LA COMMISSIONE TRIBUTARIA DI PRIMO GRADO
Ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso n. 1812/1996 depositato
il 23 dicembre 1996, avverso Car. Esattoriale n. 6647078 - Tosap, 94
contro Concessionario di Bolzano Cassa di Risparmio di Bolzano S.p.a.
da Beta Costruzioni S.r.l. a mezzo legale rappr. pro-tempore
residente a Bolzano .Bozen. (Bolzano) in Viale Venzia, 61, difeso da:
avv.to Miori Luciano Andrea residente a Bolzano .Bozen. (Bolzano) in
Via Duca D'Aosta, 51.
F a t t o
La questione proposta al giudizio di questo Collegio nasce dalla
richiesta di pagamento della Tosap avanzata dal comune di Bolzano nei
confronti della Ditta "BE.TA." Costruzioni S.r.l." in relazione a
varie annualita' per avere quest'ultima occupato temporaneamente con
ponteggi parte dell'area denominata "ex Monopolio" dopo averne
chiesta l'autorizzazione al comune medesimo. Appurato,
successivamente, che l'area non era di proprieta' comunale, ma del
Demanio pubblico dello Stato in quanto area di sedime di un ex
Deposito generi di Monopolio, la societa' contestava, in via
amministrativa, la pretesa del comune ed, a seguito di notifica di
cartella esattoriale, provvedeva ad impugnarla con ricorso in
Commissione Tributaria.
In sede di scambio di memorie, depositate tutte nei termini
anteriormente all'udienza dibattimentale, il comune riconosce
l'illegittimita' della pretesa disponendo il rimborso di quanto gia'
versato dalla societa' e chiede che venga dichiarata cessata la
materia del contendere.
La richiesta non trova l'adesione della societa' ricorrente per la
parte relativa alle spese di giudizio al pagamento integrale delle
quali chiede venga condannata l'amministrazione comunale nonostante
abbia fatto tardivamente ricorso all'istituto dell'autotutele con il
ritiro della pretesa ed il rimborso di quanto indebitamente versato.
Sostiene, infatti, la parte attrice che il comportamento del comune
del tutto ingiustificato fin dall'origine ed ostinatamente perseguito
durante la fase amministrativa della procedura contenziosa, l'avesse
costretta ad affrontare spese processuali delle quali non ritiene
giusto farsi carico.
Peraltro, ad avviso della ricorrente, il disposto del comma 3
dell'art. 46 del D.Lgs. n. 546/1992 che, in caso di cessazione della
materia del contendere, assegna l'onere delle spese di giudizio a chi
le ha gia' anticipate, puo' essere superato dal principio, piu' volte
enunciato dalla Corte di Cassazione della soccombenza teorica". In
buona sostanza, si tratterebbe di disporre la condanna alle spese
cosi' come sarebbe accaduto se si fosse pervenuti ad un giudicato di
merito, in realta' impedito dal ravvedimento della pubblica
amministrazione.
