ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 1, comma 4,
lettera a) del decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509 (Attuazione
della delega conferita dall'art. 1, comma 32, della legge 24 dicembre
1993, n. 537, in materia di trasformazione in persone giuridiche
private di enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e
assistenza), promosso con ordinanza emessa il 9 dicembre 1996 dal
Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto
dall'Ordine provinciale dei medici chirurghi e odontoiatri di Milano
contro il Ministero del lavoro e della previdenza sociale ed altro,
pervenuta alla Corte costituzionale il 9 ottobre 1997, iscritta al n.
764 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 45, prima serie speciale, dell'anno 1997.
Visti gli atti di costituzione dell'Ordine provinciale dei medici
chirurghi e odontoiatri di Milano e dell'ENPAM;
Udito nell'udienza pubblica del 13 ottobre 1998 il giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Uditi gli avvocati Enrico Pennasilico per l'Ordine provinciale dei
medici chirurghi e odontoiatri di Milano e Stefano Mastino del Rio
per l'ENPAM.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso dall'Ordine provinciale dei
medici chirurghi e degli odontoiatri di Milano per ottenere
l'annullamento del decreto del Ministero del lavoro e della
previdenza sociale di approvazione dello statuto dell'Ente nazionale
di previdenza ed assistenza medici (ENPAM), il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con ordinanza emessa il 9
dicembre 1996 e pervenuta alla Corte costituzionale il 9 ottobre
1997, ha sollevato, in riferimento agli artt. 76 e 77 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 4, lettera a) del decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509,
nella parte in cui, disponendo che lo statuto degli enti gestori di
forme obbligatorie di previdenza e assistenza trasformati in persone
giuridiche private sia ispirato a criteri di trasparenza nei rapporti
con gli iscritti e composizione degli organi collegiali, stabilisce
che restano fermi i vigenti criteri di composizione degli organi
stessi, cosi' come previsti dagli attuali ordinamenti. Questa
disposizione violerebbe gli artt. 76 e 77 della Costituzione, perche'
in contrasto con i criteri della delega conferita al Governo, che ha
emanato la disposizione legislativa denunciata. Difatti la legge di
delegazione non stabiliva alcuna limitazione per la composizione
degli organi collegiali, ma prevedeva per gli enti privatizzati, che
assumono forma di associazione o di fondazione, "garanzie di
autonomia gestionale, organizzativa, amministrativa e contabile"
(art. 1, comma 33, della legge 24 dicembre 1993, n. 537).
Lo statuto, deliberato dall'ENPAM ed approvato con il decreto
sottoposto al giudizio del Tribunale amministrativo rimettente, non
ha mantenuto gli organi previsti dal precedente ordinamento, ma ha
introdotto un nuovo organo consultivo (il Consiglio nazionale dei
presidenti degli ordini dei medici) ed ha modificato la composizione
dell'organo deliberativo (il Consiglio generale, composto da
consiglieri nominati per ciascuna Regione dai Presidenti degli ordini
provinciali, da consiglieri eletti dal Consiglio nazionale dei
presidenti degli ordini e da consiglieri eletti dagli iscritti), che
sostituisce il precedente Consiglio nazionale, formato dai soli
presidenti degli ordini provinciali.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ricorda che l'ENPAM
ha prospettato una interpretazione della disposizione denunciata che
darebbe ad essa un significato conforme al criterio di autonomia
organizzativa dell'ente, stabilito dalla delega legislativa, ma
ritiene di non poter seguire questa interpretazione, giacche'
l'obbligo di salvaguardare i criteri di composizione degli organi
collegiali previsti dai precedenti ordinamenti escluderebbe il
mutamento attuato con il nuovo statuto dell'ente.
2. - Si e' costituito in giudizio l'Ordine provinciale dei medici
chirurghi e degli odontoiatri di Milano, chiedendo che la questione
di legittimita' costituzionale sia dichiarata infondata.
La disposizione legislativa denunciata non sarebbe in contrasto con
i principi ed i criteri direttivi contenuti nella legge di
delegazione (art. 1, comma 33, della legge n. 537 del 1993). Il
criterio dell'autonomia gestionale, organizzativa e contabile delle
associazioni o fondazioni sarebbe stato espressamente recepito dalla
norma che disciplina la gestione degli enti privatizzati (art. 2,
comma 1, del decreto legislativo n. 509 del 1994); mentre l'esigenza
di tenere fermi i criteri di composizione degli organi collegiali per
un verso risponderebbe al mantenimento delle funzioni e
dell'attivita' di natura pubblicistica degli enti gestori di forme
obbligatorie di assistenza e previdenza, per altro verso non
inciderebbe sull'autonomia prevista dalla delega legislativa.
