ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia
notificato il 5 novembre 1997, e depositato in cancelleria l'11
successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto
2 settembre 1997 del Direttore reggente della Direzione provinciale
del Lavoro di Gorizia con il quale lo stesso si e' autonominato
Presidente della Commissione provinciale Cassa untegrazione guadagni
industria di Gorizia ed iscritto al n. 52 del registro conflitti
1997.
Udito nell'udienza pubblica del 27 ottobre 1998 il giudice relatore
Fernando Santosuosso;
Udito l'Avvocato Renato Fusco per la Regione Friuli-Venezia Giulia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso depositato l'11 novembre 1997 la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, in persona del Presidente della Giunta
regionale pro-tempore Giancarlo Cruder, ha proposto conflitto di
attribuzione contro il Presidente del Consiglio dei Ministri perche'
venga dichiarato che non spetta allo Stato, ed in particolare al
Direttore reggente della Direzione provinciale del lavoro di Gorizia,
nominare il presidente della Commissione provinciale per la Cassa
integrazione guadagni dell'industria di Gorizia e venga
conseguentemente annullato, previa sua sospensione, il decreto del 2
settembre 1997 del medesimo Direttore reggente, con il quale lo
stesso si e' autonominato presidente della suddetta Commissione.
La Regione ricorrente lamenta la violazione, oltre che del
principio del buon andamento della pubblica amministrazione sancito
dall'art. 97 della Costituzione, dell'art. 6 del proprio statuto
speciale (approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1) e
del decreto legislativo 16 settembre 1996, n. 514 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Regione Friuli-Venezia
Giulia recanti delega di funzioni amministrative alla Regione in
materia di collocamento ed avviamento al lavoro).
Il suddetto decreto legislativo ha delegato alla Regione
Friuli-Venezia Giulia, a partire dal 1 gennaio 1997, l'esercizio
delle funzioni amministrative attribuite all'Ufficio regionale ed a
quelli provinciali del lavoro e della massima occupazione nonche'
alle Sezioni circoscrizionali per l'impiego, eccettuate le funzioni
relative alla composizione delle controversie individuali di lavoro
trattate nell'ambito della Commissione provinciale di conciliazione e
le funzioni relative alla ricognizione ed al monitoraggio del costo
del lavoro, dell'osservatorio sindacale e dei conflitti di lavoro
(comma 1). Inoltre, dalla medesima data ha disposto il trasferimento
alla Regione degli Uffici provinciali del lavoro e della massima
occupazione e delle Sezioni circoscrizionali per l'impiego (oltre che
della Commissione regionale per l'impiego e di altri organi
collegiali) e la soppressione dell'Ufficio regionale del lavoro e
della massima occupazione. La Regione e' subentrata nella proprieta'
delle attrezzature e degli arredi degli uffici trasferiti e di quello
soppresso, nonche' nei contratti di locazione degli immobili adibiti
a loro sede (comma 2).
In sede di prima applicazione del decreto legislativo n. 514 la
Regione Friuli-Venezia Giulia ha emanato la legge regionale 14
gennaio 1997, n. 1 (Disposizioni urgenti di prima applicazione del
decreto legislativo 16 settembre 1996, n. 514, recante norme di
attuazione dello statuto speciale concernenti delega di funzioni
amministrative alla Regione in materia di collocamento e avviamento
al lavoro), con cui ha stabilito che le funzioni delegate sono
assegnate all'Agenzia regionale del lavoro, ente strumentale della
Regione - assegnazione confermata, per un ulteriore lasso di tempo,
dalla nuova legge di riforma organica del settore, emanata
successivamente alla proposizione del ricorso (legge regionale 14
gennaio 1998, n. 1, recante "Norme in materia di politica attiva del
lavoro, collocamento e servizi") - mentre gli organi collegiali e le
strutture statali trasferiti alla Regione (Uffici provinciali del
lavoro e Sezioni circoscrizionali per l'impiego) continuano a
svolgere le funzioni di competenza in applicazione della normativa
statale vigente.
2. - Successivamente al decreto legislativo n. 514 del 1996 e'
stato emanato il decreto ministeriale 7 novembre 1996, n. 687
(Regolamento recante norme per l'unificazione degli uffici periferici
del Ministero del lavoro e della previdenza sociale e l'istituzione
delle Direzioni regionali e provinciali del lavoro), il quale ha
riorganizzato l'amministrazione periferica del Ministero, prevedendo
l'istituzione delle "Direzioni regionali del lavoro" e delle
"Direzioni provinciali del lavoro": le prime risultano
dall'unificazione dei precedenti Uffici regionali del lavoro e degli
Ispettorati regionali del lavoro; le seconde risultano
dall'unificazione dei preesistenti Uffici provinciali del lavoro e
degli Ispettorati provinciali del lavoro.