La richiesta formulata dalla societa' viene supportata dal richiamo
a due decisioni della Suprema Corte di Cassazione (la n. 4863 del 15
luglio 1983 della I Sezione Civile e la n. 3346 del 21 aprile 1990
della III Sezione Civile) che nulla hanno, in realta', che vedere con
l'argomento. Ciononostante, questo Collegio e' a conoscenza di un
tale orientamento della Corte di Cassazione che consente di formulare
il giudicato sulle spese di causa anche nel caso in cui, venuta meno
la materia del contendere, il giudice ritenga che il comportamento in
sede contenziosa di una delle parti sia stato particolarmente
temerario. Occorre osservare che la giurisprudenza delle Commissioni
Tributarie non e' stata, al riguardo, univoca. Infatti, a fronte di
alcune decisioni che hanno ritenuto di poter superare il preciso
disposto del terzo comma dell'art. 46 del D.Lgs. n. 546/1992,
applicando sic et simpliciter anche nel campo del contenzioso
tributario il principio della soccombenza teorica elaborato dalla
Suprema Corte di Cassazione in campo civilistico (vedi, da ultimo, la
sentenza della Commissione Tributaria Provinciale di Lecce - Sez. IV
n. 60 del 23 maggio 1997), altri Collegi, pur riconoscendo la
coerenza del principio sia con l'ordinamento generale che con le
finalita' perseguite del testo di riforma del contenzioso tributario,
hanno trovato insuperabile la specialita' della norma che disciplina
l'assegnazione delle spese di causa nel procedimento tributario in
caso di cessazione della materia del contendere. Ed, in realta',
l'art. 45 in questione non dispone che le spese siano a carico della
parte che le ha anticipate soltanto per il caso "di definizione della
pendenze tributarie previsti dalla legge" e, quindi, allorche' la
cessazione della materia del contendere dipende da una definizione in
senso tecnico (condono, accertamento con adesione, conciliazione
giudiziaria, dichiarazione integrativa), come sembra sostenere la
societa' ricorrente, ma anche "in ogni altro caso di cessazione della
materia del contendere" che ha un valore residuale completo
comprensivo certamente della situazione venutasi a determinare nel
presente procedimento per effetto della rinuncia alla pretesa da
parte del comune di Bolzano.
Cio' detto, occorre osservare che vari altri Collegi della
giurisdizione tributaria di merito hanno ritenuto di tentare di
superare l'illogica disposizione del comma 3 dell'art. 46 formulando
un'ordinanza di remissione della questione alla Corte costituzionale
per la dichiarazione d'illegittimita' della disposizione (vedi, al
riguardo, le ordinanze della Commissione Tributaria Provinciale di
Macerata dell'11 aprile 1997 e della Commissione Tributaria
Provinciale di Lecce del 23 maggio 1997).
D i r i t t o
Il decreto legislativo che, a decorrere dal 1 aprile 1996, ha
diversamente regolamentato il processo, tributario sostituendo il
D.P.R. n. 636/1972, presenta due articoli che disciplinano
l'estinzione del processo (l'art. 44 e l'art. 45) ed un articolo (il
46) che disciplina l'estinzione del giudizio. Al di la' di quelli che
sono gli effetti sul procedimento contenzioso, si presenta di
particolare interesse il rapporto fra l'art. 44 e l'art. 46 con
riguardo al giudizio sulle spese di causa. Non interessa, al
riguardo, invece, l'art. 45 che disciplina l'estinzione del processo
per inattivita' delle parti. Infatti, in questo caso "le spese del
processo estinto restano a carico delle parti che le hanno
anticipate". Ne', in realta', sembra possibile una diversa soluzione
stante l'inattivita' delle parti.
Diverso e' il caso degli artt. 44 e 46 dove, a fronte di
comportamenti omogenei, la legge dispone un diverso trattamento delle
spese di giustizia maturate.
L'art. 44 disciplina l'ipotesi di rinuncia al ricorso. In realta',
in tal caso, si possono verificare due ipotesi:
a) la rinuncia al ricorso da parte di uno dei ricorrenti viene
accettata per iscritto da tutte le altre parti. In tal caso il
processo si estingue;
b) la rinuncia al ricorso non e' accettata dalle parti costituite
"che abbiano effettivo interesse alla prosecuzione del processo". In
tal caso il processo prosegue.
L'ipotesi interessante, ai fini della condanna alle spese di causa,
e' la prima. Infatti, nel caso di estinzione del processo per
rinuncia del ricorrente, questi deve rimborsare le spese alle altre
parti, salvo diverso accordo. Quindi, la legge, pur riconoscendo che,
in merito, le parti in causa si accordino diversamente, in mancanza
di diverso accordo fa carico delle spese al rinunciante.
Situazione analoga e' quella prevista dall'art. 46 dove, tuttavia,
il vanir meno della materia del contendere comporta un regolamento
del carico delle spese tale che, in ogni caso, chi le ha anticipate
le deve sopportare.