3. - Si e' costituito in giudizio anche l'Ente nazionale di
previdenza ed assistenza medici, chiedendo che sia dichiarata la
illegittimita' costituzionale della disposizione denunciata.
L'ENPAM e' compreso tra gli enti di diritto pubblico, gestori di
forme obbligatorie di previdenza e assistenza, trasformati in enti
con personalita' giuridica di diritto privato (art. 1 del decreto
legislativo n. 509 del 1994), avendo assunto la forma della
fondazione. L'ente sostiene che l'obbligo di mantenere ferma, in
sede di trasformazione, la composizione degli organi collegiali non
sarebbe previsto dalla legge di delegazione, che anzi stabiliva tra i
principi e criteri direttivi della delega quello dell'autonomia
organizzativa. Tale autonomia comprenderebbe i rapporti interni
all'ente e riguarderebbe anche i criteri di composizione dei suoi
organi collegiali. Imporre, invece, il mantenimento dei vigenti
criteri di composizione di tali organi non solo sarebbe in
contraddizione con l'autonomia organizzativa dell'ente, ma
impedirebbe che questa si possa anche successivamente esplicare,
escludendo la modifica degli organi che risultassero non piu'
adeguati per perseguire gli obiettivi dell'ente nella sua
configurazione di organismo privato.
L'ENPAM ritiene che, se pure mancasse la indicazione di criteri e
principi direttivi per la disciplina della composizione degli organi
collegiali, non si potrebbe ritenere che sia stata conferita una
delega in bianco su questo punto, giacche' la trasformazione degli
enti gestori della previdenza in enti privati implica che a questi
sia consentito di determinare la propria organizzazione per meglio
soddisfare l'interesse degli iscritti.
4. - In prossimita' dell'udienza l'ENPAM ha depositato una memoria
per ribadire e precisare le argomentazioni svolte nell'atto di
costituzione, sottolineando che i dubbi di legittimita'
costituzionale verrebbero meno se la norma denunciata fosse
interpretata nel senso che il vigente criterio di composizione degli
organi collegiali sia riferito alla conservazione degli organi
preesistenti, ma non ai loro poteri e competenze.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale investe l'art.
1, comma 4, lettera a) del decreto legislativo 30 giugno 1994, n.
509 (Attuazione della delega conferita dall'art. 1, comma 32, della
legge 24 dicembre 1993, n. 537, in materia di trasformazione in
persone giuridiche private di enti gestori di forme obbligatorie di
previdenza e assistenza), il quale stabilisce che restano fermi i
vigenti criteri di composizione degli organi collegiali, cosi' come
previsti dagli attuali ordinamenti, degli enti previdenziali che, non
usufruendo di finanziamenti pubblici, sono trasformati in
associazioni o fondazioni con personalita' giuridica di diritto
privato.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ritiene che questa
disposizione possa essere in contrasto con gli artt. 76 e 77 della
Costituzione, non rispondendo ai principi e criteri direttivi
stabiliti dalla legge di delegazione (art. 1, comma 33, della legge
24 dicembre 1993, n. 537). Difatti questa, disciplinando
l'organizzazione della pubblica amministrazione nel contesto di
interventi correttivi di finanza pubblica, prevede che siano
riordinati o soppressi gli enti pubblici di previdenza e assistenza
(art. 1, comma 32), escludendo dalla operazione di fusione e di
incorporazione quegli enti che non usufruiscono di finanziamenti
pubblici, i quali, ferme restando le finalita' istitutive e
l'obbligatoria iscrizione e contribuzione, vengono privatizzati,
assumendo la forma dell'associazione o della fondazione, "con
garanzie di autonomia gestionale, organizzativa, amministrativa e
contabile" (art. 1, comma 33, numero 4).
Ad avviso del giudice rimettente, mantenere i criteri di
composizione degli organi collegiali degli enti previdenziali
privatizzati sarebbe in contrasto con il riconoscimento e la garanzia
della loro autonomia organizzativa.
2. - La questione di legittimita' costituzionale non e' fondata.
2.1. - Nell'esaminare il vizio di eccesso di delega e valutare se
la norma emanata dal legislatore delegato ecceda i margini di
discrezionalita' che i principi ed i criteri direttivi imposti dal
legislatore delegante consentono, occorre procedere ad una duplice
operazione ermeneutica. Per un verso devono essere interpretate le
norme che determinano i principi e criteri direttivi, tenendo conto
del complessivo contesto normativo e delle finalita' che ispirano la
delega (tra le molte, sentenza n. 531 del 1995). Per altro verso
devono essere interpretate le disposizioni che sono state emanate dal
Governo in attuazione della delega, tenendo presente che i principi
stabiliti dal legislatore delegante costituiscono non solo il
fondamento ed il limite delle norme delegate, ma anche un criterio
interpretativo delle stesse: esse vanno lette, fin tanto che cio' sia
possibile, nel significato compatibile con i principi della delega
(da ultimo, sentenza n. 418 del 1996).