La Regione Friuli-Venezia Giulia rileva, tuttavia, che nel proprio
territorio le neocostituite Direzioni provinciali del lavoro sono
succedute soltanto ai vecchi Ispettorati provinciali ed esercitano
esclusivamente le funzioni residuate in capo a questi ultimi ai sensi
dell'art. 2, comma 2, del decreto legislativo n. 514 del 1996.
Pertanto la Commissione provinciale per la Cassa integrazione
guadagni - che in precedenza (ai sensi dell'art. 8 della legge 20
maggio 1975, n. 164, recante "Provvedimenti per la garanzia del
salario") era nominata con decreto del Direttore dell'Ufficio
regionale del lavoro ed era presieduta dal Direttore dell'Ufficio
provinciale del lavoro e composta da un funzionario dell'Ispettorato
provinciale del lavoro, da tre rappresentanti dei lavoratori e da tre
dei datori di lavoro - nella Regione Friuli-Venezia Giulia non puo'
piu' essere considerata organo statale decentrato, bensi' organo
regionale.
Invece il Direttore reggente della Direzione provinciale del lavoro
di Gorizia (che, secondo la Regione, e' organo statale nell'ambito
della citata unificazione degli uffici periferici del Ministero del
lavoro) ha dapprima inviato all'Agenzia regionale del lavoro la nota
10 luglio 1997, n. 3200, con la quale indicava la propria intenzione
di dare attuazione alla circolare ministeriale n. 35 del 1997 (che
invitava i dirigenti ad ottemperare al decreto ministeriale n. 687
del 1996, secondo cui la rappresentanza del Ministero in organi
collegiali compete ai capi delle nuove Direzioni regionali o
provinciali del lavoro), e poi ha provveduto, con proprio decreto del
2 settembre 1997, ad autonominarsi presidente della Commissione
provinciale per la Cassa integrazioni guadagni dell'industria di
Gorizia.
3. - La Regione Friuli-Venezia Giulia afferma che il suddetto
decreto del Direttore della Direzione provinciale di Gorizia preclude
l'esercizio delle potesta' delegatele in materia di collocamento e di
avviamento al lavoro, configurando una menomazione delle funzioni
attribuite alla Regione dal decreto legislativo n. 514 del 1996.
Tale ultima norma rappresenterebbe una delega devolutiva o
traslativa, in cui l'accrescimento di competenza del delegato e'
consequenziale ad una correlativa diminuzione della competenza stessa
in capo al soggetto delegante.
Si riscontrerebbero, infatti, gli elementi che, secondo la
giurisprudenza costituzionale, distinguono tale tipo di delega: il
conferimento di funzioni (anche normative) di organizzazione, di
spesa e di attuazione, il trasferimento di uffici e di personale ed
infine la finalizzazione all'esercizio organico delle competenze.
Lo stesso Ministro del lavoro avrebbe avallato tale interpretazione
nella nota 5 febbraio 1997, n. 31, la quale sottolinea come il
decreto ministeriale n. 687 del 1996, che riguarda l'intera struttura
periferica del Ministero, e' diventato operativo successivamente al
decreto legislativo n. 514 del 1996, cio' che esclude "ogni possibile
configurazione di conflitti di competenze, il cui riparto rimane
definitivamente stabilito dal piu' volte citato decreto legislativo.
Conseguentemente, nel confermare che sono state affidate a codesta
Regione le funzioni amministrative in materia di collocamento ed
avviamento al lavoro, le Direzioni provinciali e regionali del lavoro
istituite in base al d.m. 687/96 anche presso codesta Regione
eserciteranno le funzioni amministrative di cui al comma 2 dell'art.
2 del d.lgs. n. 514 del 1996": cioe' le sole funzioni gia' attribuite
agli Ispettorati del lavoro (composizione delle controversie
individuali del lavoro e ricognizione e monitoraggio del costo del
lavoro, dell'osservatorio sindacale e dei conflitti di lavoro).
Da tutto cio', secondo la Regione, consegue la propria competenza
alla nomina del presidente e dei componenti delle Commissioni
provinciali per la Cassa integrazione guadagni. Invece, il Direttore
reggente della Direzione provinciale del lavoro di Gorizia, pur reso
edotto della sua incompetenza in materia (con nota chiarificatrice n.
8180 del 1996 del Direttore del Servizio programmazione, studi e
ricerca) e poi diffidato dall'Avvocato della Regione (con nota n.
