantaggio per autori e beneficiari
dei provvedimenti illegittimi, dava un esempio di "diseducazione
civile" e causava una lesione della regola del concorso e delle
relative garanzie di efficienza. Effettivamente, come ha osservato
la stessa Corte costituzionale, non e' ben chiara l'ampiezza degli
effetti della disposizione di sanatoria dichiarata incostituzionale.
Essa sembrava applicabile soprattutto ai casi di provvedimenti degli
enti locali annullati dagli organi di controllo o dal giudice
amministrativo, o impugnati davanti a quest'ultimo. Piu'
difficilmente e' ipotizzabile che la norma potesse applicarsi anche a
provvedimenti esecutivi ormai divenuti inoppugnabili. Invece il
legislatore, con la norma contenuta nell'art. 6, comma 17 della legge
n. 127 del 1997, equivocando, come si dira' in appresso, la portata
ed il significato della pronuncia della Corte, ha rimesso in
discussione tutti i provvedimenti di inquadramento del personale
degli enti locali, ordinando a questi ultimi di autoannullare quelli
difformi dal d.P.R. n. 347/1983 e dagli accordi collettivi successivi
fino al d.P.R. n. 333/1990 (che e' l'ultimo accordo collettivo
adottato in base all'abrogata legge quadro del pubblico impiego n. 93
del 1983, prima della privatizzazione e della contrattualizzazione
disposta dal d.lgs. n. 29/1993 e successive modificazioni). Una
disposizione legislativa cosi vincolante e cosi' generale sembra
tuttavia non incorrere, anch'essa, ed ancor piu' di quella gia'
censurata dalla Corte costuzionale con la sentenza n. 1/96, nella
violazione di alcuni principi costituzionali, e precisamente:
1) degli artt. 3 e 97 Cost., perche' una norma di tale ampiezza
ed impatto su posizioni giuridiche da tempo consolidate (la legge non
contiene limiti di tempo per l'operazione di autoannullamento)
rappresenta essa stessa la negazione dei principi di buon andamento e
di razionale e coerente azione amministrativa, che si esprimono nella
regola per cui l'autotutela va esercitata non solo per il formale
ripristino della legalita' violata ma tenendo conto anche delle
esigenze di pubblico interesse e del consolidamento delle situazioni
giuridiche soggettive, come effetto del tempo trascorso (in questo
senso anche le sentenze nn. 459/94 e 236/92 della C. cost.);
2) degli artt. 5 e 128 Cost., perche' appare violato il principio
di autonomia degli enti locali, essendo loro imposto l'utilizzo
vincolato di uno strumento, l'autotutela, che per principio dovrebbe
essere affidato a valutazioni discrezionali nel suo esercizio;
3) degli artt. 3 e 97 Cost., per la violazione dei principi di
efficienza e di razionalizzazione organizzativa, essendo imposto
autoritativamente uno strumento amministrativo ormai difforme dalla
disciplina privatistica e contrattualistica che governa il pubblico
impiego dopo il d.lgs. n. 29/1993 e successive modificazioni;
4) degli artt. 3 e 24 Cost., per la disparita' di trattamento e
la deteriore tutela giudiziaria che vengono a colpire coloro che
hanno beneficiato di inquadramenti in base ai tre accordi collettivi
sopra citati ed il restante personale (inquadrato in base a normative
diverse), nonche' tra coloro che possono partecipare ai concorsi
interni per la copertura dei posti resisi vacanti a seguito
dell'annullamento dei provvedimenti di inquadramento e coloro che non
possono parteciparvi per la mancanza dei requisiti previsti
dall'ultimo comma dell'art. 6, comma 17.
A tal riguardo si deve osservare:
a) che la finalita' di giustizia sostanziale e di adeguamento
alla pronuncia della Corte costituzionale appare eccessiva e comunque
indeterminata nei suoi effetti, perche', mentre la citata norma di
"sanatoria in bianco", dichiarata incostituzionale, incideva su
provvedimenti invalidi o inefficaci, l'autotutela obbligatoria e
straordinaria incide invece su provvedimenti allo stato validi ed
efficaci, la cui invalidita' e' ancora da dimostrare;
b) che la valutazione di conformita' o difformita' degli
inquadramenti rispetto ai citati accordi collettivi e' pur sempre
affidata ad interpretazioni delle norme contrattuali che non sono
affatto scontate, che hanno prodotto a suo tempo notevole contenzioso
e che in prospettiva altro ne produrranno rinviando nel tempo la
definizione di situazioni sino ad oggi basate su atti ritenuti
inoppugnabili.
c) che l'esercizio vincolato dell'autotutela va ad incidere su
posizioni, come detto, ormai consolidate e che traggono il loro
fondamento da provvedimenti spesso molto risalenti nel tempo, in
evidente violazione dei principi di affidamento e di garanzia che
limitano l'esercizio dell'autotutela;
d) che l'azzeramento di tali posizioni non puo' non riflettersi
sulla funzionalita' degli uffici con pregiudizio, quindi, del
pubblico interesse;
e) che neppure l'obbligo imposto agli enti locali di bandire
contestualmente all'annullamento dei provvedimenti di inquadramento i
concorsi per i posti resisi vacanti appare una misura equa ed idonea
ad evitare un irrimediabile pregiudizio alle posizioni dei dipendenti
che dopo molti anni, in una situazione ampiamente consolidata,
rischiano di perdere il posto occupato, in quanto non tutti i
dipendenti sono in possesso dei requisiti per partecipare a detti
concorsi.