Nell'ambito dei confini stabiliti dalla delega, e' da riconoscere
al legislatore delegato un potere di scelta fra le alternative ad
esso offerte (sentenze n. 456 e n. 198 del 1998; sentenze n. 335 e n.
141 del 1993; sentenza n. 4 del 1992).
2.2. - La privatizzazione degli enti pubblici di previdenza e
assistenza e' inserita nel contesto del complessivo riordinamento o
della soppressione di enti previdenziali, in corrispondenza ad una
direttiva piu' generale volta ad eliminare duplicazioni organizzative
e funzionali nell'ambito della pubblica amministrazione. Alla
razionalizzazione organizzativa ed alle fusioni ed incorporazioni,
che tale direttiva implica, si sottraggono gli enti che, non
usufruendo di alcun sostegno finanziario pubblico, intendono
mantenere la loro specificita' ed autonomia, assumendo la forma
dell'associazione o della fondazione.
La privatizzazione, prevista dal legislatore delegante, e'
caratterizzata da elementi sia di continuita' che di innovazione. La
giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 248 del 1997) ha gia'
riconosciuto che la trasformazione lascia immutato il carattere
pubblicistico dell'attivita' istituzionale di previdenza ed
assistenza, secondo le finalita' istitutive di ciascun ente, cosi'
giustificando l'obbligatorieta' dell'iscrizione e della
contribuzione. Si modificano, invece, gli strumenti di gestione e la
qualificazione dell'ente, che si trasforma ed assume la personalita'
di diritto privato.
Il legislatore delegante non ha posto alcuno specifico vincolo
quanto alle regole di composizione degli organi collegiali degli enti
in questa fase di transizione e trasformazione, sicche' il
legislatore delegato e' rimasto libero di determinare la disciplina
che ritenga meglio rispondente alla finalita' di assicurare
continuita' nell'organizzazione e nel funzionamento degli enti; tanto
piu' che, nel silenzio del legislatore delegante, i criteri possono
essere desunti dalla disciplina preesistente, se essa non sia
incompatibile con la struttura dell'associazione o della fondazione.
La garanzia dell'autonomia gestionale, organizzativa,
amministrativa e contabile degli enti privatizzati, che costituisce
un principio direttivo della delega, non attiene tanto alla struttura
dell'ente quanto piuttosto all'esercizio delle sue funzioni. In tal
senso il legislatore delegato ha recepito la formulazione della norma
delegante inserendo tale garanzia nella disposizione che disciplina
la gestione degli enti privatizzati (art. 2 del decreto legislativo
n. 509 del 1994). Ma anche se, considerando isolatamente i singoli
segmenti della formula normativa adottata dal legislatore, si
intendesse l'autonomia organizzativa come elemento del tutto distinto
dalla organizzazione della gestione amministrativa e contabile,
riferita quindi alla struttura dell'ente ed alla composizione dei
suoi organi, essa non implicherebbe un'assoluta liberta' di
configurare le strutture dell'ente e non escluderebbe l'eventuale
indicazione di limiti entro i quali l'autonomia debba essere
esercitata.
2.3. - Interpretando la disposizione legislativa delegata, e' da
rilevare che essa mantiene fermi i "criteri" della disciplina in
precedenza vigenti per la composizione degli organi collegiali;
criteri che vengono cosi' assunti come base e principio della nuova
disciplina statutaria di tali organi. Il dovere di dettare regole che
rispettino i medesimi criteri non implica il divieto di qualsiasi
mutamento di disciplina ne' impone di cristallizzare in modo assoluto
gli organi collegiali, potendo essere apportate dallo statuto
modifiche alla loro composizione che si ispirino ai "criteri"
preesistenti, rimanendo nell'ambito da essi circoscritto.
Inoltre questa disciplina riguarda lo statuto che deve essere
adottato dai competenti organi degli enti contestualmente alla
deliberazione di trasformazione dell'ente in associazione o
fondazione. Non tocca quindi successive vicende della vita dell'ente,
il cui statuto puo' essere nel tempo modificato, come e' previsto
dallo stesso decreto legislativo n. 509 del 1994 (art. 3, comma 2,
lettera a).
3. - Resta del tutto estraneo alla valutazione della legittimita'
costituzionale della norma denunciata l'esame dell'articolazione
degli organi collegiali quale e' determinata dallo statuto
dell'ENPAM, rimanendo affidato all'apprezzamento del giudice comune
il giudizio sulla rispondenza della disciplina statutaria ai
"criteri", e quindi ai principi, previsti dagli ordinamenti
preesistenti.