5386 del 1997), ha ritenuto di adottare l'impugnato decreto del 2
settembre 1997: tale atto non solo lederebbe le attribuzioni
regionali (violando l'art. 6 dello statuto speciale ed il decreto
legislativo n. 514 del 1996, oltre che l'art. 97 della Costituzione),
ma sarebbe anche viziato per incompetenza alla luce della stessa
normativa statale, in base alla quale, nel territorio delle altre
Regioni, la nomina spetta al Direttore della Direzione regionale del
lavoro e non a quello della Direzione provinciale.
4. - La ricorrente ha formulato istanza di sospensione
dell'esecutivita' dell'impugnato provvedimento, ritenendo che
sussistano non solo il fumus boni iuris ma anche i gravi motivi che
giustificano tale decisione. Osserva, infatti, che attualmente la
Commissione per la Cassa integrazione guadagni di Gorizia avrebbe due
presidenti, uno legittimamente nominato dalla Regione e l'altro
illegittimamente nominato con il decreto impugnato. Cio'
comporterebbe una situazione di assoluta paralisi della Commissione,
"con le intuibili negative conseguenze per quanto riguarda il
funzionamento della stessa e la validita' degli atti eventualmente
assunti".
Tale situazione, palesemente lesiva delle attribuzioni regionali e
del principio costituzionale del buon andamento dell'amministrazione
sancito dall'art. 97 della Costituzione, imporrebbe di sospendere
l'efficacia del provvedimento impugnato con la massima sollecitudine
"in considerazione della frequenza delle riunioni della Commissione e
della delicatezza delle decisioni attribuite alla competenza della
medesima".
Nell'udienza pubblica di discussione del ricorso la Regione ha,
peraltro, precisato che il decreto impugnato, pur rimasto in vigore,
non e' stato finora applicato, per cui la suddetta Commissione ha
potuto regolarmente operare nella composizione determinata dalla
Regione.
5. - Nel presente conflitto non si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Considerato in diritto
1. - La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del
Presidente della Giunta regionale protempore ha proposto conflitto di
attribuzione contro il Presidente del Consiglio dei Ministri perche'
venga dichiarato che non spetta allo Stato, ed in particolare al
Direttore reggente della Direzione provinciale del lavoro di Gorizia,
nominare il presidente della Commissione provinciale per la Cassa
integrazione guadagni dell'industria di Gorizia e venga
conseguentemente annullato, previa sua sospensione, il decreto del 2
settembre 1997 del medesimo Direttore reggente, con il quale lo
stesso si e' nominato presidente della suddetta Commissione.
La Regione afferma che tale decreto preclude l'esercizio di una
parte delle potesta' delegatele in materia di collocamento e di
avviamento al lavoro, configurando una menomazione delle attribuzioni
assegnatele dal decreto legislativo n. 514 del 1996: quest'ultimo
avrebbe operato una delega devolutiva o traslativa, in cui
rientrerebbe la competenza alla nomina del presidente e dei
componenti delle Commissioni provinciali per la Cassa integrazione
guadagni, che, invece, in precedenza (ai sensi dell'art. 8 della
legge 20 maggio 1975, n. 164, recante "Provvedimenti per la garanzia
del salario") era nominata con decreto del Direttore dell'Ufficio
regionale del lavoro, presieduta dal Direttore dell'Ufficio
provinciale del lavoro e composta da un funzionario dell'Ispettorato
provinciale del lavoro, da tre rappresentanti dei lavoratori e da tre
dei datori di lavoro.
2. - Preliminarmente occorre verificare se la Regione
Friuli-Venezia Giulia e' legittimata a sollevare il presente
conflitto di attribuzione, a tutela di funzioni che le sono state
delegate dallo Stato.
La giurisprudenza di questa Corte riconosce la legittimazione
regionale a sollevare conflitto anche a tutela di funzioni delegate,
purche' si tratti di delega devolutiva o traslativa, caratterizzata
da una relativa stabilita', da un'integrazione necessaria con le
funzioni proprie della Regione e dalla mancanza di poteri concorrenti
dello Stato (v. le sentenze n. 245 del 1996, n. 278 del 1991, n. 559
del 1988).
La delega operata dal decreto legislativo n. 514 del 1996 presenta
indubbiamente tali caratteristiche, dato che assegna l'esercizio
delle funzioni in materia di collocamento ed avviamento al lavoro
senza limiti di tempo, trasferisce anche gli uffici statali ed il
relativo personale, prevede che la Regione realizzi un'organica
integrazione di tali funzioni con quelle sue proprie, mentre conserva
allo Stato soltanto due compiti, che sono chiaramente distinti
dall'ampia materia trasferita, attenendo l'uno alla composizione
delle controversie individuali di lavoro trattate nell'ambito della
Commissione provinciale di conciliazione e l'altro alla ricognizione
ed al monitoraggio del costo del lavoro, dell'osservatorio sindacale
e dei conflitti di lavoro. E' pertanto ammissibile il presente
conflitto che ha ad oggetto una vindicatio potestatis da parte sia
dello Stato che della Regione, su attribuzioni traslativamente
delegate a quest'ultima.