A giustificazione del diverso orientamento del legislatore forse
puo' dirsi che il primo comma dell'art. 46, nella sua genericita',
comprende numerose ipotesi di cessazione della materia del contendere
che avrebbero resa complessa una disciplina del carico della spesa
analoga a quella dell'art. 44. Tuttavvia, cio' che lascia perplessi
e' la rigidita' del terzo comma che, disponendo la compensazione
delle spese, esclude qualsiasi possibilita' per il giudice di
valutare caso per caso e trattare situazioni simili in modo analogo.
Al Collegio appare giustificata la doglianza del ricorrente e la
richiesta di addebito integrale delle spese al comune.
Orbene, osservata la disparita' di trattamento in relazione alle
spese riservata dai due articoli in esame alla parte che abbandona la
causa, resta da chiedersi se sia possibile che anche nel procedimento
contenzioso trovi applicazione il principio processual-civilistico
della soccombenza virtuale.
Se, in effetti, sia possibile superare sul piano logico-giuridico
l'impedimento alla estensione al processo tributario del principio
affermatosi nel processo civile ordinario, costituito dalla
specialita' dell'art. 46 del D.Lgs. n. 546/1992.
Al riguardo e' necessario richiamare due istituti di recente
introduzione nell'ordinamento che sono confluiti od hanno, comunque
influenzato l'art. 46, comma 3 delineandone i connotati:
a) l'istituto del giudicato sulle spese di lite introdotto nel
processo tributario dall'art. 35 del decreto legislativo che ha
novellato al riguardo;
b) l'istituto dell'"autotutela" della pubblica amministrazione
introdotto in attuazione dei criteri di efficienza, efficacia ed
economicita' specificamente richiamati dall'art. 1 del D.Lgs. n.
29/1993. In realta', l'istituto dell'autotutela non costituisce
un'innovazione introdotta dal D.Lgs. n. 29/1993 in quanto, fin dalla
fine degli anni sessanta, le pubbliche amministrazioni, nel tentativo
di rendere operanti i principi di efficienza, efficacia ed
economicita' avevano fatto richiamo all'autotutela quale strumento
idoneo ad evitare od a limitare i danni possibilinente scaturenti
dall'azione amministrativa.
Ed, in effetti, uno dei mezzi esistenti per sottrarsi a conseguenze
piu' dannose nel campo contenzioso e' quello di sottrarsi alla
controversia. Di queste esigenze sembra aver fatto tesoro il
comitato di esperti guidato dal prof. Glendi al fine di agevolare:
a) il ravvedimento della pubblica amministrazione senza gravarla
delle spese di lite anticipate dalla controparte;
b) la deflazione del contenzioso in generale per effetto
dell'abbandono sia delle cause insostenibili sia di quelle di minimo
rilievo.
Ma non sembra che il legislatore abbia usato la stessa benevolenza
o, se vogliamo, accortezza nei confronti del ricorrente che rinuncia
al ricorso. Anche la rinuncia al ricorso favorisce la deflazione del
contenzioso; ciononostante il rinunciante deve rimborsare le spese di
lite anticipate dalle altre parti. Sembra, quindi, che il principio
della pari dignita' delle parti anche nel processo tributario che ha
costituito una delle ragioni forti della riforma venga chiaramente
disatteso dal comma 3 dell'art. 46 del D.Lgs. n. 546/1992.
Il Collegio, per i motivi sopra esposti, non ritiene che possa
trovare ingresso nel processo tributario il criterio della
soccombenza virtuale ai fini della condanna alle spese atteso che la
materia e' specificatamente disciplinata nella legge che ha rango di
legge speciale rispetto al codice di procedura civile. Ma, nel
contempo, ritiene che esistano i presupposti d'illegittimita'
costituzionale del detto art. 46 comma 3 del D.Lgs. n. 546/1992 con
riferimento ai principi contenuti negli artt. 3, primo e secondo
comma e 24 della Costituzione di eguaglianza dei cittadini di fronte
alla legge e del diritto alla difesa.