f) che anche per coloro i quali possiedono i requisiti per
partecipare ai concorsi interni il sistema di ricopertura dei posti
in tal modo resisi vacanti si profila alquanto aleatorio ed il
pregiudizio irreparabile non e' escluso, atteso che,
nell'eventualita' che essi non risultino vincitori dei concorsi
interni, la loro sorte all'interno dell'ammistrazione resterebbe
indefinita, non essendo indicato in quale posizione della pianta
organica essi andrebbero a ricollocarsi.
g) che il danno per chi non riuscisse a recuperare la posizione
con il concorso interno e' comunque maggiore di quello che avrebbe
comportato un annullamento tempestivo dell'inquadramento, in quanto
negli anni trascorsi sino ad oggi, l'affidamento riposto su
provvedimenti inoppugnabili e consolidati puo' averli indotti a
trascurare altre possibilita' o opportunita' di carriera che
altrimenti avrebbero potuto perseguire;
h) che sussiste disparita' di trattamento tra i dipendenti in
servizio, colpiti dalla revisione obbligata dell'inquadramento, ed i
colleghi in pensione che non subiscono alcuna conseguenza negativa
pur trovandosi nella identica situazione rispetto alla finalita'
della norma (ripristino della legalita' violata). In definitiva,
mentre appare ragionevole e giustificato sul piano costituzionale
paralizzare sanatorie destinate a perpetuare la pratica della
legittimazione a posteriori di atti illegittimi, appare grave e
contrario ai principi costituzionali obbligare l'amministrazione a
rimettere in discussione, senza limiti di tempo, "i provvedimenti di
inquadramento del personale adottati in modo difforme dalle
disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 25 giugno
1983, n. 347 e successive modificazioni ed integrazioni", imponendole
di rivedere ex novo atti consolidati il cui annullamento non e' una
diretta conseguenza della pronuncia n. 1/96 della Corte
costituzionale quanto piuttosto l'effetto, probabilmente mal valutato
e dilatato, di un principio (l'agire secundum legem ed il suo
corollario, rappresentato dalla necessita' del ripristino della
legalita' violata) che la giurisprudenza amministrativa e la stessa
Corte costituzionale ritengono attuabile solo ove compatibile con il
principio di pari dignita' e rilievo, della certezza dei rapporti
giuridici e della inoppugnabilita' degli atti aministrativi che non a
caso sono assistiti dalla presunzione della loro legittimita', al
punto che persino per l'esercizio dell'autotutela finalizzata
all'annullamento di atti illegittimi si richiede la sussistenza di
ragioni di interesse pubblico concrete ed attuali che non siano
rappresentate dal puro fine astratto di ristabilire ad ogni costo la
legalita' violata. Ne' il collegio ritiene si possa obiettare che
chi ha violato la legge ha comunque conseguito un vantaggio ingiusto
a danno di coloro i quali l'abbiano invece osservata, perche', anche
a prescindere dalle situazioni, assai frequenti, in cui la violazione
della legge non e' evidente ma rappresenta l'esito ultimo
dell'applicazione di norme confuse, di situazioni complesse e di
orientamenti conflittuali della giurisprudenza, che magari solo a
distanza di anni trovano una loro affermazione univoca, e' anche noto
che il sistema possiede strumenti di controllo della legittimita'
degli atti, certamente imperfetti e fallibili, ma comunque idonei a
conferire ai provvedimenti amministrativi la stabilita' e la certezza
che e' essenziale per fondare su di essi rapporti giuridici stabili e
non esposti al mutevole orientamento delle amministrazioni, e sinanco
del legislatore. Donde, una cosa e' impedire che si consolidino
effetti di provvedimenti ancora sub iudice o che si creino i
presupposti per violare le norme giuridiche (ipotesi alla quale si
riferisce la pronuncia n. 1/96 della Corte costituzionale) ed altra
cosa, affatto diversa, e' che, ancorche' per finalita' nobili e
valide sul piano astratto (quale quella di non favorire l'idea che
infrangere le norme sia consentito proprio nella prospettiva della
sanatoria dei comportamenti illeciti), si possa pensare di rimettere
in discussione anche cio' che ormai corrisponde (non per sanatoria ma
per determinazione provvedimentale consolidata caso per caso) ad atto
concluso nel rispetto delle regole e del procedimento amministrativo.
Appare evidente d'altronde che nel momento in cui il legislatore
impone all'amministrazione di rivedere tatti i provvedimenti adottati
in un determinato settore, con la finalita' generica di annullare gli
atti illegittimi, non solo egli ricade nello stesso errore di metodo
gia' censurato dalla Corte costituzionale (intervento esteso ad atti
indefiniti ed indifferenziati), ma viene ad invadere i poteri
riservati alla pubblica amministrazione sotto il duplice profilo del
condizionamento della funzione di amministrazione attiva (obbligo di
provvedere), di quella di controllo (configurazione di vizi ipotetici
non riscontrati da alcuno e sollecitazione a rimuoverli), e di quella
giurisdizionale, (se ed in quanto l'intervento comporti, com'e'
possibile, la revisione di atti adottati in seguito a pronuncia
giurisdizionale). Sotto gli anzidetti profili puo' quindi ravvisarsi
una evidente violazione dei principi di eguaglianza, di
ragionevolezza, di tutela dei diritti e degli interessi legittimi, di
imparzialita' e di buon andamento dell'amministrazione nonche' di
autonomia degli enti locali: principi recati dagli artt. 3, 5, 24,
97 e 128 della Costituzione. Va pertanto sottoposta all'esame della
Corte costituzionale la questione di legittimita' costituzionale
dell'anzidetta norma legislativa. Conseguentemente il processo deve
essere sospeso e gli atti vanno trasmessi alla Corte costituzionale.