3. - Nel merito il ricorso e' fondato.
4. - Occorre innanzitutto rammentare che, per potersi configurare
un conflitto di attribuzione, il pregiudizio lamentato dalla Regione
deve essere riconducibile ad un'autonoma attitudine lesiva dell'atto
impugnato e non esclusivamente al modo erroneo in cui e' stata
applicata la legge. In quest'ultimo caso resta, invece, aperta
all'ente autonomo la strada dell'ordinaria tutela giurisdizionale al
fine di far valere l'illegittimita' dell'atto contestato: eliminata -
con i rimedi ordinari - tale illegittimita', la lesione verrebbe
cosi' meno (v., per tutte, la sentenza n. 467 del 1997). Ugualmente,
nel caso in cui si prospetti il "cattivo esercizio" di un potere
statale, l'uso illegittimo dello stesso deve determinare conseguenze
non solo negative per la Regione, ma tali da violare la ripartizione
delle rispettive competenze (v. le sentenze n. 245 del 1996, n. 27
del 1996, n. 215 del 1993).
5. - Il decreto impugnato rappresenta certo un "cattivo esercizio"
del potere statale, ma prima ancora comporta una violazione del
quadro costituzionale delle competenze. Il citato decreto legislativo
n. 514 del 1996, quale norma di attuazione dello statuto speciale,
ha infatti trasferito alla Regione Friuli-Venezia Giulia, a decorrere
dal 1 gennaio 1997, gli Uffici provinciali del lavoro (art. 2) e
delegato l'esercizio delle funzioni amministrative loro attribuite,
con l'eccezione di quelle relative alla composizione delle
controversie individuali di lavoro ed alla ricognizione ed al
monitoraggio del costo del lavoro, dell'osservatorio sindacale e dei
conflitti di lavoro (art. 1).
E' vero che il successivo decreto ministeriale 7 novembre 1996, n.
687 ha soppresso i predetti Uffici, assegnando le funzioni che erano
loro attribuite alle neocostituite Direzioni provinciali del lavoro,
e ha disposto che "la rappresentanza del Ministero in comitati ed
organi collegiali, attribuita dalle norme vigenti al Direttore
dell'Ufficio provinciale del lavoro e della massima occupazione,
nonche' al capo dell'Ispettorato provinciale del lavoro, compete al
dirigente preposto alla Direzione provinciale" (art. 9). Ma esso non
e' applicabile nel territorio regionale, se non per quanto riguarda
le funzioni rimaste allo Stato. Cio' si deduce innanzitutto dal suo
rango normativo inferiore, che non gli consente di derogare al
decreto legislativo n. 514; poi dalla sua collocazione temporale, che
segue e tiene conto della delega devolutiva nel frattempo operata a
favore della Regione Friuli-Venezia Giulia, come attesta il richiamo
alle "norme vigenti"; infine, dalla sua stessa ratio, che e' quella
di riordinare la struttura dell'amministrazione periferica del
Ministero del lavoro e non di modificare il riparto delle funzioni
tra lo Stato e le Regioni.
Pertanto nell'ambito della Regione Friuli-Venezia Giulia le
neocostituite Direzioni provinciali del lavoro sono succedute
soltanto ai vecchi Ispettorati provinciali ed esercitano
esclusivamente le funzioni residuate in capo a questi ultimi ai sensi
dell'art. 2, comma 2, del decreto legislativo n. 514 del 1996.
Il decreto impugnato, con cui il Direttore reggente della Direzione
provinciale del lavoro di Gorizia, in asserita ottemperanza del
citato art. 9 del d.m. n. 687, si e' nominato presidente della
Commissione provinciale per la Cassa integrazione guadagni
dell'industria, viola dunque i parametri costituzionali indicati nel
ricorso e contrasta con la ripartizione delle rispettive competenze
tra lo Stato e la Regione Friuli-Venezia Giulia, presupponendo
erroneamente il mantenimento in capo al primo - nel cui nome ha agito
il suddetto Direttore reggente, come risulta dalla premessa al
decreto impugnato - della funzione di nomina del presidente della
Commissione provinciale per la Cassa integrazione guadagni, funzione
che tale norma di attuazione dello statuto speciale ha invece
delegato alla Regione. L'atto e' percio' lesivo delle attribuzioni
regionali; per cui dev'essere annullato.
6. - La domanda di sospensione dell'efficacia del provvedimento
impugnato rimane assorbita dalla presente decisione di merito.